政法党史党建 理论研究

差序空间:政府塑造的中国城市空间及其属性

胡小文

2019-11-29 02:26

何艳玲 赵俊源
《学海》2019年第5期

城市是农业中国向工业中国、现代中国转型的空间载体。随着经济发展、社会流动和政府治理的重心逐步向城市倾斜,城市在国家治理中的重要性日益显现。在一定程度上,城市化进程是城市空间的塑造过程。关于城市空间的塑造机制,不同学科形成了不同的分析范式:(1)“自然形成论”,自然地理主义将地貌、气象气候、水文等自然因素视为影响城市空间的关键变量,城市的变化表现为土地利用和覆被的变化。城市空间是自然环境约束下的规划改造物,它对地理环境、全球和区域环境的反应敏感。(2)“资本决定论”,新马克思主义城市理论将空间分析纳入资本主义生产过程中。城市空间作为资本循环的一部分,是资本主义生产方式和生产关系的呈现。(3)“社会构造论”,空间社会学派认为空间具有排他性、分割性等特征,空间的各种隐喻,如位置、场所、中心、边缘等,构成了社会各主体、各阶层之间相互影响或对抗的界限。城市空间是社会关系的产物,也是社会行为的边界。(4)“经济动力论”,经济活动决定城市的空间类型,其产业、商业、生活空间既与级差地租下的土地利用方式有关,也与生产要素的集聚成本有关。城市空间是生产要素集聚的场所,并成为经济增长的重要机制。(5)“技术进步论”,随着信息技术和交通技术的发展,空间的物理限制被打破,这不仅改变城市居民的交往方式,也改变了他们的就业方式。城市空间是公共服务再分配、劳动力再组织的工具。这些研究围绕空间塑造的核心议题展开,其讨论延伸到空间塑造的动力,并认为政府、市场与社会构成了塑造城市空间的根本动力。其中,市场对商品化空间进行交易,政府以空间划分行政管理边界,而自下而上的社会活动则以空间作为载体。如此,城市空间当作被塑造的客体,其形态必然是社会、政治、经济关系的反映。

然而,尽管存在多种动力,政府在城市空间塑造中仍然发挥着毋庸置疑的关键作用。政府既要为市场经济提供商品化空间,通过对空间属性的利用(地理属性、价值属性、垄断地租)来推动经济发展,又要通过城市空间来传递集体消费品与公共服务,满足城市居民生活需求。因此,政府如何塑造城市空间? 对这一问题的回答及其内在逻辑的揭示,既是中国城市化及城市治理研究的核心议题,也是本文讨论的重点。

政府与空间关系下的城市

空间是一个复杂的概念。哲学、社会学、经济学、规划学等不同学科对“空间”的界定各不相同,其或者指向物理距离、自然地理环境,或者指向社会生活和交往的容器,但这两个层面并不对立。物理层面的空间为社会互动提供场所,也为制度和规则的形成创造机会,从而为从政府角度考察空间提供了条件。概括而言,围绕着城市化进程,从政府(国家)与空间关系讨论城市空间生产主要有两种视角:

其一,空间生产理论集中讨论了权力、资本、阶级与空间之间的关系,并将空间视为促进资本累积和循环的工具、维护社会公平的手段、阶级斗争的场所。空间展现了时代的生产方式、生产关系以及社会组织模式。城市是整个空间体系的一部分,资本通过对城市的“去地方化”和“再地方化”来完成从大尺度的空间体系向城市空间的转化。在此过程中,政府作用越来越重要。这是因为,由于集体消费品是劳动力再生产和社会稳定的基础,政府必须通过城市来提供公共服务和集体消费品;同时,通过公共政策消除资本流动的障碍、推动资本的空间转换,实现经济增长。可以认为,城市空间不仅是由自然环境或经济活动决定的,也不仅是在资本追求租金和剩余价值过程中形成的,而是政府有意识的行动结果,如城市规划、金融制度和房地产政策、行政区域划分等。这里的空间包含城市空间和乡村空间,贴近space 的含义。

