四川经济社会发展研究

推进城乡融合发展是顺应我省发展趋势的精准战略举措

宋扬

2023-02-15 03:10

郭晓鸣 张耀文
四川日报 2023年02月13日10版

●建设农业强省和推进乡村振兴的内在需求


●破解城乡二元体制和释放乡村活力的迫切要求


●补齐乡村短板和实现共同富裕的有效路径


●缩小发展差距和推动区域均衡的重要举措
  推动城乡融合是新时代我国城乡发展进入全新阶段的重大战略举措,其核心要义是把城市和农村作为一个有机整体进行系统谋划,实现城市带动乡村发展,构建以城带乡、以乡促城、城乡一体的新型城乡关系。城乡二元结构引起了党中央的高度重视,进入21世纪后,先后提出了统筹城乡发展战略、脱贫攻坚战略、乡村振兴战略、健全城乡融合发展体制机制等宏观战略举措,旨在破除城乡分隔的二元结构矛盾,为新时代我国城乡关系的创新发展提供战略指引和新的动能。正因如此,党的二十大报告强调要坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。
  新的历史阶段,我省围绕城乡融合发展开展了卓有成效的改革探索,四川成都西部片区被确定为国家城乡融合发展试验区,全省设立了30个县域城乡融合发展综合改革试点单位,已有的改革实践取得了一系列重要进展,对推动城乡关系持续改善发挥了十分积极的作用。但是,由于历史矛盾和现实因素的复合影响,我省构建适应于中国式现代化的新型城乡关系仍然任务艰巨,推进城乡融合发展还面临着较为严峻的现实挑战和体制机制制约。当前,四川正处于工业化由中期向中后期转型推进期、城镇化加快推进期、农业现代化提质增效期以及信息化动能释放期,对标党的二十大部署要求,紧扣省情实际和发展阶段性特征,省委十二届二次全会明确强调,要以“四化同步、城乡融合、五区共兴”为总抓手,推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化在时间上同步演进、空间上一体布局、功能上耦合叠加,加快推进城乡融合发展,促进省内先发地区同欠发达地区协同共兴,以此统揽四川现代化建设全局。

深刻认识重大现实意义
  在新时期通过城乡深度融合破除发展壁垒,无疑是当前全力推进以中国式现代化引领四川现代化建设的历史重任,对我省具有四方面的重大现实意义。
  建设农业强省和推进乡村振兴的内在需求。四川在全国农业版图中肩负着重要使命,向来有“粮猪安天下”的美誉,加速由农业大省向农业强省的历史性跨越是国家农业发展全局赋予的战略任务。但当前,一方面我省农业规模化经营水平、机械化水平以及农业科技应用水平总体不高,农业现代化水平整体偏低,农产品与消费市场有效对接不足,适应消费需求的优质农产品供给尤为不足。农业大而不强、产品特而不优、品牌多而不响的问题仍显突出。另一方面,我省乡村振兴还面临乡村基础设施和公共服务欠账较多、农村生态和人居环境仍需进一步改善、生态价值转化实现不够、乡村社会治理现代化进程滞缓、乡村文化式微等一系列亟待解决的难题。推进城乡融合发展,创新农业全产业链发展新模式,运用现代科技有效改造传统农业,通过向前、向后延长乡村产业链条和推动多元化产业融合,有助于提升农业效率,实现向农业强省的高质量跨越。与此同时,通过树立城乡融合发展的系统性思维,借助新型工业化、信息化、城镇化的外部牵引力,坚持以城带乡、以工促农,推动城市基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖、现代文明向乡村传播,有助于形成促进乡村产业、人才、文化、生态、组织五大振兴协同并进的更强动力,开创我省城乡共同繁荣新局面。
  破解城乡二元体制和释放乡村活力的迫切要求。改革开放以来,虽然我省的市场化程度在不断提高,但要素市场化改革仍然滞后,不仅土地、劳动、资本等生产要素的城乡自由流动和平等交换机制不够健全,而且农村的要素资源长期沉淀、未能得到充分利用。城乡要素流动的各种制度壁垒如果不能加以有效破除,将对我省激发乡村发展活力、促进城乡共兴共荣构成严重的挑战。具体而言,一是土地要素流动存在制度壁垒。农村最丰富的土地资源无法激活,大多数地区闲置宅基地和闲置集体经营性建设用地等“沉睡”资源的潜在价值未充分显化。二是资本要素下乡存在严重藩篱。资金由农村向城市的单向流动趋势仍未得到有效抑制,城乡分割的金融管理体制、农村产权流转的不确定性等,抑制了城市资本向农村和农业流动,导致农村资本要素稀缺、农村资金供求失衡。三是乡村既难以留住人才又难以吸引人才。大量青壮年外流导致农村“空心化”、农业劳动力“老龄化”现象严重,现有制度障碍和缺乏有效激励因素致使外部人才流入乡村困难重重。推进城乡融合发展,打通城乡要素自由流动的制度性通道,能够顺应现代农业要素密集化的发展趋势,让城市的资金、技术、人才等要素与乡村资源有机匹配,显化乡村农业资源价值、土地资源价值以及生态资源价值,从而为乡村产业的现代化发展提供有力支撑。
  补齐乡村短板和实现共同富裕的有效路径。脱贫攻坚和全面小康取得伟大胜利后,新时代新的奋斗目标转变到解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕上来,而城乡发展差距是发展不平衡不充分问题和制约共同富裕实现的最大短板。尽管我省城乡差距呈现稳步缩小态势,但缩小进程仍然较为缓慢。2021年我省城乡居民收入比虽下降至2.36,但与沿海发达地区相比仍有明显差距。同时,农民持续增收缺乏新的支撑和动力,守住不发生规模性返贫风险底线的压力较大,低收入人口的可持续发展问题仍需高度重视。除了收入维度,我省城乡之间在就业、教育、社保、医疗、住房、养老、扶幼等方面也存在较大差距。推进城乡融合发展,破除制约乡村高质量发展、高品质生活的体制机制障碍,有助于在乡村产业发展、资源要素增值等进程中培育农民收入增长的新动能,缩小城乡居民收入差距和农村内部收入差距,有助于补齐乡村公共服务短板,促进城乡居民生活品质等值化,从而实现农民农村共同富裕目标。
  缩小发展差距和推动区域均衡的重要举措。现代化建设进程必然伴随城乡区域结构的深刻调整和国土空间格局的巨大变化。当前,我省区域发展差距明显,特别是革命老区、脱贫地区、民族地区、盆周山区等发展基础薄弱、历史欠账多。随着我省进入城镇化加快推进期,城乡融合发展将带来城乡地域的区位关系、规模关系、功能关系更加科学优化,城乡空间功能分化与融合互补并行深化,这将深刻影响全省区域经济地理的调整,也为缩小区域发展差距、促进区域均衡发展提供有利契机。一方面,推进城乡融合发展将有利于省内先发地区同欠发达地区协同共兴。城乡融合发展要求成都都市圈与川南、川东北、攀西经济区和川西北生态示范区等建立更紧密的区域协作机制,让未来新兴增长极等的消费市场、丰裕要素、渠道终端等成为欠发达地区产业转型升级的助力支撑,让欠发达地区乡村成为先发地区投资兴业的空间载体,从而推动欠发达地区跨越发展。另一方面,推进城乡融合发展,将有利于县域内空间布局优化。2021年中央一号文件明确指出“加快县域内城乡融合发展”“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。推进城乡融合发展将提升建设一批辐射带动能力强的县城和小城镇,发挥其要素集聚、生产生活服务供给以及对乡村的辐射带动等功能,带来区域竞合关系的优化,从而缩小区域差距,增强区域发展协调性,促进实现五区共兴的发展目标。

