四川经济社会发展研究

四川区域经济协调发展研究

贾玲

2019-11-05 09:14

《决策咨询》2019年第4期

一、四川区域经济发展不平衡不充分的主要特征

与全国存在阶段性发展差距、各市州分属四类不同收入地区和分处四个工业化时期、城镇化进程普遍滞后,是四川经济发展不平衡不充分的主要特征。

(一)与全国存在阶段性发展差距

党的十八大以来,四川保持了年均增长8.2%的经济增速,高出全国平均水平 1.1 个百分点。经济总量在全国的位次恢复到改革开放前的水平———全国第六位。应该特别指出的是 2017年湖北的地区生产总值只比四川少 457 亿元,四川省经济总量全国第六的位置并不稳固。

四川虽然是经济大省,但却大而不强。2017年四川人均生产总值为 44651 元,仅居全国第22位。虽然超越黑龙江和青海,比 2016 年提升了两位,但仍然低于重庆(63689 元,全国第 10位)、陕西(57266 元,全国第 12 位)、宁夏(50917元,全国第 15 位)和新疆(45099 元,全国第 21位)等多个西部省区市。目前,四川经济发展与全国平均水平相比,存在三大阶段性差距。

1.人均产值存在阶段性差距。2017 年四川人均生产总值比全国平均水平低四分之一以上,按照国际公认的划分标准,四川仍然属于全国 10个低收入省区之一。

2.工业化进程存在阶段性差距。非农就业比重是衡量工业化进程的国际公认指标,早在2011 年我国非农就业比重就已超过 65%的分界线,进入工业化中后期。2017 年我国的非农就业比重预计为 73%,按照目前的发展进程,预计在2025 年前我国的非农就业比重就将达到 80%,进入工业化的后期即基本实现工业化。2017 年四川的非农就业比重仅为 63.2%,仍然处于工业化的中前期。

3.生活水平存在阶段性差距。2017 年四川城乡居民人均可支配收入为 20580 元,比 25974 元的全国平均水平低五分之一以上。居民收入水平决定其生活水平,2017 年我国城乡居民食品支出占消费支出的比重即恩格尔系数为 29.3%,按照联合国粮食计划署的划分标准已达到 30%以下的富裕水平。同期,四川居民生活的恩格尔系数为 35.2%,与全国相差 5.9 个百分点,仍然处于富足水平。

(二)各市州分属四类不同收入地区

按照人均生产总值与全省平均水平之比,全省 21 个市州分属相差悬殊的四类收入地区。

1.攀枝花和成都 2 市,人均生产总值与全省平均水平之比超过 1.5∶1,为本省高收入地区。2.自贡、德阳和乐山 3 市,人均生产总值与全省平均水平之比在 1∶1—1.5∶1 之间,属于本省的中等偏上收入地区。3.泸州、绵阳、遂宁、内江、眉山、宜宾、广安、雅安和资阳 9 市,人均生产总值与全省平均水平之比在0.75∶1—1∶1之间,属于本省的中等偏下收入地区。4.人均生产总值与全省平均水平之比在 0.75∶1 以下的低收入地区是广元、南充、达州、巴中、甘孜、阿坝和凉山 7 个市州,属于本省的低收入地区。其中,巴中与全省平均水平之比仅为 0.41∶1。

(三)各市州分处四个工业化时期

在四川工业化进程落后于全国平均水平 7 年的背景下,全省 21 个市州的工业化进程又相差悬殊,分别处于四个不同的工业化时期。

1. 非农就业比重超过 80%,进入工业化后期的只有成都市。

2. 非农就业比重在 65%—80%之间,进入工业化中后期的有绵阳、攀枝花、德阳、内江 4 市。

3. 非农就业比重在 50%—65%之间,处于工业化中前期的有自贡、泸州、广元、遂宁、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州、雅安、巴中和资阳 13 个市。