其二,城市政体理论集中讨论塑造城市空间的内在动力,通过回答城市“由谁治理、如何治理”等问题,形成了多元主义、精英主义、城市政体、城市机制、增长机器、城市治理等理论。推动城市建设的主体在表述上各有不同,如 Hunter 用“社区精英”、Stone 用“治理联盟”、Logan 用“城市增长联盟”来形容城市中的关键行动者。由于城市建设目标并不单一、利益并不一致,不同行动者通过讨价还价来塑造城市空间。政府要在公共服务和资源的投入顺序上进行选择,但并没有绝对权力来独立制定城市政策,其行动不仅受到城市联盟内部的制约,也受到政治制度、地方自主性、政府上下级关系、城市资源禀赋等因素影响。这里的空间构成了城市政府、企业家与城市居民的关系边界及行动范围,贴近 place、local、size 的含义。

这两种视角显然是不同的,但其主张的观点并非泾渭分明。随着交通运输和通信技术的进步,商品、资本以及信息流动的空间阻力消失,社会生产活动通过一个个网络节点移动,其并非锚定在特定地方,从而让地方失去了独特性,place成为 space 的一部分。与此同时,这两种视角从不同层面分析了城市空间的塑造机制,并构成了补充:首先,城市空间作为整体空间的一部分,其形态是权力、资本、阶级力量相互作用的产物。其次,城市空间具有在地性,它有独特的地方实践,其形态由城市政府、企业和居民共同塑造。对政府而言,二者关系本质上是政治制度与地方治理体系的关系,即中央政府引导资本、劳动力等生产要素在城市之间流动,地方政府提供城市基础设施和公共服务。如此,不同层级的政府共同塑造城市空间,政府的层级决定了城市空间的层次。这意味着在考察政府塑造城市空间时,既要区分中央政府与地方政府,还要区分大尺度的整体性空间与小尺度的城市空间。

以上讨论分析了城市空间的塑造机制,不仅为中国城市化进程提供了解释思路,也为城市治理研究提供了理论源泉。但是,中国城市空间的塑造与大多数西方情境存在一定差异:一是空间属性的差异。空间生产理论的分析以商品化的空间作为前提假设,在此前提下,资本流动和市场机制才能发挥作用。因而,西方城市空间的塑造过程是用市场机制对零散的、私有化空间进行整合的过程。而在很长一段时间里,中国城市住宅被限制和计划供应,并被纳入社会主义生产过程中。随着空间商品化出现,城市空间的权属、经营方式、收益分配都发生变化。这种空间属性的差异意味着空间生产理论只能对市场化改革之后的城市空间塑造机制形成解释。二是塑造城市空间的权力结构存在差异。城市政体理论的争论集中于三个方面:行动主体间的单一性和多元性之争,争论的核心是城市居民能否参与并发挥作用,主要讨论的是政府与社会关系;公共部门与商业精英的主导权争论,争论的核心是企业能否影响以及如何影响城市政府决策,主要讨论的是政府与市场关系;作为地方的城市政府与作为总体的中央政府之争,争论的核心是不同层次的政策在何种程度上影响城市,主要讨论的是政治体制及政府间关系。总之,由于中国城市建设的核心机制与现有理论存在不同,讨论中国场景中的政府与城市空间塑造就显得非常必要。

政府视角下的中国城市空间塑造:四种解释

城市之于政府存在多个面向:城市既可以是政府实现增长的手段,也可以是政府建设的对象,并构成政府间关系的基础,同时还是政府作用于社会的载体。也即,政府塑造城市空间的逻辑从国家治理中衍生而来,探讨政府与城市空间的关系实际上是探讨以城市空间为支点的政府治理体系如何被建立。

