政法党史党建 理论研究

检察公益诉讼专门立法正当其时

胡小文

2023-10-25 01:41

田凯
学习时报

检察公益诉讼制度是实践证明行之有效的公益保护“中国方案”。党的二十大报告专章部署“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”,明确要求“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。十四届全国人大常委会近期公布立法规划,“检察公益诉讼法”正式列入一类项目,即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法案。及时通过立法将习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法治化、制度化,是贯彻落实党的二十大精神的重要举措。

近年来,我国公益诉讼立法扎实推进。2012年,修改后的民事诉讼法正式建立公益诉讼制度。2017年修改后的民事诉讼法、行政诉讼法授权检察机关提起公益诉讼,正式建立了中国特色的检察公益诉讼制度。随着立法实践的发展,环境保护法、个人信息保护法等22部法律都规定了公益诉讼条款,为推进检察公益诉讼专门立法奠定了坚实基础。

但是,随着检察公益诉讼实践不断深化,相关法律规范供给不足的问题逐步显现,需从更高层次予以法治化、制度化。

首先,立法规范比较分散,概括性、宣示性条款多,具体制度设计内容较少,不利于公益诉讼制度整体效能的发挥。

其次,立法内容尚不能构成严密或较为严密的规范体系,实际运行时存在立法空白,能够集中体现检察公益诉讼制度监督治理特点的实体和程序机制缺乏明确规定,案件管辖、举证责任和证明标准、裁判后法律监督程序、执行程序的启动和参与等具体制度,也都需要通过专门立法予以回应。

最后,公益诉讼司法实践中暴露出的一些问题,如公益诉讼案件调查手段受限、公益赔偿金难以有效管理和使用、公益诉讼与其他相关法律制度的衔接协同机制不够健全等,也亟待通过立法解决。基于此,进行检察公益诉讼专门立法非常必要,应当把实践中成熟的好经验、好机制、好做法尽快固化下来,及时将其上升为法律,促进公益诉讼制度行稳致远。

专门立法应充分体现中国特色

一是植根中华优秀传统法律文化。检察公益诉讼制度是“两个结合”的重要成果,是具有中国特色的司法制度。不同于西方国家主要通过公民、团体提起诉讼弥补政府管理缺陷的情况,我国传统上主要依靠公权力保护公共利益,来解决人民群众对政府公共服务具有较强心理依赖的问题。从这个角度讲,检察公益诉讼制度的创设是在中华优秀传统法律文化滋养下进行的。其发展和完善也要注意扎根在中华优秀传统法律文化中,更加充分吸收中华优秀传统法律文化中“以民为本”“德法相济”“天下无讼”“以和为贵”等有益内容,确保立法更符合中国国情、更为人民群众所接受。

二是贯穿中国特色权力制约监督机制的核心内容。从制度设计上看,我们在党的领导下,在人民代表大会制度这个政体下,执法司法机关在履职中互相配合、互相制约。这是中国特色社会主义政治制度、法律制度、司法制度的一大特色。检察行政公益诉讼是司法监督行政的有力方式,也需要体现这一制度特色。从这个意义上讲,通过检察公益诉讼开展法律监督,与其他执法司法机关追求的目标是共同的、价值是一致的,监督者与被监督者之间只是法律上、工作中分工不同、职能不同,本质上是要通过法律监督,帮助被监督者补齐短板、解决问题。因此,推动检察公益诉讼专门立法,要把协同治理的监督理念作为重要原则,在立法文本中充分体现,通过细化诉前磋商程序、明确诉前检察建议落实标准和成效评估机制、妥善处理诉前检察建议和提起公益诉讼的关系等,健全完善中国特色权力制约监督体系。

三是把准检察机关是政法机关、司法机关更是法律监督机关的定位。我国检察机关是党领导下的政法机关、保障国家法律统一正确实施的司法机关,是国家监督体系的重要组成部分,各项检察职能内在统一于法律监督这一宪法法律赋予的根本职责。推动检察公益诉讼专门立法,要充分体现检察履职的司法属性、法律监督属性,建立检察公益诉讼独立的诉讼体系,通过明确检察机关的诉讼主体地位、证据标准和证明责任、诉前程序、诉讼程序及诉讼监督程序等内容,赋予检察机关符合宪法规定的法律监督机关定位、并且不同于普通诉讼主体的权利义务和一定的监督约束刚性,从而实现对违法行政行为的有效司法监督,推动检察公益诉讼制度更加完善。