系统解决主要困难问题
  在新的历史阶段坚定不移推进城乡融合发展,是顺应我省发展趋势的精准战略举措。在此过程中,必须系统性深化改革,聚焦关键领域和重要环节,着力解决阻碍城乡关系发展的主要桎梏。
  优化城乡空间规划指引。城乡地域空间的系统性决定了生产、生活、生态空间并非孤立存在,而是紧密关联和相互作用的整体。因此,应当通过优化空间规划与用途管制体系,建立分区分类型的城乡融合推进机制。重点是要根据各地区资源禀赋、发展水平等基础条件,分区、分类、分期选择差异化的以城带乡的发展模式,重塑既联动互促又各具特色的城乡地域空间系统。
  构建城乡要素激活机制。以土地为主的农村资源大量闲置和低水平利用是推进城乡融合必须率先突破的关键难点。应重点构建农村资源资产价值实现机制和城乡要素自由流动机制,以农村土地制度改革为突破口,以农村产权价值有效显化为基础,构建完善的市场化机制,合理引导城市要素与乡村资源有机结合,通过城乡要素融合和优化配置,打造乡村新的经济增长点,实现城乡要素由相互争利向共同创造和分享转变。
  推动城乡产业深度融合。城市在城乡产业链中应重点拓展技术密集型、资金密集型领域,农村则应重点推进“农业+”发展,注重与农产品精深加工、生态旅游、电子商务新产业等深度融合。农村作为生态产品主要供给者,还应健全生态产品供需对接、生态资源权益交易等多种机制,推动生态产品价值实现。因此,应有效导入城市发展要素延长乡村产业链条,拓展农业产业的利益空间、挖掘农产品的潜在附加价值和提升农业在产业价值链上的位置。同时推动多要素、多产业跨界融合,以生态农业、休闲农业、农村电商等新产业、新业态为引领,助推产业全面发展,筑牢城乡融合的产业基础。
  强化乡村公共产品供给。城乡之间公共产品供给不均衡是推进城乡融合必须解决的突出矛盾,应重点通过城市发展要素整合性输入来推进乡村公共产品配置的高质化和高效化。要落实把农业农村作为财政支出的优先保障领域的政策要求,大力推动城乡基本公共服务均等化,推动建立城乡一体、同等水平的医疗和教育体系,推进乡村农田水利、公共交通、文化教育等领域快速发展,创造条件逐步推动社会保障政策在县域或市域范围内走向统一。
  促进农民主体共建共享。农民是城乡融合发展最重要的利益主体,应当成为要素融合、产业融合、基础设施和公共服务融合的主要参与者和利益分享者,应尊重农民主体地位,全方位构建农民自主参与机制。在加强村级组织规范化制度化建设和健全村级议事协商制度基础上,以完善的制度规范为依托充分发挥农民群众参与乡村发展和社区治理的主体作用,有效调动农民参与的积极性和主动性,提高乡村建设的实际效率。
  (作者单位:四川省社会科学院、四川农业大学经济学院)

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2023-02-15 11:09
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