首先,基于增长逻辑的城市空间功能定位。城市化进程是空间功能的转变过程。改革开放之前,中国城市的功能以工业生产为主,中央政府将资源集中于工业基础较好的城市,并将城市规模控制在计划经济条件下的产品供应能力之内,形成工业化与城市化的推—拉关系。而改革开放之后,城市空间的功能是要实现市场经济增长。为了实现这一功能,中央政府对城市的生产方式、土地经营方式进行变革:一是放开乡镇企业与民营企业经营,从而为生产要素的跨城市、跨城乡转移提供条件。二是国有企业改革与单位制解体,这不仅使得城市生产分配方式发生变化,而且打破了城市社会秩序,促进了城乡人口流动。三是土地商品化,城市土地作为重要生产资料进入市场。同时,政府通过改变城市空间功能来参与市场经济活动:通过空间商品化来重新配置城市资源,如开发住宅和房地产;为投资者创造优惠、低成本的生产空间,如成立工业园区;为城市居民和外来人口创造城市消费空间,如建立商业娱乐中心。

其次,基于政治晋升逻辑的城市空间规划与基础设施建设。晋升锦标赛理论的一个重要指向是将经济增长主体由中央转向地方政府。城市作为经济增长的发动机,成为地方政府竞争的场所。而城市本身的资源禀赋构成了政府的行为限度,它要求空间的塑造必须与城市资源相匹配。通过对空间的规划和基础设施建设,将地理环境与产业发展结合起来,实现生产要素在城市中的集聚与优化配置。在晋升逻辑的支配下,政府建设以经济增长为主,其财政支出偏向于资本或技术密集型产业。同时,城市空间规划从辅助工业生产向辅助市场经济发展转变,其目标不再是“为控制”而是“为增长”。

再次,基于政府管理逻辑的城市空间关系调整。空间关系调整指向地方分权、中央集权、横向间合作等目标。一方面,通过行政区划调整来对城市空间进行切分与合并,重塑政府管理的范围和公共资源投入边界,进而提高规模经济和公共服务效率;另一方面,新建城市空间,如成立产业新区、经济特区等,通过倾斜性、扶持性的政策实现生产要素和财政支出在空间上的优化组合。而空间关系的调整会改变政府组织结构和权力分配方式。可以认为,中国行政区划史是一部政府管理变迁史,空间关系的调整旨在整合不同城市、不同地区的行政资源与生产要素,并与国家发展战略及改革目标相适应。

最后,基于社会治理逻辑的城市公共物品和服务供给。对政府来说,城市建设是在经济增长与社会需求的双重压力之中进行,以市场经济为中心的城市建设与以公共利益为中心的城市建设可能形成对立。因而城市政府需要提供集体消费品和公共服务来缓和这种差距,尤其是随着人口流动加快及单位制度解体,城市空间成为政府作用于社会的重要支点。一方面,城市社会中的集体行动产生空间诉求,居民通过邻避行动、维权上访、甚至“违规违法”方式来获得活动的空间。另一方面,城市空间框定了政府公共资源投放和管理边界,空间变革被视作政府治理变革的一部分。政府在城市空间中提供各类公共服务,成为构建稳定社会关系的一种方式。

因此,政府塑造城市空间的目标不仅指向经济发展、政治晋升或优化政府管理,也指向社会稳定。其具体方式包括:通过宏观制度政策来定位城市空间的功能,确定哪些城市适合发展重工业、哪些城市适合发展轻工业、哪些城市可以改革试点,并分门别类地进行专用性投入和政策扶持;通过城市规划设计城市空间,促进基础设施、产业结构与生产要素流动之间的匹配;通过行政区划来对城市空间的关系进行调整,重塑政府属地管理和资源投放边界;通过提供城市公共服务和公共设施来满足社会需求(图 1)。

由此形成的城市空间显然是有层次的,并存在体系和个别区分。这一空间体系既包含中央政府制度设计所构成的整体性城市空间,也包含地方政府管理的差异性、地方性的空间。与此同时,从计划经济向市场经济转型过程中,塑造城市空间的主体由中央政府转向城市政府,这意味着政府建设的“场所”和“地方”从大尺度、整体性的城市空间转变为较小尺度、局部的城市空间。这必然触及政府层级、职能分工、城市行政等级的变化。由于不同层级政府的目标各不相同,导致城市的发展位序也不同。因而不同行政等级的城市有着不同的城市空间,这是一种分等级、有层次并有功能区分的“差序空间”,它与城市行政等级、政府组织层级保持一致。

