基层民主协商是在党的领导下，通过各种形式和渠道广泛听取基层群众意见和建议，充分反映基层群众利益诉求，协商解决基层社会治理中重大问题和热点难点问题的有效方式。但在目前的实践和学术讨论中，基层民主协商的范围主要限定于城市社区、农村和企事业单位等基层组织内部，较少关注乡镇（街道）层面的民主协商。镇街民主协商是我国广泛多层协商体系的组成部分，因此开展和完善镇街民主协商对实现人民有序的政治参与、提升群众自治能力、促进基层治理效能具有独特价值和功能，是实现新时代基层治理现代化的有效途径。
当前镇街民主协商实践面临难点
自《关于加强社会主义协商民主建设的意见》发布以来，我国的基层民主协商已经从典型地区的“星点式实践”进入全国性的推广落实阶段。镇街民主协商是落实全过程人民民主的有效方式，有助于解决社会转型时期的矛盾纠纷和安全隐患，但是在实践过程中还面临着若干难点。
首先，性质定位不明导致协商议题泛化。基层民主协商主要存在于基层政权和基层社会的公共事务治理中，有决策性协商、听证性协商、咨询性协商和协调性协商等多种形态。但是一些地方对于镇街协商的功能定位尚不明确，将上报到镇街的基层协商都冠以镇街协商之名。例如，在某地开发的“民主协商智慧平台”上，每个镇街上报的镇街协商数量都有数百件之多，看似镇街协商蓬勃发展，但通过分析平台数据发现，绝大多数镇街协商都是关于社区事务的协商，如老旧院落改造、社区活动组织等。基层政府将镇街协商仅作为村（社区）的“剩余事务”处理器，只针对村或社区协商解决不了的问题，反而制约了其独特作用的发挥。根据中央文件对镇街协商的功能定位来看，其主要目标是“围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题”。当镇街协商的设定范围过于泛化时，就难以针对镇街协商的特定议题开展有效对话讨论，例如关于政务公开、项目实施等事宜的听证性协商，关于重大规划的咨询性协商，关于利益矛盾纠纷的协调性协商等，使镇街协商流于形式。
其次，推动主体不明导致程序规范性不足。镇街民主协商应当由哪个部门作为责任主体来推动，在实践中也存在多样化操作。根据笔者对全国多地镇街协商的观察发现，由不同主体推动的镇街民主协商在组织方式上有较大差异：由区县党委推动的镇街民主协商，通常对协商的组织方式和运行规则等有较为细致的规定；人大或政协推动的镇街民主协商，主要是依托原有镇街人大和政协工作委员会，推动人大代表和政协委员参与镇街和社区的协商；由民政局等政府职能部门推动的镇街民主协商，注重开展试点与能力培训，探索工作机制；而由镇街党委自主推动的协商，则主要是承接社区无法解决的问题，没有明确的操作办法和组织依托。当镇街民主协商尚处于探索阶段，各地根据自身的治理需求和组织资源由类型多样的主体开展工作无可厚非。但是随着基层民主协商制度化建设的深入推进，镇街民主协商推动主体不明，容易造成各方主体间权责混淆、职能缺位或越位，进而导致基层民主协商的程序缺乏规范性。
最后，参与不足导致的协商有效性下降。开展基层民主协商的目的是充分发挥基层自治的优势，更好解决人民群众的实际困难和问题，充分的参与和意见表达十分重要。由于在制度设计上镇街协商主要围绕本地规划、项目工程和矛盾协调等重大事项，因此在实践中，镇街干部存在疑虑，考虑到镇街作为基层政权主要是上级布置的政策和任务的执行者和落实者，他们担心开展镇街协商会降低执行效率，没有动力推动；基层群众也存在疑虑，考虑到这些议题对协商参与者的理性对话和政治能力要求较高，他们会因担心缺乏对相关议题的分析能力，无法提出有深度和高质量的意见而不愿参与，或者在协商过程中保持沉默。根据2023年“成都市镇/街道民主协商情况调查”数据，关于协商主体的现存问题，有36.4%的受访者认为是“协商主体参与意识不强，参与率较低”，14.5%的受访者认为是“协商主体的素质和能力不足，影响协商效果”。同时有94.4%的受访者认为，开展镇/街道民主协商之前，需要对参与协商的主体进行主题或专业化培训。可见，对镇街协商效率的顾虑和对参与镇街民主协商能力的高预期，在一定程度上削弱了镇街组织协商和多元主体参与协商的积极性，从而影响了其在解决基层治理问题上的有效性。
