文史哲新闻学 理论研究

土地使用制度和管理制度改革历程回顾与前景展望

赵庆秋

2019-11-08 03:56

黄小虎
爱思想网

马克思的地租理论对土地的定义是,一切可以被垄断性占有的自然资源。为什么这么说?我理解,地球上所有自然资源,都依附于地球,但依附程度不同。空气、微生物、流动迁徙性强的候鸟和某些陆地动物,并不是固定在某一个地方不动,因而很难被人类垄断性占有。除此之外的绝大多数自然资源,都固定于地球的地上或地下,这些坐标位置固定的自然资源,就与地球的表面一样,可以被人类垄断性占有。因此,马克思把地球表面及固定于其上或其下的自然资源,统称为土地。

对土地的垄断性占有意味着,所有权或占有权主体,可以凭借对土地的权利,参与社会总产品或总利润的分配,获取地租(农业地租、矿山地租、建筑地租、垄断地租)。地租是土地所有权在经济上的实现形式,属于社会分配范畴,地价则是地租的资本化,同样是在社会分配领域形成的,并不像要素价值论或效用价值论主张的那样,是由于土地等自然资源本身具有价值。但土地一旦有了价格,就能够像其他商品一样进入市场交换。

搞中国特色社会主义,土地所有制是基础性制度。土地使用制度和管理制度,是不同发展阶段土地所有制度的实现形式。建立与发展社会主义市场经济,土地使用制度和土地管理制度,也是重要的运行方式。我们搞土地使用和管理制度改革,既要坚持社会主义土地公有制,又要适应市场经济的规律,都需要马克思地租理论的指导。

 

 

十九大之前的资源管理。

过去我们政府的相关管理,土地部门、林业部门、矿产部门、草原(农业)部门、水利部门、海洋部门、建设部门,还有一个环保部门,把自然资源拆开来管。土地部门其实是只管地皮,说是统管,城市土地、草原、林地、滩涂、水资源等等,其实都管不了。要害是各部门各自搞规划,要害的要害是各自的调查数据标准不统一。结果是数据打架、规划扯皮,地方不知听谁的好,干脆钻空子、各取所需。所谓用途管制,形同虚设。

例如,土地管理部门从上世纪80年代开始,历时10年,搞了第一次土地详查,号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据詳查结果,1996年全国有耕地19.51亿亩。后来,土地管理部门据此提出全国耕地保有量的红线,是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕,林业管理部门发布消息称,从1999年到2007年,全国退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来,19.51亿亩减3.65亿亩,还剩不到16亿亩了,何来红线可保?林业部门的一个数,否定了土地部门历时10年的调查结果!由于国家对退耕还林的每一亩,都支付定额财政补贴,因而林业部门的这个数是有依据的。于是,上至政府领导下至有关各界都很困惑,感觉我们土地的家底似乎还是不清楚,还需要搞第二次调查。第二次土地调查的结果公布以后,有些其他部门的数据,就又成了一笔糊涂账。

例如,广义的环境保护,应当包括对因土地利用变化引起的生态环境变化,进行监管。但在部门分管体制下,土地管理部门负责管理土地利用,环境保护部门就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要职责不是环保,由此就产生了环境保护的缺位问题。土地管理部门一度为了双保(保发展,保耕地),而鼓励各地开发沿海滩涂和低邱缓坡等未利用土地。殊不知所谓未利用地,只是人类未利用而已。对于整个自然界的生态环境平衡,这些未利用地发挥着及其重要的作用。人类的开发活动一旦打破这种平衡,将给自然界包括人类自身带来灾难性的后果。

例如,由于各部门的资源数据不一致,依据数据进行的管理就会发生冲突。土地管理部门认定为荒地或未利用地的,林业部门可能认定为林地或有林地。这样,土地部门开发未利用地的土地整治活动,会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于有些地方,发生森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。例如,一些地方为了应付不同部门的检查,同一块土地向国土部门报为耕地,向林业部门报为林地,向农业部门报为农地,导致各部门数据之和,大大超过实际面积。国土部门土地例行督察发现,相当数量的耕地,实际却是宅基地、城乡建设用地等。

十九大之前的资源资产管理。

土地所有关系,是国家的基本经济制度。我国城市土地属于全民所有,农村土地属于集体所有,这是支撑中国特色社会主义大厦的基石。改革开放,建立社会主义市场经济,土地使用权作为生产要素也进入市场交换,必然产生地租、地价。按道理,城市土地的收益归全民所有,集体土地的收益归农民集体所有。