类似“等级钟理论”“金字塔型结构”“空间—行政等级制度”(The spatial administrative hierarchy)、“分层城市化”理论都对这种城市空间特质进行过描述,但这些研究一般关注城市发展历程的某一时段,并将其看作已经建成的结果,因而有必要分析总体性空间体系建立。此外,随着城市化进程的加快,有关城市内部空间变化的讨论也非常重要。目前已有不少关于行政区划调整与演变的研究,这些研究集中在调整前的政府目标设置、调整中的政府间博弈、调整后的城市经济影响。接下来,我们将进一步探讨城市空间变化与政府权力结构变化的关系及内在机制。

空间体系如何建立:从总体到地方

城市既是整体性空间的一部分,也是碎片化空间的表现形式,它被嵌套在空间体系内并受其规范。要回答政府如何塑造城市空间,必须探讨政府以何种逻辑来构造这种分等级、有层次的“差序空间”。

(一)总体空间体系的建立:横向与纵向关系

上文所述,城市建设并非零碎、分散的,而是作为整体空间体系的一部分,与乡村一起被纳入国家治理体系之中,形成了覆盖城乡、城市之间乃至城市内部的空间治理体系。这一空间体系可以从两个方面考察:其一,自上而下的视角认为中国城市空间具有等级性特征,城市建立在社会空间统一体基础之上。改革开放以来,城市行政体制改革在很大程度上影响了地方经济发展和地方政府治理,城市空间的演变由转型中国的政治逻辑所决定。其二,自下而上的地方能动视角,则反对从中央到地方、从中心到外围的空间拓展模式,而是从地方实际情况出发,考察具有边缘性、地方性的空间拓展模式。可见,城市空间是国家集权与地方分权相互作用的产物,它不仅涉及不同层级政府之间的博弈,也包含了城市政府间的横向联系。也即,政府从两个方向塑造了城市空间。

1. 城市等级的赋予与纵向空间的建立

2016 年末,中国城市数量达到 657 个,形成了以大城市为核心的“中心—外围”城市体系。这一城市体系的形成主要基于两种机制:一是城市本质上是生产要素、劳动力、公共资源在地理上的集聚。二是中国城市化进程内嵌于经济转型之中,而这种转型具有双重特性,既包含着城市—农村二元经济特性,也包含城市内部的国有—非国有部门二元经济特性。这决定了劳动力、资本等生产要素在城市之间、城乡之间存在着流动差异,由此构成了新的城市秩序和城乡秩序。这种对城市的分类和辨别是以城市规模、经济总量、人口多寡为标准,仍然只是横向水平方向的拓展。实际上,城市体系不是由空间经济模型或生产要素的分配所决定,而是通过自上而下的行政赋权形成,如行政审批、规划、财政权下放、行政管辖区域的划定等,并以城市行政级别的形式表现出来。

第一,历史传统和文化因素影响着行政区域划分,使得城市行政等级的安排具有延续性与继承性。自秦以来,中国行政区划变迁主要有三个阶段:秦汉至魏晋南北朝时期由郡县两级制转变为州郡县三级制;隋唐至宋时期则在州县两级制与道州县三级制之间循环变化;元明清时期从省—路—府—州—县的复合制简化为省县二级制。尽管这种行政层级的转变和管辖范围调整延绵数千年,但内核没有变化。它建立在自然地理与行政体制相结合的基础上,即中央政府将全国领土划分为不同级别的行政管理区域,在各个区域设置地方政府,并授予地方政府行政、军事、财政、司法等权力。中央政府对城市的行政层级与管理幅度进行调适,使其行政层级与央地之间的放权、收权保持一致。通过对城市的划分与赋权,形成了中央集权与地方分权相结合的权力分配格局,保证了政治制度的传承与稳定。