4. 非农就业比重低于 50%,仍然处于工业化初期的是甘孜、阿坝和凉山 3 州。

(四)城镇化进程普遍滞后

1.全省城镇化水平整体落后。城镇是产业和人口的主要载体,工业化离不开城镇化的支撑。2017 年四川的城镇化水平为 50.8%,落后于全国平均水平 7.7 个百分点。更为突出的是,目前全国的工业化进程与城镇化进程基本同步,而四川的城镇化进程落后于自身的工业化进程1个百分点左右。

2.市州城镇化进程参差不齐。在全省城镇化进程明显滞后的背景下,各市州的城镇化进程也参差不齐。其中,城镇化率高于全省平均水平的有成都、攀枝花、德阳、绵阳、自贡 5 市,其余 16 个市州城镇化率均低于全省平均水平。

二、四川区域经济发展不协调的主要原因

(一)地理交通限制

1.地处西南内陆。由于不沿边不沿海,导致四川对外开放明显滞后。2017 年四川经济的外贸依存度仅为 12.5%,比 33.6%的全国平均水平低五分之三以上。不仅显著低于东部沿海发达省区市,与广西的20%和重庆的 23.1%相比也有明显差距。由于地形复杂和运输距离长,导致四川的物流成本明显偏高。2017年四川物流费用与 GDP 的比率为 17.1%,比 14.6%的全国平均水平高出六分之一以上,明显制约四川产品在全国的竞争力。

2. 自然条件差异。全省 21 个市州的自然条件差异极大,按照主体功能定位,一些市州全部或大部分属于生态保护区和农产品主产区,不可能也不应该实行高强度的工业化城镇化开发。即便同属重点开发地区,地理区位和资源禀赋的差异,也对优质生产要素的吸纳能力存在很大差异。

3. 高铁建设滞后。中国已进入高铁经济时代,高铁显著改变了我国的经济版图。2017 年全国高铁营运里程已达 2.5 万公里,四川省仅有 750 公里。每万平方公里的高铁密度四川仅为 15.4 公里,比 26 公里的全国平均水平低约40%。同期,云南和陕西每万平方公里的高铁密度分别为 17.9 公里和 41.6 公里,贵州和广西则高达 68.2 公里和 73.9 公里。除了密度的显著差距外,高铁等级上的差距也非常明显,四川建成和在建的高铁以250 公里时速为主,邻省的高铁却大都以 350 公里时速为主。由于高铁建设明显滞后,2017 年在四川全部客运周转量中铁路客运周转量所占比重仅为 19%,不到全国平均水平 41%的一半。直接影响成都的交通枢纽地位,严重制约全省产业发展和城镇布局优化。

(二)体制机制约束

1.财税体制影响。以生产税为主的税收体制和分灶吃饭的财政体制,制约企业跨行政区域合理流动。加上招商引资的偏差,四川省的产业园区普遍缺乏特色,严重制约产业集群发展和企业竞争能力提升。2017年四川工业的社会协作度(即工业中间投入占工业总投入的比重)仅为 79%,低于全国平均水平约 5个百分点。

2.城乡区域分割。城乡分割的土地和住房市场,严重阻碍城镇化进程。2017 年四川户籍人口的城镇化率仅为 34.1%,比常住人口的城镇化率低约三分之一。全省约有 2800 万城乡两栖的“半城镇化人口”,既造成了夫妻分居、留守儿童、留守老人等突出的社会问题,又阻碍了城镇优秀人才和优质生产要素向农村流动,严重制约区域和城乡经济协调发展。

(三)思想认识偏差

1.目标设定偏差。过多强调缩小区域经济总量的差距,而忽略缩小区域人均生产总值的差距。理论和实践却一再证明,根据共同富裕的要求、客观条件的限制和主体功能的差异,区域之间人均生产总值的差距应该缩小,经济总量的差距则应该有所扩大。

