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配套改革取向下的全面审视——再议分税制

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杨秦霞

2014-01-13 03:41

党的十八大之后,在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期,与此前若干轮改革类似,财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点,其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题,不断将分税制的评判问题推向风口浪尖,成为社会各界关注的焦点与热点。若干年来不绝于耳的关于“94改革”造成地方财力短缺和“中央集权”(甚至新近被称为“开启新的中央集权时代”)[1]的负面评价,以及质疑“财权”概念的讨论、强调“因地制宜”而否定分税制通盘框架等观点,都十分值得深思和加以澄清。
   
    在这里,我们试从客观评价1994年分税制改革的关键性突破和历史性贡献入手,力求清晰地阐述分税制与市场经济的内洽关系,论证坚持分税制改革方向于我国社会主义市场经济建立、完善及对新时期“五位一体”经济社会转型的服务全局重要价值和意义,进而在完整准确理解分税制的基础上,回应各方关于分税制的不同声音,并基于此提出今后深化我国财政分税制改革的思路与重点。
   
    一、1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献
   
    我国财政体制“94改革”由“行政性分权”转为“经济性分权”而支撑市场经济改革的全面意义和“里程碑”性质,值得如实、充分肯定,为坚持其基本制度成果,必须正视其“未完成”状态而努力深化改革。
   
    二、分税制内洽于市场经济体制,深化分税制改革必须在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖
   
    分税制是分税分级财政体制的简称。其体制内容,首先包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;进而合乎逻辑地引出分级的产权管理和举债权管理问题,以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求,也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率这种公共需要。
   
    三、完整、准确地理解分税制所应澄清的几个重要认识
   
    分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济和现代社会形态系统化联结的制度框架,需要从政府与市场关系这一“核心问题”入手,在“让市场充分起作用”的取向下,完整地准确地理解,才有利于消除诸多歧义,寻求基本共识。
   
    (一)分税制的逻辑起点,是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和所获得的收支权
   
    (二)政府事权范围对政府收入规模(广义宏观税负)起着大前提的作用
   
    (三)事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节
   
    (四)广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点,且要求地区间税基配置框架大致规范一律,但各地实际税收丰度必然高低不一,客观存在我国尤为突出的财政收入的地区间“横向不均衡”
   
    (五)因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则,各地税收丰度和供给品成本又必然不同,中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡,客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度,调节“地区间的横向不均衡”
   
    (六)财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废,但二者属递进关系而非平行关系,较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的
   
    依上所述,也可以得出一个至关重要的认识:近年人们往往热衷于反复讨论、争议不休的“中央、地方财力(收入)占比”高与低的问题,其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键。较适当的中央地方财力分配格局,在“占比”上的量化指标,应是在正确处理经济性分权各项前置环节制度安排问题之后,加上全套转移支付的优化设计而自然生成的,不是根据主观偏好可以设计出来、或简单依从“国际经验”比照出来、或在“争论”中“少数服从多数”的。我们既不应、也不必把“中央地方收支应占百分之多少”的问题作为讨论的重点,更不能把这一点作为讨论的大前提。
   
    四、今后深化财政分税制改革的基本思路与重点
   
    基于以上认识,近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路,应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下,配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化,按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度,建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题,今后改革的重点至少应包括:
   
    (一)在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实,通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革,在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后),以此作为由“山重水复”变“柳暗花明”的一个框架基础。
   
    (二)在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分,进而按照政府事务的属性和逻辑原理,合理和力求清晰地划分政府间支出责任,尽快启动中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作,并在其后动态优化和加强绩效考评约束。例如:地方政府应退出一般竞争项目投资领域;经济案件司法审判权应集中于中央层级,等等。
   
    (三)以税制改革为配合,积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以将“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节,将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;于积极推进“营改增”中,将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。
   
    (四)按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式,加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重,归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间,并原则上取消其“地方配套资金”要求,以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外,还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。
   
    (五)结合配套改革深化各级预算管理改革,在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐,逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。
   
    (六)在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下,逐步而积极、理性地推进财税法制建设,掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点,强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试,在经济社会转轨历史时期内,不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。
   
   
    作者:贾康 梁季 来源: 中共中央党校学报 2013年5期 链接: http://comments.caijing.com.cn/2014-01-06/113778730.html
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2018-07-14 10:35
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