第二,自然地理条件下的资源禀赋与城市资源的就地利用,使得城市行政等级安排具有地方性、自然性和限定性。城市建设依赖在地资源,既不能摆脱城市自身的自然环境限制,也需要对城市自然环境进行巧妙利用。例如,适宜建立首都的城市既要考虑其在全国范围内的地理位置,也要考虑城市的地理环境。城市资源禀赋构成早期城市发展的动力,如粮食生产促进非农业消费者和生产者出现,水路和陆路交通的便利性为人员和货物流通提供支持。

第三,政府发展目标影响着城市功能定位,使得城市行政等级的安排具有政治性和功能性。新中国成立以来,政府建设以工业化为目标,城市被纳入工业生产之中,各个城市被赋予了不同的资源和功能,通过构建纵向的城市行政等级来促进资源在不同城市之间的集中与分配。如,1954 年国家计委批准了 694 项工业建设项目的选址方案,重点打造以沈阳为中心的东北工业基地、以北京为中心的华北工业区、以武汉为中心的中部工业区,等等。这些项目不仅奠定了工业化基础,而且决定了中国工业城市的分布及类型。市场化改革以后,城市建设以经济增长为目标,政府通过赋予城市行政等级来促进资源在不同城市之间的流动与集聚,行政级别越高的城市往往比行政级别低的城市拥有更多资源,并获得更快发展。

2. 政府间关系的调整与横向空间的建立

政府间的横向关系包括互不隶属的省会城市间关系、同一省内互不隶属的地级城市政府间关系、同一地级市内互不隶属的县级城市政府间关系,这些关系通过竞争与合作形式呈现出来,并构成了改革以来中国经济增长的内在动力。按照现有研究的讨论,政府间相互竞争的原因包括“为增长而竞争”“为创新而竞争”“为财政利益而竞争”,而政府间合作的原因包括“为区域经济发展而合作”“为公共事务的有效治理而合作”,等等。但政府间的合作或竞争关系是有边界的,这种边界不仅是物理空间的边界,也是政府组织和管理的边界。行政边界影响着城市建设或公共服务供给,也影响着城市政府间的合作方式。随着城市化进程的加快,公共事务变得复杂化、区域化,这就要求相互毗邻的城市政府从竞争转向合作,从而使得城市打破行政边界,从孤立转向一体。可以说,城市空间的关系就是政府间关系的反映,政府间的合作或竞争模式构筑起了横向、水平的城市空间。

综上而言,从纵向上看,城市空间是由拥有较高行政等级的中心城市向外蔓延且逐级递减的层级体系,中央政府通过自上而下的行政赋权来对不同的城市分配资源、生产分工及功能定位,促使经济发展重心和资源配置保持一致。在此,每一座城市、每一个乡村都被纳入空间体系之中,使其发展表现出“先后次序”。从横向上看,以属地管理为原则的同级城市政府之间形成竞争关系,既能够在属地范围内因地制宜地对地方信息做出反应,也可能只是“狭隘”地实现自己的目标,由此塑造了边界分明的城市空间。城市空间体系纵横交错,它是由不同城市组成的、由内向外扩散的梯形权力—空间结构(图 2),城市政府则在这种三维空间体系中展开活动。城市之所以能够运转起来,正是由于它处于政府建构的这种空间体系之中,使之成为实现政府整体目标的工具。

(二)城市内部空间的塑造

关于城市内部的空间如何被塑造,从行政区划调整进行分析是一个较好的切入点。行政区划调整是城市空间与政府管理结构、公共资源投入方式相匹配的过程,能揭示城市空间与政府权力结构之间的变动关系。一般而言,通过改变政府的管辖区域和管理层级,有助于公共资源向下转移、提高行政效率。但在城市的边缘或交界地带,行政区划调整反而会导致公共服务供需失衡。

1. 区划调整下的权力结构变化与发展位序转移

一些城市或地区在行政区划调整后出现空间发展位序转移和公共服务失衡,逐渐失去发展自主权和剩余控制权,导致发展重心“不在此处”;同时,公共资源投入相对其他区域不足。这两点都与空间变革下的权力结构变化有关。