从改革实践看,农村集体土地进入市场走在了前面,具体表现就是乡镇企业的异军突起,不仅助推了国家工业化,而且对城市化做出重要贡献。1978年,全国有建制镇约3000个,1985年增加为6600个,1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇,主要是乡镇企业发展带动起来的,也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区,特别是珠三角长三角等地区,乡镇企业的崛起,还促成了一批新兴的大、中城市。例如东莞市,改革开放前,是个建成区面积只有5平方公里小县城。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后,以三来一补加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展,城市的规模也不断扩大。现在东莞市建成区面积约600平方公里,全市常住人口830余万,当年的小县城已经变为名符其实的特大城市了。该市市区里至今有70%以上的土地仍然属于集体所有,因此可以说,这是一个在集体土地上生长起来的大城市。珠三角的南海、顺德、佛山等大体都是这样,让集体土地使用权进入市场发展起来的。长三角和其他经济发达地区的不少城市,也不无类似的经历。

1986年修改宪法,在重申土地所有权不许买卖的同时,明确规定,土地使用权可以依法转让,转让办法由国务院另行制定。显然,这里所说的土地使用权,既包括国有土地也包括集体土地。

但后来并没有同步推进,而是先推城市土地有偿使用制度改革,1990年出台了《国有土地使用权出让转让条例》(55号令)。经过艰苦努力,1998年以后才在全国范围,确立起城市土地有偿使用制度。但也是从那时候开始,土地使用制度改革走上了一条叉路。起因是1998年修改土地管理法,43条和63条一出,集体建设用地就不能直接进入市场了,只能征为国有以后才可以进入市场,土地增值收益归国家,而农民则不能凭借对集体建设用地的权利,获取财产性收益了。做这样的规定,显然不符合上述宪法关于土地使用权可以依法转让的精神。但宪法还有一条,城市土地属于国家所有,可以理解为城市扩展到哪里,哪里的土地就要征为国有。用这样的理解来衡量,43条和63条也不违宪。说到底,是宪法条文有矛盾。

当时做出这样的规定,一个很重要的考虑是耕地保护。改革开放以后,各项建设占用耕地较多,耕地保护工作压力很大。90年代初中期,各地大搞园区建设,城市扩张势头很猛,掀起新一轮占地高潮,引起中央高度重视,提出保护耕地就是保护我们的生命线,并指示土地管理部门开展划定耕地保护红线相关工作。这是当年修改土地管理法时,面临的一个重要背景。当时,政府十分担心放开集体土地入市,会给耕地保护带来更大不确定性。

此外,还有一个更深层次的原因。80年代的改革,中央向地方和企业大幅度放权让利,使财政收入占国民生产总值的比重不断下降,最低时连10%都不到;全部财政收入中,中央财政占比更是严重下降。国家没有钱,很多大事干不了,运10大飞机下马,不让发展航母,都与此不无关系,当然也可能还有其他原因,现在想来都觉得可惜。90年代初,搞了分税制改革,情况逐步改变,税收占GDP比重趋于正常,中央、省和省以下财政收入占比,也改变为中央财政占5成,省级占3成,市县只占2成。中央的日子好过了,但地方财政出现很大困难。同时,地方的事权不仅没有减少,反而不断增加,由于财力捉襟见肘,很多工作难以落实。为此,地方普遍有怨言,也引起各界特别是学术、舆论界关注。在这种情况下,我们修改土地管理法,出台新规,大概有为地方解困,增加财政收入的考虑。

很快,地方政府从土地有偿使用制度中尝到甜头,征地、卖地的劲头越来越大。1999年至2015年,全国土地出让收入累计27.29万亿元,平均每年1.6万亿。土地出让金占地方财政本级收入的比例,1999年是9.2%2015年达到39.2%,最高的2010年曾高达67.52%。到后来,地方觉得光卖地,钱还是不够用,于是用土地作抵押向银行贷款,从土地财政发展为土地金融。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓地方债,绝大多数属于土地金融。其规模2010年已近11万亿元(作者测算为当年地方本级财政收入的2.6倍)。2013年又升至近17.89万亿(作者测算仍为地方本级财政收入的2.6倍),增长66.9%。其中,政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,政府负担保或救助责任的7万亿。