2.路径选择偏差。加快信息化进程不仅能够打造经济发展新动能,而且为解决一系列经济社会难题提供了新的有效途径,是中华民族实现伟大复兴的重要机遇。相对于贵州把“大数据”上升到全省三大战略的高度,四川对信息化的重视程度有所不足。认识上的差距,在一定程度延缓了四川的信息化进程。2017年四川的互联网普及率为 47%,比 55.8%的全国平均水平低约六分之一。同期,四川的电商依存度(企业电子商务销售额和采购额与地区生产总值的比率)为 18.5%,比 26.4%的全国平均水平低 30%。

三、促进四川区域经济协调发展的战略思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,促进四川区域经济协调发展,应瞄准缩小人均差距的战略目标,明确信息化引领的战略路径,实现“一干多支”的战略布局。

(一)瞄准缩小人均差距的战略目标

“基本公共服务均等化、基础设施通达比较均衡、人民生活水平大体相当”是习近平总书记提出的区域协调发展三大标志。经济发展水平决定人民生活水平、基础设施通达和公共服务水平,人均生产总值是衡量经济发展水平的主要指标。按照三大标志实现区域协调发展,应瞄准缩小区域人均生产总值差距的战略目标。

1.落实新发展理念。落实创新发展理念,坚持“以人为本”创新发展思路,做大分子与变动分母双管齐下,大幅提高资源配置效率,加快打造经济发展新动能,尽快实现基本公共服务均等化和基础设施均衡通达。落实绿色发展理念,按照主体功能改善人口和产业分布,实现生态环境的有效保护和国土空间的高效利用。落实共享发展理念,通过大力缩小人均生产总值差距,增强共享发展的经济基础和财政实力,确保四川与全国以及省内各市州人民生活水平大体相当。

2.建设经济强省。四川作为一个有八千多万人口的大省,不应该也不可能主要通过中央财政转移支付来实现区域协调发展。必须奋发图强,努力缩小四川人均生产总值与全国平均水平的差距,加快建设经济强省。缩小各市州人均生产总值的差距,是提高全省人均生产总值的基础。人口和生产要素在区域间的合理流动和优化组合,有利于全省经济总量的快速增长。以缩小人均差距为目标建设经济强省,不仅是非常必要的而且是完全可能的。根据近期的发展趋势预测,今年或明年四川与全国平均水平的差距有望缩小到0.75∶1 以上,由低收入地区跨入中等偏下收入地区;人均生产总值在全国的位次,也有望超越新疆再提升一位。

(二)明确信息化引领的战略路径

即将实现工业化和率先推进信息化,是中国特色社会主义进入新时代的突出经济特征。立足这一大背景,四川实现区域协调发展,应明确信息化引领的战略路径。即大力实施网络强省战略,以信息化引领新型工业化、新型城镇化和农业现代化,实现高质量发展,为区域经济协调发展奠定坚实基础。

1. 建设网络强省。迅速提高互联网普及率和电商依存度,大力发展互联网经济。依托大数据、互联网、数字技术、云计算和人工智能,显著增强采集、传递、整理、计算和开发大数据的创新能力,实现创新发展、转型发展和跨越发展,加快建设数字四川。

2. 以信息化引领新型工业化。“互联网+工业”,支持绿色制造、智能制造和服务型制造,大力发展电子信息等战略性新兴产业和改造提升传统产业,加快产业结构优化升级。依托现代信息技术降低交易成本,扩大社会协作,培育产业集群,优化产业组织结构和空间布局。

3. 以信息化引领新型城镇化。“互联网+服务业”,扩展电子商务,大力发展新兴服务业和服务业新业态,重点发展智慧服务、高端服务和分享经济,加快服务业转型升级。发展电子政务,建设智慧城市、提高办事效率,改善营商环境。大力发展智慧医疗和远程教育,努力弥补民生短板。依托现代信息技术和交通体系,发展大中小城市功能互补的大城市群,优化城镇结构和布局。