其一,空间变化与权力向上转移。对于不同层级的城市政府来说,管辖区域和行政层级重新划分后,会调整相应的权力结构与职能分工,进而产生两个影响:一是行政隶属关系调整促使原地区的财政分配权上移至上一级政府,使后者成为统一的资源分配者。二是整体性空间发展战略下的城市建设权和规划权上移,赋予了上一级政府更大的自主性,重大项目的规划与建设要符合其发展战略,这可能造成资源配置的重心发生转移。因而,尽管有些地区人口占比高、密度大、公共服务短缺,但在整体发展位序中处于边缘化状态,难以得到上一级政府的关注与支持。

其二,管理边界调整与事责向下转移。通常,行政区划调整会重新划定政府管理边界和管辖范围,从而促使不同层级的政府要在所辖范围内重新分配公共资源。然而,这一过程使得城市建设、规划和财政分配权向上一级政府转移的同时,“事责”却向基层转移,权责链条被拉长。上一级政府对资源控制力越来越强,处于相对边缘的“地方”对其依赖性也越来越强。一旦自上而下的公共资源配置与自下而上的社会需求之间难以匹配,会导致基层政府在公共服务上捉襟见肘。

2. 发展位序转移下的城市空间

行政区划调整使得政府管理辖区和政府层级都发生变化,必然会影响城市空间。在此将城市空间分为三类:社区生活空间、公共空间以及产业经济空间,并据此分析城市政府如何塑造空间。

首先,有限财政支出无法满足多样化的公共服务需求,形成了有区分、分重点的政府投入和差异性的社区生活空间。特别是对于很多城市老旧社区和“城中村”来说,其公共服务成本较高。城市政府通过科层组织自上而下地将公共资源传递到基层政府,并在已被分割的城市空间中分配资源。此时,城市政府兼具“科层组织”和“空间分配”双重角色,前者将财政支出的权限和公共服务负担上移,后者却难以将过高的公共服务成本在城市空间内进行转移、分摊和稀释。由此造成有些地方公共服务充足而有些地方的公共服务紧张。

其次,城市公共空间的显性激励影响着公共设施的选址。与需要通过各类(隐性)指标作为政府考核标准不同,“看得见摸得着”被视为显性激励,并成为城市建设的目标。例如,很多城市都会面临着在旧城改造与新城建设之间进行选择的问题,但由于旧城改造难度较大,如涉及金额大、审批流程复杂、收益风险不确定等,导致改造周期长、效果不显著。这促使城市政府在确定民生项目或公共设施的选址时往往倾向于产权结构简单、建设成本小、开发强度低的空白地,即建设新城。如此容易产生立竿见影的效果。这种显性激励一般无法实现资源的合理配置和长期绩效。因为政府为了实现政绩,往往倾向于将财政支出投向最容易被看见的领域,如大型市政工程、公益项目、展览会或运动会;同时避开杂乱的、改造成本高、效果不明显的领域,如地下设施、民生服务等。

再次,城市产业经济空间的布局要与政府发展目标保持一致。城市政府在晋升压力下追求政绩最大化,一个隐含条件是利用其所管辖地区的资源进行建设,也即城市建设受到所辖区域内的资源禀赋、地理环境以及产业布局的限制,城市政府“如何投入取决于这里有什么”。当政府将有限资源分配到产业经济空间中时会面临如下难题:一个城市中既有产业发展成熟、经济发达的区域,也有产业结构较为零散的区域。由于政府塑造城市空间的目标是多元的,如促进经济增长、维护市场秩序、保持社会稳定,等等。因而,政府既要为实现经济增长提供公共设施和配套,又要对产业生产实施监管。如果城市产业经济空间与政府实施监管的区域重叠,则经济发展所带来的收益与政府管理监督所产生的成本(公共服务成本、安全生产风险)可能来自同一地方。因此,政府对某一区域进行建设、监管或提供服务与该区域空间布局有关,既要与之匹配,也要分类型和重点。