有钱好办事,十几年间,城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼,城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩,那么就应该肯定,现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。然而,凡事有利必有弊,初期往往利大于弊,随着矛盾的运动,会逐渐演化为弊大于利。新土地管理法的逐步实施,带来了许多当初预料不到的消极后果。

第一、站在农民和农村的角度,通往工业化、城市化的道路有三条:1.在自己的土地上发展转型;2.进城打工;3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路,第3条则是被城市化之路。过去,这3条路都可以通行。珠三角等地的经验表明,在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部,第1条路可以依托既有的经济基础,充分发挥农村土地和劳动力资源的优势,是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了,三车道变为二车道交通自然拥堵。剩下的2车道又都不太顺畅:农民进城打工,住房、社会保障、子女教育等问题不解决,就不能成为真正的市民,真实的身份还是农民,城市里的社会矛盾因而日益凸显;国家征地,有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法,不能妥善安置被征地农民的生产、生活,农村地区的社会矛盾更是越来越激化。大约十几年间,社会矛盾与冲突呈全面上升之势,原因固然是多方面的,但与新土地管理法的实施,不无直接的关系。

第二、不允许集体和农民成为土地市场的主体,那么城市的扩展就只能是由政府征收农村的土地,并且开发为熟地以后,供应给各类用地者。这样,政府就成了城市土地市场的主体,承担起经营土地的责任。由于历史的原因,又是由土地管理部门具体承担这一职能。这就产生了土地管理部门既管理又经营,集裁判员运动员于一身的问题。

运动场上的规律是要争,要抢,要拼,政府如果成了运动员,也不可能例外。在征地过程中,必然会普遍出现压低补偿费用,侵害农民利益的现象;在卖地过程中,必然会抬高地价,而高地价又由开发商转嫁给购房者,侵害城市居民的利益;还必然会强化对土地市场的垄断,限制甚至禁止土地使用权转让、转租,遏制二级土地市场的发育,侵害有关法人和自然人的权益。政府在争的同时又是裁判员,负责吹哨,裁定其他运动员们违规还是不违规。尽管中央三令五申要保护人民群众的合法利益,但合法不合法很难有统一的量化规定,最终还是由各级政府说了算。在这种情况下,有谁能争得过政府?规范的市场秩序因此也很难建立。

第三、保护耕地作为国策,提出多年了;城市存量土地集约利用,也提出多年了;保护生态环境,同样提出多年了。但结果却是,耕地特别是优质耕地日益减少,各地方的城市建设均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子,自然生态环境越来越恶化。这其中的最主要原因,是地方建设严重依赖土地财政和土地金融,只能靠不断征地、不断卖地,才能筹集所需资金。征地多、卖地多的地方,发展就快,已是公开的秘密。表面看,是地方政府行为短期化,不顾长远的发展,实际上,这是我们的土地制度规范下的必然结果,任何人到地方政府的领导岗位上,都不可能有别的选择。问题出在地方,而根子却在国家的制度安排上。制度不改,保护耕地、节约集约利用资源和保护环境的目标,只能是美好的愿望,不可能得到真正落实。

第四、按照马克思的地租理论,土地收益并不是在生产领域里形成的,而是在社会分配领域,土地所有者或占有者,凭借自己对土地的权利,参与社会总产品的分配。社会总产品这个饼就那么大,土地所有者如果拿得多,其他市场主体就拿得少了。政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用土地财政收入搞建设,本质上是寅吃卯粮,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。一般情况下,社会总有一定量的闲置资金,适当地透支,有利于搞活经济,但大量透支,则会产生经济泡沫,隐含较大的信用风险。

至于土地金融,则是政府直接负债经营,用未来的财政收入加以偿还,本质上更是寅吃卯粮。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还,于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面孕育着相当大的债务、金融风险。有人说土地问题的本质是金融问题,确实很有道理。

第五、土地出让收入的性质,决定了它不可能真正纳入财政预算。对它如何收入、如何支出,也很难严格规范,政府操作往往有较大的自由量裁空间。这就极易导致腐败,十八大以后中央强力反腐,土地管理领域可谓重灾区,查处的大案、要案,绝大多数都直接或间接与土地出让有关。