4. 以信息化引领农业现代化。“互联网+农业”,发展订单农业、智慧农业和生态农业,扩大农业地域分工,健全农业社会化服务体系,推进农业规模经营。加强信息沟通,统一城乡市场体系,吸引城镇的优质生产要素投入农业现代化和乡村振兴战略。

(三)形成“一干多支”的战略布局

面对成都一城独大的现实,借鉴东部发达省拥有多个经济副中心支持经济发展的成功经验,按照“一干多支”的经济发展新形态,优化全省战略布局,促进区域经济协调发展。

1. 做强主干。抓住建设国家中心城市的机遇,以信息化引领现代化,实现成都从经济总量扩张到高端引领的战略转变,全面增强成都作为经济主干的辐射带动功能。

2. 发展多支。依托城市群,建设若干功能各异或辐射范围不同的区域性中心城市或经济副中心,进一步将其培育为全省经济的副中心,分担和弥补中心城市的功能不足,带动成都平原经济区、川南经济区、川东北经济区和攀西经济区等四大分支发展,形成强有力的次区域发展格局。

3.培育根叶。注重县域经济发展,进一步提升县域经济效益,全面激发市场活力,关键在推动县域形成“宜农则农,宜工则工,宜商则商,宜旅则旅”的协调发展格局。

四、发挥成都的辐射带动功能

成都是四川乃至整个西南地区的经济发展高地,要推动成都率先实现全面改革、开放、创新、升级,高占位跨越式建设成为国家中心城市。坚持以信息化引领现代化,发展数字经济,打造智慧城市,疏解非省会功能,实现高质量发展,增强经济主干对全省经济的辐射带动能力。

(一)提升中心功能

1. 增强数据中心功能。依托国家级互联网枢纽,布局超级计算机,发展云计算,扩展数据存储,开展数据交易,建设全国新的大数据中心,占领信息经济时代的战略制高点。

2. 提升科技中心功能。加快推进天府新区和成都高新区国家自主创新示范区建设,力争在优势领域建设国家大科学装置,再建一批国家重点实验室和工程技术中心,依托共建国别合作产业园区,建设国际创新合作平台。

3.提升金融中心功能。吸引独立法人金融机构聚集,为“一带一路”和南向开放提前布局,争取开放小币种交易中心,健全金融市场体系,推广现代金融科技,补齐金融服务短板,全面提升融资能力和各类金融服务能力。

4.提升商贸中心功能。积极发展期货市场。建立健全资本、人才、技术、碳交易和排污权交易等各类要3素市场,不断增强对全球高端要素资源的吸纳能力。

(二)完善枢纽功能

1. 完善铁路枢纽。配合进出川铁路大通道特别是高速铁路的建设,完善环线、站场和信息平台建设,强化西南地区最大铁路枢纽的地位。

2. 完善航空枢纽。加快成都新机场建设,凭借双机场优势,大力发展航空物流,巩固作为全国第四大航空枢纽的地位。

3. 加强网络建设。规划建设成都至各区域中心城市的 1 小时高铁经济圈,规划建设区域中心城市至县域的 1 小时高速公路经济圈。

(三)增强带动能力

1. 优化产业结构。抓住天府新区建设的机遇,着力发展环境友好、技术密集、高附加值的高端产业。以新一代信息技术产业、新能源、生物技术产业为重点,大力发展高端制造业。以研发设计、文化创意和服务外包为重点,大力发展高端服务业。通过高端引领,带动全省产业结构升级。

2. 扩展高端服务。鼓励成都的高校和三甲医院在省内异地建立分校、分院,远程服务,疏解成都的服务功能,弥补各市州民生和营商环境的突出短板。

3. 转移一般产业。鼓励一般制造业和商贸物流等一般服务业向外转移,疏解成都的低端经济功能,减轻生态环境压力,带动各市州经济发展。

五、加快形成区域性中心城市

顺应信息时代经济分布式布局的大趋势,依托交通、生态和产业三大纽带,促进大城市群中的相邻城市协同发展,加快形成区域性中心城市和培育经济副中心,带动成都平原、川南、川东北和攀西四大经济分支强势崛起。