综上可知,政府从三个维度对城市空间产生影响。其中,对社会生活空间的塑造是在“科层等级”空间中进行的,科层结构与有限的财政支出决定了政府投入上的非均衡状态;对城市公共空间的塑造受到显性激励影响,可见收益最大化使得城市政府建设倾向于改造成本更低、立见效果的区域;对产业经济空间的塑造则是在经济增长目标与公共服务目标之间进行选择,从而形成了对城市产业经济空间的“非市场化”安排(图 3)。

差序空间的内涵与意义:结论与再讨论

总结以上,“差序空间”的生成链条是:通过自上而下的行政赋权建立等级性的城市体系,通过行政分权、区划和属地管理来调整城市之间及城市内部不同区域的关系,使得政府层级与城市空间的层次性保持一致,并在空间上表现出从中心向外围逐级递减的趋势。相应地,公共资源也表现出从中心向外围逐级递减的趋势,形成了差异性的资源分配和功能定位。以下详细阐释其内涵与意义。

(一)差序空间的内涵

既有研究对于带有层次性的空间已进行过说明,并存在三种视角:一是从城乡空间与城市社会之间的关系出发,将城乡社会关系空间化,探讨社会形态在空间上所呈现出的差异。这种空间往往指的是客观物理空间,其决定性因素在于地理距离。二是政治地理学者关于空间的主张,这是一种基于政府职能分工和层级结构下的空间概念,认为中国城市的发展程度与城市的行政等级、城市政府的行政隶属关系密切,而物理层面的城市空间只是这种关系的表现形式。三是经济地理学者认为城市空间作为生产要素的集聚场所,其结构与生产要素的流动有关。

尽管现有研究各有深入论述,但还不足以清晰构建政府与城市空间之间的互动机制。本文提出的“差序空间”认为:一方面,与城市空间—行政等级结构的一成不变不同,“差序空间”不仅由政府建立,而且随着政府目标的转变而变化。以工业建设为中心的城市呈现出行政等级—资源分配的差异,以经济增长为中心的城市呈现出市场机制—要素流动的差异。在这种变化中,城市空间的关系、功能和设施得到了调整。另一方面,有别于经济活动或社会活动的空间,“差序空间”是政府活动的空间。每一个城市不再是单独存在,而是被嵌套在这种层层叠加的空间体系中,从而构成城市政府的行动限度和范围。

(二)“差序空间”下的城市社会与政府治理

城市不仅是政府管理的载体,也是市民生活的容器,基于“差序空间”所形成的城市深刻地影响着城市社会和政府治理。

其一,空间是了解社会的窗口,而空间的组织形式也影响着社会形态。在“差序空间”下,城乡之间、城市之间以及城市内部的社会分层结构被建立起来。空间具有交换价值与使用价值双重属性,它既是公共服务的获得依据,也是财富“增值器”。由于晋升压力的存在,政府的公共支出和政策向能够促进经济发展的区域倾斜,使得空间价值增值。对于城市居民来说,占据空间意味着既能享受城市公共服务,也拥有交换价值增值和财富增长的可能,进而导致空间占据者与非占据者在财富分配和公共服务获得上的差距(图 4)。因而,解决社会不平衡首先需要政府将公共资源公平分配到城市空间之中。

其二,“差序空间”对研究中国城市政府具有启示。诸多研究将“财政收益最大化”“晋升激励最大化”视为城市政府的行为法则,但“差序空间”下的城市是有差别的。这是因为,当从整体到局部、从宏观到微观的空间体系被建立起来,以城市为主体的分工体系也被建立起来。不同的城市以及城市内部的不同地方被赋予不同的功能和定位,进而决定了它们的资源分配及发展次序,而城市政府的行动受限于整体性空间功能定位。此外,对于政府而言,城市空间的边界框定了生产要素流动和政府管理的边界,而经济增长所要求的劳动力流入与社会管理所能承担的人口密度是否匹配,是政府首要考虑的。当前的问题在于,经济增长所需要的城市空间与行政管理所划定的城市空间之间出现分离。前一种城市空间是无差别、水平的、且生产要素可以自由流动,城市是生产要素的空间集聚现象。而后一种城市空间则是分层的、分功能的、有行政等级的,城市是政府行政序列的一部分。二者之间无法匹配,构成了城市政府管理的结构性紧张。