事实表明,1998年以后形成的土地使用制度,运行了将近20年,已经是弊大于利,必须进行重大改革了。改革的核心和要害,是要解决政府的行政管理部门,既是裁判员又是运动员问题。要把经营职能从行政管理部门分离出来。除了分离土地行政管理部门的土地经营权,可能还要分离矿产管理部门经营的采矿权拍卖、林业部门经营的林地使用权出让,等等。

 

 

对于土地制度存在的问题,党和政府高度重视。至少从本世纪初开始,几乎年年都有中央文件或国务院文件,提出要改革征地制度,要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府,也按中央精神开展相关改革试点,有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定,明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验,取得不少成果。然而,改革的决定性突破,必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜,这方面一直未能取得实质性的进展。

长期困扰人们的土地制度改革问题,终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比,十八届三中全会决定是一个全面深化改革的决定,在继承各个领域以往改革成果基础上,提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题,更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因,及各领域之间的内在联系,找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题,共60条。在第三专题加快完善现代市场体系中的第11条,专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字,与十七届三中全会决定的有关论述相比,似乎并没有太多新意。但是,在第十四专题加快生态文明制度建设中的第51条提出,健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。总书记在全会上专门对此做了说明,概括为一件事由一个部门来管所有者与管理者分开。这是国家治理思路的极其重大的调整,是转变发展方式的关键性举措。

一件事由一个部门管,是要打破山水林田湖草等自然资源,分别由不同部门分割管理的混乱格局,改为由一个部门按照大自然的发展规律,按照自然资源是生命共同体的内在要求,统一规划我们人类对资源、环境的开发、利用与保护,建立严格的国土空间用途管制制度。鉴于现在的主要问题是资源开发过度,环境破坏严重,今后相当时期内的重点,是保护资源、修复环境。

所有者与管理者分开,,意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使,在政府的统一监管下,负责国有自然资源资产的保值、增值,并承担一定的宏观调控职能;政府的行政管理部门则专注于,空间用途管制和相关的市场监管,不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来,征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了,有关改革任务自然能够顺利推进、完成。

十八届三中全会决定,明确了自然资源(包括土地)使用制度和管理制度改革的方向和任务。然而,依靠原有的政府机构设置和职能定位,不可能全面贯彻落实《决定》精神,因此,必须对政府机构和职能进行重大改革。党的十九届三中全会,作出了关于党和国家机构改革的决定,提出了机构改革的方案,十三届全国人大按中央要求,对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前,中央和省级机构改革基本到位,地方机构改革也近尾声,但切实转变职能,还会经历相当的探索、磨合过程。一旦改组完成,职能到位,必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务,提供重要的组织、制度保证。

自然资源部的组建表明,总书记在十八届三中全会上提出的一件事由一个部门来管的改革任务,已经基本得到落实。多头规划、多头调查、多头管理的混乱局面,已经成为历史,国家对自然资源和国土空间的统一、有序、高效管理已是指日可待。当然,后续工作还很繁重,要在资源调查基础上,编制制定科学的国土空间规划;要依据规划建立空间用途管制制度;要建立健全自然资源资产市场秩序,保护产权、打击侵权,加强对市场主体的服务与监管;要开展跨省域、地域的国土整治;要修改旧法律、出台新法律,等等。

值得关注的是,总书记提出的所有者与管理者分开的改革设想,在此次机构改革中并未实施。对此该如何认识,是当初的设想错误,还是推出这项改革的时机尚不成熟?我个人的看法是当属后者。

前已述及,政府经营土地多年,已经积累了庞大的债务,且将进入偿债高峰期,防控其中孕藏的金融风险,已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下,匆匆推出所有者与管理者分开,反而可能引爆风险,导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎,暂不急于实施这项改革。已经出台的一些措施,如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资,允许集体建设用地进入市场,不再垄断住房用地供应等,实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上一件事由一个部门管以后,空间用途管制落实到位,也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。但这毕竟是治标而不是治本,只要政府能从经营土地获利,其弊端就难以根本杜绝。例如,允许集体建设用地进入市场以后,政府以收取土地增值收益调节金的方式参与分配,是各试点地方的普遍做法。这样做有助于集体和农民形成利益共享观念,是有道理的,但从长远看,方法不一定妥当。我担心普遍放开以后,会出现一些地方政府官员与农村干部串通一气,倒买倒卖农村集体土地使用权现象。为避免产生这类问题,政府不宜以利益相关方身份参与初次分配,而应以管理者身份,通过税收参与再分配。更为根本的措施,还是要在时机成熟时,把所有者与管理者分开,政府专注于监督、管理、服务、调节。