(一)优化总体布局

1.形成多支支撑。四川地域广阔,区域发展水平差异大,成都平原、川南、川东北和攀西,需要培育区域性中心城市或经济副中心,形成覆盖不同地域的多个一小时经济圈,满足大型产业集群发展和大城市群崛起的迫切需要。

2. 优化多支多彩。要根据全省经济总体优化的要求配置不同经济区的主体功能。包括:建设航运中心满足对水运的特殊需求,建设物流配送中心满足对降低物流成本的普遍需求,建设次级交通枢纽满足基础设施均衡通达的公共需求,引领区域经济错位发展。

3. 促进多支协同。客观评判,目前全省除成都外的所有城市,都不完全具备单独形成区域性中心城市或经济副中心的能力。审时度势,要依托现代交通通信条件,鼓励相邻城市协同发展或一体化发展,扬长避短,优势互补,合力打造区域性中心城市或经济副中心。

(二)建设成都平原经济副中心

以西成高铁为交通纽带,以大气环境保护为生态纽带,以机电一体化为产业纽带,促进绵阳和德阳一体化发展。加快建设中国科技城和世界级的重大装备制造基地,打造成都平原经济区的经济副中心。

(三)建设川南区域性中心城市

1.宜宾泸州一体化发展。以渝昆高铁和长江航运为交通纽带,以长江水环境保护为生态纽带,以共同打造长江上游航运中心和“中国白酒金三角”为产业纽带,积极发展重大装备制造、能源化工、林竹纸纤、生物医药和临港产业,全面融入成渝贵昆四大中心城市的一小时经济圈,率先形成川南经济区以及辐射川渝黔滇结合部的区域性中心城市。

2.自贡内江一体化发展。以内江—自贡城际铁路为交通纽带,以物流配送为产业纽带,以沱江水环境保护为生态纽带,以共同建设川中物流配送中心为产业纽带,积极发展新材料、节能环保、生物医药、机械装备和盐化工等优势产业,充分发挥作为成渝经济区中心节点的独特功能,打造川南经济区的又一区域性中心城市。

(四)建设川东北区域性中心城市

以成南达万高铁为交通纽带,以嘉陵江和渠江水环境保护为生态纽带,以共同打造油气化工基地为产业纽带,促进南充和达州协同发展。努力用现代信息技术改造提升汽车配件、纺织和食品等传统优势产业,加快建设次级交通枢纽和提升高端服务能力,打造川东北经济区的区域性中心城市。

(五)建设攀西区域性中心城市

以成昆复线为交通纽带,以安宁河和金沙江水环境保护为生态纽带,以战略资源创新开发为产业纽带,促进攀枝花和西昌协同发展。以钒钛、稀土、精品钢材、特色果蔬、康养旅游为重点壮大优势产业,建设攀枝花次级交通枢纽形成南向开放门户,打造攀西经济区的区域性中心城市。

六、创新区域经济协调发展的对策措施

按照问题导向原则,针对制约区域协调发展的主要问题,大力发展外向经济,实施交通强省战略,改善产业空间布局,健全利益协调机制、鼓励人口合理流动,克服各种现实障碍特别是体制机制障碍,发挥成都作为“干”的头雁作用,形成其它市州“支”的百舸争流,促进县域经济“叶”的同生共长,实现区域经济协调发展。

(一)大力发展外向经济

坚持以大开放促进大发展,面向国际大市场,优化产业布局,促进区域经济协调发展。

1.突出南向开放。以融入中国—东盟自由贸易区和中缅经济走廊为重点,积极发展外向经济。努力开辟直达印度洋的西南出海大通道,缩短三千公里的海上运距,大幅降低物流成本,充分发挥四川作为我国西南地区最大工业基地与基础设施建筑业的产业优势。