系统推进镇街民主协商的制度化建设
随着实践经验的积累，镇街协商呈现出诸多问题，这些困境和难点难以通过乡镇和街道的基层创新予以解决，亟须系统地推进其制度化建设。
首先，增强议题的引领性和回应性，实现对大事要事的协商。对于地方基层治理而言，镇街协商既是党践行群众路线的具体方式，是政府获取决策的民意基础和分担决策风险的工具，也是群众实现民主参与公共事务的手段。因此，一方面在议题设置上，区、县等上级党委应当根据镇街协商在“镇街—村（社区）—小区（院落）”三级基层议事协商体系中的功能定位，发挥对镇街民主协商议题设置的引导和推动作用，将重点议题聚焦本地城乡规划、工程项目、征地拆迁等重大事项，群众反映强烈的民生问题，以及跨行政村或跨社区的重要决策事项，从而使镇街民主协商能够切实发挥对地方性重大事项决策的咨询听证和民意对话，有效整合政府、市场、社会等多方意见，实现政府与群众之间良性互动的独特作用。另一方面在议题征集阶段，应通过政府部门、村（居）民委员会、辖区机关和企事业单位等组织化路径，以及党员、干部、网格员、居民骨干、群众等个人化路径广泛收集议题，从而确保协商议题以人民群众切身利益为核心，切实回应地方基层治理中的需求和问题。
其次，注重流程设计的规范性和灵活性，实现对基层治理问题的有效回应。制度化、规范化、程序化是协商民主发展的必然要求。针对镇街民主协商流程设计的制度建设，既要对基本要素和程序予以规定，保证实践的规范性，又要与基层的实际情况和需求相适应，增强制度的灵活性。统一完善的镇街民主协商的规章制度能够为镇街民主协商提供清晰的指引和依据，提高协商效率，增强协商的规范性和公信力。而“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的”，因此，能够应对复杂多样基层治理问题的有效工具也必然是灵活的。考虑到镇街民主协商的民主性和治理性双重功能定位，其制度设计需要为基层自治预留创新空间，避免做出过于细化和僵化的规定甚至标准化的考核，限制其面对复杂性基层事务时治理有效性的发挥。
最后，强化党领共治保障方向性和有效性，克服组织不力和参与不足的问题。党建引领和多元参与的格局是基层治理现代化的重要特征，也是基层民主协商的重要保障。构筑党领共治、多元参与的镇街民主协商格局，有助于解决责任主体不明、组织不力和参与不足的问题。在方向性上，坚持党对镇街民主协商的领导，既可以避免因为推动主体不明而造成协商过程中各方主体间权责混淆、职能缺位或越位的问题，又可以将目前已经投入到镇街民主协商中的党委的组织部、统战部等各部门，以及人大和政协等各方力量团结在一起，有利于充分调动和整合各方资源，提高镇街民主协商的效率，增强协商过程的民主性和协商结果的公信力。在有效性上，群众路线是党工作的根本路线，通过发挥党的思想引领力和群众组织力，能够有力保障镇街民主协商的有效参与。以党引领和推动镇街民主协商，既可以打消基层政府关于民主协商可能引发群体矛盾的顾虑，引领教育群众，提高其法治意识和公民素养，从而履行公民参与社会事务对话协商的意愿和能力；又可以通过鼓励基层党员积极参与镇街民主协商，解决镇街协商治理中参与不足以及参与主体缺乏广泛性的问题，充分发挥党员的先锋模范作用，带动基层群众参与到镇街民主协商的过程中，拓展基层民主协商的广度和深度。
总之，在中国式现代化新征程中，开展镇街民主协商是实现基层民主协商的重要内容，围绕基层治理中的重点难点热点问题，深入推进镇街民主协商，解决人民群众急难愁盼的问题，并提出具有凝聚共识、可操作性的协商对策，有助于充分发挥中国特色社会主义协商民主制度反映社情民意、联系群众、服务人民的作用，实现基层治理现代化。
吴莹 中国社会科学院社会学研究所研究员。