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拓展税收政治学的理论生长空间

胡小文

2019-07-26 01:23

陈兆旺
中国社会科学网-中国社会科学报

2019年,美国斯坦福大学政治科学系教授玛格丽特·利瓦伊荣获“约翰·斯凯特政治科学奖”年度大奖。这一奖项被誉为“政治学界的诺贝尔奖”,达尔、奥斯特罗姆、基欧汉、帕特南、斯考切波、普沃斯基、福山等国际知名政治学家均先后获此殊荣。获奖词将利瓦伊的学术贡献归纳为:“在结合广博的历史知识与敏锐的理论的基础上,为我们理解人们为何接受国家强制奠定了基础。”利瓦伊的获奖可谓是国际主流政治科学界对税收政治学相关研究的肯定。正如其代表作《统治与岁入》中所展现的那样,统治的合法性终将要建立在公民群体对国家税赋的准自愿服从基础上。

税收政治学的诞生

虽然古今中外的政治家、政治学家无不强调税收对于国家的建立、运行及发展的重要性,但有关税收的政治研究都是零散不成系统的。人们普遍将财税问题视为经济问题,并将其视为经济学研究的主要内容,相关研究视角也多囿于经济学分析框架,对税收和财政中的政治影响因素、政治关系和政治原理缺乏研究。

人们普遍将税收作为一个重要的政治现象加以研究,主要是因为在1973年石油危机的冲击下,西方国家普遍经历了财政危机,从而引发人们对福利国家所带来的财政负担的反思。这一历史性的巨大转变的内在机理是:“二战”后西方资本主义国家为摆脱两次世界大战的阴影,实现对社会主义阵营的对抗,纷纷推动国内经济发展,西方世界普遍迎来资本主义发展的“黄金时代”。高速经济发展的幻象,加之选举政治的压力,使得西方各国都在福利国家的财政投入方面许诺“过度”。随着石油危机的爆发,各国财政支出普遍吃紧。此外,资本主义高速发展所掩盖的诸如经济增长乏力、税收政策与经济增长目标相互分离、官僚体制膨胀低效等问题也都暴露出来。

然而,通过形式各异的税收政策所支撑起来的福利国家却尾大不掉,各种利益集团利用不同的政治渠道施压,以求保留原有的福利项目。而选举政治推动减税政策的屡屡出台,使得西方国家身陷财政赤字的泥沼,进而引发不同程度的财政危机,甚至主权国家债务危机。正如美国学者詹姆斯·奥康纳的《国家的财政危机》一书所展现的,关于财政危机的研究在很大程度上就是税收政治学的研究。正是在上述历史背景下,人们围绕降低财政赤字、实施减税政策、调整社会保障政策等问题,进行了长期的政治和学术争论,从而推动了税收政治学的诞生与发展。

税收政治学研究的发展脉络

在1989年出版的《统治与岁入》中,利瓦伊为税收政治学贡献了许多概念、原理和分析框架。该书试图分析税收过程中呈现的国家与社会之间的良性互动的实现问题,即国家如何从社会中高效地汲取资源。她从理性选择的假设出发,即任何统治者都想要实现岁入的最大化,提出需要考察统治者与被统治者之间复杂的政治经济关系,并推导出两个互相关联的论点:(1)统治者的相对议价能力、交易费用和贴现率等,对岁入生产政策具有决定性的影响;(2)相对议价能力、交易费用和贴现率的变化将导致岁入生产政策的决定性变革。但是,在实现岁入最大化以及最高效率的社会资源汲取的过程中,如何降低社会反抗,并实现社会服从呢?权衡而言,这其实就是获得公民的准自愿服从问题,即统治者如何在汲取资源时使被统治者保持缄默甚至积极配合的问题。这一概念实际上对接了公民的认同问题,即公民在税收过程中所体现出的,是对现代国家建构甚至政权合法性等多方面的认同。

美国著名的政治学家、公共行政学家盖伊·彼得斯在1991年出版了《税收政治学》一书,正式提出税收政治学的学科概念。彼得斯结合20世纪中后期西方福利国家改革、税收制度及其改革、公民的避税与抗税行为的解释、国家财政收入结构与支出结构等问题,详尽论述了税收政治学的基本框架、基本议题和基本原理。该书强调:税收政治学的一个重要原则是税收公平性,其为征税的前提要件。不同税种的政治性亦非中立。相对于间接税而言,直接税对现代国家来说更具有挑战性,因为这一类税种的“透明度”更高,更容易引起民众反抗。所以,直接税所占比重越高,则越能说明一个国家具有强大的税收汲取能力,而且这样的国家的政权合法性就越高。所以,这也可以总体上反映一个国家的税收公平性程度。例如,英国从19世纪初以来,直接税的比重就比法国、德国等国家要高。

总的来说,相对比较成系统的税收政治学的发展主要集中于三个方面:一是对税收政治现实的跟踪研究,如彼得斯的《税收政治学》等就属于现实性研究。二是对欧美国家现代化建设过程中的税收政治过程的深入分析。英国经济史学家马丁·唐顿有关英国税收政治学的两部专著《信任利维坦》和《公平的税收》就是围绕着第二个方面展开的深入研究。1815年拿破仑战争后,英国通过不间断的有效税制改革,甚至政府体制与议会改革等,推动了公正、廉洁和高效政府的建设,进而获得了公民的国家认同,提升了政权合法性。唐顿的研究甚至可以解释,为什么唯独英国在“一战”前后只面临低度的国内反抗,以及更高的税收汲取能力。卡多佐等人所主编的《为自由国家而纳税》一书,则利用比较分析的方法,探讨了19世纪欧洲国家公共财政税收体制的兴起以及相互之间的诸多差异。三是将税收政治学的分析框架运用到发展中国家的国家建设的研究中去,探讨如何通过税收政治学的研究优化税收政策,推动有效的国家建设、制度建设和经济发展绩效提升。布罗蒂加姆等人主编的《发展中国家的税收与国家构建》,就是主要关注第三世界国家的税收政治过程中体现出的国家构建特点、难题与出路等问题。

税收政治理论的发展空间

2018年,娱乐圈明星偷逃税事件引发大众持续讨论和反思。2019年开始正式实施的个税综合改革,可谓是近几年来影响国民生活的重大经济社会改革,首次实施的专项附加扣除等政策对提升我国个税的公平性意义重大。历史上,英国就是利用类似的抵扣来减轻中产阶级的所得税压力。至于反复热议的房产税、遗产税、赠与税等税种,其社会影响也尤为深远。可以说,关于税种、税率、税制等问题的讨论,很大程度上是对税收政策本身公平性的政治争议。这些都是税收政治学的重要议题。由此可见,中国社会政治现实表明,深化税收政治学研究是一种迫切的现实需求。

彼得斯的《税收政治学》的分析框架总体上是一分为二的:财政收入端的税收政策以及财政支出端的福利项目。这两者都是税收政治学研究的重要领域。从笔者长期以来对福利国家相关的政治学研究来看,尤其需要对财政收入端的税收政治加强研究。从政府公共财政支出的角度来看,我国各级政府的财政支出压力也将越来越大:扶贫开发、社会救济,教育、养老、医疗、公共住房等一系列民生支出都可能对公共财政支出带来结构性改变,也势必推动我国税收政策的适时调整与相关制度建设的推进。总而言之,无论是西方税收政治学发展的政治进程与历史经验,还是国内经济社会发展的现实问题,都将有力地推动国内对税收现象进行深入的政治学研究。

陈兆旺 上海师范大学哲学与法政学院。


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