2. 发展临空经济。大力发展航空物流和临空经济,重点发展高附加值、高技术含量和低运量的出口产品。

3. 发展服务经济。以国际旅游、对外工程承包和服务外包为重点,大力发展时空障碍较少的服务经济。

(二)实施交通强省战略

建设交通强省,为扩大对外开放、建设经济强省和实现区域经济协调提供可靠的交通支撑。

1. 突出高铁建设。加快成都—自贡—宜宾、成都—南充—达州、南充—巴中—汉中等高铁建设,适应产业集群发展的客观需要,使一小时经济圈的覆盖半径由高速公路时代的 100 公里,扩大到高铁时代的300 公里,在更加广阔的市场空间扩大社会协作,优化全省产业和城镇布局。

2. 强化交通体系。拓宽进出川铁路、水运和公路大通道,支持对内对外全面开放。加快成都新机场建设,大力发展临空经济,建设内陆开放高地。实现嘉陵江全江渠化通航,形成便捷的第二大件运输通道。继续推进公路建设,弥补川西北高原交通短板。完善交通网络,构建不同层级的一小时经济圈。强化交通枢纽,推进联合运输,积极发展城市轨道交通。

(三)改善产业空间布局

以发展大型产业集群为主要抓手,通过调整产业组织结构改善产业空间布局,带动产业结构优化升级,筑牢区域经济一体化和差异化发展的产业基础。

1.扩大分工协作。按照扬长避短,优势互补原则,加强省级政府对市州产业布局的政策引导。以发展大型产业集群为目标,强化产业组织政策引导。按照“一县一主业”的要求,扩大农业地域分工,打造地理标识农产品。

2. 建设特色园区。按照“一园一主业”的要求,推动全省产业园区的转型升级。通过定向招商和集群招商,鼓励同类和相关产业聚集,形成大型产业集群,促进循环经济发展。

(四)健全利益协调机制

通过联办产业园区,建设飞地园区和支持税收划转,克服限制要素流动的体制机制障碍,实现生产要素跨行政区域合理流动和优化组合。

1. 联办产业园区。鼓励各市州之间,特别是成都与各市州联办产业园区,加快高新技术发展和产业结构梯度转移,支持同类和相关企业跨行政区域聚集。鼓励各市州利用自贸区平台联办产业园区,加快发展外向型经济。

2. 建设飞地园区。鼓励生态保护区和农产品主产区在重点开发地区设立飞地工业园区,克服生态容量限制,促进区域经济协调发展。

3.支持税收划转。鼓励联办产业园区的相关市州,飞地工业园的飞出和飞入市州,按照互惠互利原则共享税收和其它经济收益,省级部门提供相应的税收划转便利。

(五)鼓励人口合理流动

通过统一社保体系、市场体系和改进财政转移支付,克服限制人口流动的体制机制障碍,鼓励生态保护区和农产品主产区的人口向重点城镇化地区迁徙。

1. 统一社保体系。完善城镇社保省级统筹,根据国家部署推进全国统筹,加强城乡社保体系衔接,鼓励农民工携家属进城定居,支持人口跨市州和跨省区合理流动。

2. 统一市场体系。鼓励农村居民依托乡场或中心村适度集中居住,进而通过“乡改镇”乃至“村改镇”逐步统一城乡住房市场,满足农民“带财产进城”的愿望。鼓励进城定居的农民工自愿有偿放弃承包地,推进农业规模经营。鼓励城镇人才下乡务农,实现城乡人口的双向自由流动,加快新型城镇化和农业现代化进程。

3.改进转移支付。把常住人口作为重要依据之一,改进省级财政对各市州财政的转移支付,鼓励重点城镇化地区特别是区域性中心城市和经济副中心积极承接转移人口。



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