专门立法应以保护国家利益和社会公共利益为核心

检察公益诉讼守护的是国家和人民的利益,必须毫不动摇坚持以人民为中心。推动检察公益诉讼专门立法,从履职领域上要始终聚焦解决群众操心事、烦心事、揪心事,从履职程序上要切实保障人民群众的知情权、参与权、监督权。比如,可以适当扩大公益诉讼案件线索来源范围,增加人大代表建议、政协委员提案等线索来源方式,确保检察履职积极回应群众急难愁盼。又如,可以进一步丰富人民群众参与公益诉讼的形式和载体,通过明确规定公开听证、实质性参与案件办理、接受人民群众监督等机制,让人民群众成为检验检察公益诉讼成效好坏的“判卷人”。

同时,服务保障经济社会发展是检察公益诉讼职能作用的重要体现。近年来,顺应经济社会发展需要,检察公益诉讼法定授权案件范围不断拓展,已不限于制度建立之初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域,在实现公共利益全面保护方面迈出坚实步伐。推动检察公益诉讼专门立法应将这些拓展的成果予以吸收固化,着眼聚焦人民群众反映强烈、公益损害多发的领域进行前瞻性、全局性谋划,有效回应人民群众对经济社会发展的现实需求。

坚持以人民为中心,在立法技术上主要体现为坚持列举与兜底相结合。对公共利益的范围进行界定是专门立法的一项重点内容。目前单行法“碎片化”授权模式,不仅导致司法实践难以满足公益保护需求,也使得检察公益诉讼在案件范围等方面受到质疑,影响了办案质效。因此,法律在规定案件范围时宜采取列举与兜底相结合的方法,对于当前阶段公益受损严重、社会反映强烈的领域进行重点列举,鼓励检察机关集中力量优先办理这些领域的案件;对于社会发展变迁中可能再出现的公益损害领域,可以通过概括兜底的方式留下空间,方便后续立法、修法。

专门立法应致力于推动国家治理体系和治理能力现代化

检察公益诉讼是检察机关以诉的形式履行法律监督职责。推动检察公益诉讼专门立法,是提升检察机关工作质效的基础和保障。因此,推动检察公益诉讼立法应当着力于法律监督实效的提升。除基本的实体、程序规定外,还应在更好履行公益诉讼检察权方面完善相关配套措施,赋予检察机关调查取证强制措施,明确行政机关检察建议落实回复义务,强化检察监督与监察监督衔接配合,切实推动检察机关在履职办案中释放制度效能,更好发挥法律监督实效。

与此同时,应当注重运用法治思维和法治方式深化改革、破解难题、促进规范。法治思维和法治方式既是检察履职的基本遵循,也是督促行政机关履职尽责的目标和方向。推动检察公益诉讼专门立法,一方面,要注意通过检察公益诉讼引导行政机关更加注重系统治理、诉源治理,运用法治力量破解改革发展中存在的公益保护突出问题。另一方面,要注意明确检察权行使边界。比如,在检察民事公益诉讼中,要理顺与其他主体提起公益诉讼、与生态环境损害赔偿诉讼的衔接配合;检察行政公益诉讼则要尊重行政管理的自身特点和规律,既不能代替行政机关履行公益保护职责,也不能干预行政机关正常履职。

检察公益诉讼立法是世界法治史上前无古人的创举,是进一步发展中国特色社会主义法律体系的题中之义,也是推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。通过推动检察公益诉讼专门立法,将习近平法治思想在公益诉讼保护领域的原创成果法治化、制度化,推动形成中国特色社会主义法治体系和话语体系,必将进一步增强我们的制度自信,有力提升我国在国际社会的法治影响力。

田凯 
河南省人民检察院党组副书记、副检察长


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2023-10-25 09:40
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