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李旭章:如何正确认识中国地方债

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杨秦霞

2014-07-10 03:12

作者:中央党校经济学教研部 李旭章
   
      去年年底,国家审计署公布了我国五级政府债务审计结果之后,各种研究机构就开始替我们算账,比较有影响的是英国《经济学家》:包括或有债务在内的地方债是17.9万亿元,相当于GDP的33%;如果把或有债务按以前经验实际需要负担的部分折算,地方债为12万亿元;加上中央政府的债务,如果或有债务按面值计入,中国政府债务占GDP的比例是56%;如果按折算的部分算是41%。一时间,我国地方债成为国家层面的“负担”和国际社会的“担忧”。
   
      中国“债务危机论”其实是一个伪命题
   
      我国地方债务像任何债务一样有风险,但这个风险无疑是被夸大了。如果按照比较宽的口径算,我国政府性债务超过了50%,无疑是一个新高水平;但因此就判断我国会陷入债务危机则是缺乏根据的。
   
      至于债务水平,更是仁者见仁、智者见智,欧盟占GDP的60%原则似乎得到了各国的认可和肯定,尽管真正严格遵守这一规则的国家即使在欧盟内部并不多。按照这一原则,我国目前政府性债务在安全区间是没有问题的。2010年后世界主要发达国家政府债务占GDP的比重大多超过了100%;2013年发达国家平均是107.1%,其中:英国90.1%、美国104.5%、日本243%。况且,与西方大部分国家的地方债用于消费不同,我国地方债务超过60%用于基础设施,其中很大一部分是优质资产,有的城市债务形成的资产评估值已经超过了累积债务总额。“相对于一些国家借债用于‘消费’,用于发工资和其他开支而没有留下任何实物,中国地方政府借债用于投资。超过37%的直接债务用于城建,17%用于土地‘整理和保护’,7%用于安居房建设。并不是所有的资产都能产生客观的收入,但它还是值点儿什么”。
   
      理解地方债和地方融资平台要“一分为二”
   
      我国地方债有的存在一些问题,但不应否定其积极的一面。地方债在我国经济发展过程中,尤其是地方基础设施建设方面发挥了不可或缺的作用。
   
      有的地方融资平台不规范,但不应片面否定地方融资平台。地方融资平台实质上是一种公私合作平台(PPP),在西方被广泛用于地方政府的基础设施建设。20世纪70—80年代,西方各国由于宏观经济混乱而导致债务增加,政府为了鼓励私人部门投资基础设施引入PPP。从1990年到2009年,欧盟近1400个项目是通过PPP实现的,价值2600亿欧元。
   
      我国的地方融资平台,是以政府出资和公共资源为依托,采取市场化方式运作,承担特定基础设施和公共服务融资与建设任务的“特定目的公司”。地方融资平台是在特定背景下逼出来的“公私合作平台”;与之前的政府直接办公司相比无疑是一个不小的进步,为地方政府在原有体制下有所作为提供了一种尝试,“在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用”。现在和今后一个时期,地方财政资金能够用于基础设施的部分不会有太大的增加。借鉴和鼓励更多的公私合作平台项目,使民间资本、政府部门、社会组织在市场原则下互利合作,不仅可以解决建设资金问题,还可以改善国家治理体系,增强社会凝聚力。
   
      现在的地方融资平台的确存在良莠不齐问题。好的健康的融资平台,要鼓励;差的脆弱的平台,要严加管理,防范风险。融资平台的风险更多地不在其自身,而是反映为金融风险。需要做的是,在资产负债评估的基础上,给合格的地方融资平台发“准生证”,并加以规范,扬长避短。在我国目前经济下行风险加大,城市化进程不可阻挡的今天,一味否定地方融资平台和地方债是非理性的,甚至是危险的。
   
    坚持市场决定、政府有为,创造性地化解地方债矛盾
   
      当然,在利用地方债和地方融资平台的同时,需要采取切实措施防范债务和金融风险;把地方债这个“近忧”与长期经济增长的“远虑”结合起来。
   
      建立一个以地方债券为主体的地方政府融资体系。用地方债发行逐步取代目前以贷款、信托和其他理财产品为主的较不透明的融资方式。新体制将降低地方政府面临的期限错配的风险、避免风险过度集中在银行体系。债券市场和一系列配套改革可以硬化地方政府的预算约束。国际范围内不乏综合改革取得成功的先例。美国各州和地方政府均由本级议会颁布管理地方债务的法律,成为当今世界的样板目标模式。新兴市场国家,如巴西则在国家层面通过“财政责任法”来对地方债务进行约束。从2002年到2008年间,巴西的公共债务占GDP的比重从55%大幅下降到38%,其中主要的债务下降来自州政府的层面。
   
      以稳健的地方财政建设促进地方债的稳健。我们应该承认,目前蔓延的地方债和土地财政,是我国失衡的财政制度造成的。地方政府有责任,但主要责任在中央部门的制度设计。财政部应建立一个能监管所有融资平台的全国性体系,以保证只有处于良好财务状态的融资平台才可以增加借贷;在适当时候放开发行省级地方政府债券,使地方债在阳光下运行;开征财产税,对所有城市住宅征收,为地方政府奠定可持续收入来源(这一措施要有一个过渡,在当前税负较重的环境下不能让人们理解成增加税收)。
   
      可以借鉴国际经验,用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限、地方人大的审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施。只要是发行地方债的政府,就必须编制和公布其广义政府资产负债表。对发债的政府要组织财产审计,评估地方政府资产。我们已要求各地开始编制三年的滚动预算,可以根据情况适时扩展到5年,促进地方政府从长计议,让投资人更多了解一个地方政府的未来规划。
   
      以市场化手段促进地方债预警体系建设
   
      根据地方债“自发自还”试点指导意见,今后的地方债将必须接受评级公司的评级。对地方债评级,一个重要功能是用统一的标准对不同地方政府的财政稳健性和透明度进行评判。从债务与偿债能力、财政表现、政府管理水平及经济前景几个方面来评价地方政府的信用风险。评级在很大程度上决定了市政债的融资成本,稳健和透明的地方政府可以获得“低成本融资”的奖励。
   
      我们可以创造条件,让百姓直接持有地方政府的债券,尤其是当地居民持有其所在地政府发行的债券,自然会加大居民对地方政府财政行为的关注度和监督力度。各地要有长期的财政预测,独立发债的地方政府要编制和公布债务可持续性的长期预测。将目前散见于实体经济各个部门和领域的不同类型的风险(地方政府融资金平台负债、各种担保、环境治理成本、养老金缺口等)集中体现在未来政府显性债务的数字上。对其进行分析,可以识别未来的偿债风险和导致这些风险的原因,从而将相应的金融风险限制在一定限度内,确保整个金融体系不出现系统性风险。
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2018-07-14 10:35
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