(三)理解差序空间:理论与现实意义

从理论上看,“差序空间”有助于解释中国城市发展差异,并可能重构对于城市形态、城市建成机制乃至城市政府的认识:

第一,从城市形态上看,“差序空间”所表现出的“中心—外围”形态既不是零散化、碎片化的空间,也不同于传统的城市同心圆结构。城市空间超越了规划和地理范畴,不再以平面形式呈现,而是以纵横交错的三维形式呈现,并被政府分层且分工。这意味着我们必须重新审视城市的建成机制。依照韦伯在《非正当性支配——城市类型学》中对城市类型的划分,城市的空间组织形式由建设城市的动力支配,并分为消费城市、生产城市、商人城市。但在此,推动城市发展的动力并不来自城市本身,而是来自中央政府对整体性空间的安排,它具有等级性、次序性和层次性。

第二,在城市政体理论的讨论中,往往将城市政府采取行动的原因归结为政体结构、选举制度、各参与者间的博弈。但“差序空间”将一个个城市视为非独立的个体,并决定每个城市的分工与发展方向。同样,单个城市及其政府也并非孤立存在,要在更整体、更广阔的范围中寻求自身定位。

第三,中国城市治理研究存在被“唯经济增长论”或“财政收支论”简化的倾向,以 GDP 为导向的“政治锦标赛”来解释政府的经济政策,以增长为导向的扩大再生产来解释城市政府的财政分配政策。这些讨论都以城市和地方为基础,并假设它们是同质性的。但显然,城市空间是分类型的,城市与城市之间也是有差别的,这种差别决定了城市政府的行为既是多样的,也不是孤立的。

从现实上看,“差序空间”有助于重新看待城乡关系、地方政府间关系以及社会发展,为十九大报告所提出的乡村振兴战略、近年来国务院提出的城市群建设、城市行政区划调整等重大议题提供新的视角。

首先,实施乡村振兴战略,是目前党和国家针对特定区域的发展所做出的重点部署,也是解决当前发展不平衡不充分问题的突破口。“乡村是一个可以大有作为的广阔天地”并不意味着乡村是孤立的、分离的。乡村与城市在空间上是一体的,体现在两个层面:从政府角度看,乡村是城市的一部分,并处于空间体系的末端,乡村振兴需要城市政府改变以往以城市为重心的发展方式。从生产要素流动的角度上看,乡村振兴需要打破行政壁垒,加快生产要素和人口转移,解决农业产品供给不足和供过于求的问题。乡村振兴战略本质上是通过政府宏观调控和资源合理配置来弥合空间差异,并促进不同空间的功能融合。

其次,近年来国务院规划的城市群战略正在改变以往的城市政府管理模式。城市群格局要求不同层级的城市政府能够顺利合作。从纵向垂直方向上看,处于行政等级中心的城市要从控制转为协调。从横向水平上看,城市政府间的边界正在被城际轨道、公路交通模糊化。然而,城市群的类型各有不同,并呈现出一体单极、一体双极甚至一体多极的空间特征。这就需要重点考虑一个行政级别较低的城市政府与其毗邻大城市之间如何进行合作。

再次,城市化进程的加快掀起了行政区划调整的浪潮,通过行政区划的调整促进城市空间与城市管理体制相适应。然而,这一过程不是简单的空间拆并过程,而是基于空间变革下的行政权力调整过程,如何处理受到调整的“地方”与“新上级”之间的关系同样值得关注。

总之,城市是国家治理体系的重要单元和载体,央地之间、地方政府之间的关系也是城市之间的关系。随着城市化进程的加快,促使城市这一“地方”变得清晰化、实体化。“差序空间”不仅将所有城市囊括其中,而且构建了“空间—城市—政府”治理体系的完整链条。好的政府治理即是好的城市治理,而好的城市治理意味着每个城市在“差序空间”中都占据着恰当位置!


]]>

2019-11-29 10:27
259
国家治理体系和治理能力现代化的里程碑