 

 

目前,自然资源部门的组建工作基本完成,对于新部的职能、任务,中央已有明确规定,全系统在部党组领导下,贯彻中央部署,紧张开展工作。总的看,新部的业务涵盖范围大为拓宽,既承担对山水林田湖草海等几乎全部自然资源的行政管理责任,又是国有自然资源资产所有权的代表。对于已经明确的职能、任务,需要探索如何用具体的规章、制度、政策来加以落实。在工作实践中,也还可能发现和拓展新的职能、任务。总之,面临全新的工作领域,任重道远。

关于自然资源管理的职责、任务。

第一,制定国土空间规划,为经济、社会、生态等的和谐发展,提供最基本的行动指南。

国土空间规划的主要内容包括:1.主体功能分区,如珠三角长三角、环渤海等重点开发地区,及主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。2.城乡建设和人口的空间分布,如都市圈、城市带、城市组团的布局,人口转移的预测等。3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。4.重大国土整治(含土地、森林、草原、水域)项目安排;5.公路、水运、航空立体交通网络分布。

这个规划,是涵盖国土范围内所有开发、利用、保护、整治活动的综合性中、长期规划,也应该是国家规划体系的最上位的规划。规划编制工作宜由国务院领导牵头协调,发改委、建设部、农业农村部、交通部、环保部等部各委协同配合,由自然资源部负责编制。编制完成后由国务院提交全国人大批准、颁布。现行的国民经济与社会发展5年规划,属于近、中期规划,应当属于国土空间规划的阶段性实施。有了这两个规划,其他政府部门可以在国土空间规划图上,迭加项目规划,没有必要再编制涉及空间布局的总体规划了。各类区域规划,有的没有必要保留,需要保留的,要接受国土空间规划的指导,与之衔接。地方各级的国土规划,则是全国性规划的延伸和细化。

多年来,我国的各类规划,由政府组织编制,并允许政府按照编制程序修改规划。结果,相当多数的地方政府在规划颁布实施不久,就要求修改规划,使规划的严肃性和制约作用形同虚设。多头规划和多变的规划,使市场主体无所遵循,无从预期,行为必然短期化。新的国土空间规划由人民代表大会审议批准,实际上是把规划上升为法律,政府只有实施规划的义务,没有修改规划的权力。这也为各类市场主体提供了基本的行动指南,有利于市场行为的规范。编制国土规划,要遵循科学的程序并充分发扬民主,广泛听取各界和社会公众的意见。

第二,依据国土空间规划,严格实施空间用途管制。

依据国土空间规划实施空间用途管制,既合理利用资源,又切实保护资源和生态环境,恐怕是自然资源部的最重要的日常工作。所谓空间用途管制,就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图,因为比例尺太小,规划用途只能落到较大的区域,难以落到每一宗土地上,不能作为日常用途管制的依据。过去分管体制下的部门规划,只有乡级土地利用规划和城市规划能落实到宗地上,可以通过统一技术标准、叠加相关信息,改造为能实施空间用途管制的基层国土规划。

耕地保护,是空间用途管制的一项重要内容,必须坚持,但方法需要改变。如果空间用途能切实管住,现在以建设用地指标为核心的计划管理办法,就没有必要了。将来耕地保护工作,应主要靠地方特别是基层政府,在空间用途管制的框架下,结合各地实际探索解决办法。除了行政手段,更应注重经济办法。中央政府部门主要是依据国土空间规划,对地方执行空间用途管制的情况,进行检查和指导,没有必要像过去那样,管得过于具体了。

第三,依据国土空间规划,开展国土整治。

重大水利设施建设,城乡建设用地和农业用地(含草原)的改良、改造,生态用地(如水域、湿地、林地、滩涂)的恢复、整理,地质灾害的防治等,都属于国土整治。应统一纳入国土空间规划和发改委的5年规划,按项目管理权限,由相关部门组织社会有关市场主体实施。其中,生态用地、未利用地、草地、林地等的整治项目,由自然资源部组织实施。

第四,加强产权保护,开展不动产统一登记。

实行不动产统一登记,要以地籍调查为基础。国外的地籍调查有两种做法,一种是由政府组织调查;一种是由产权人自行委托中介机构调查,后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长,后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作,我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如,有的地区由政府组织调查,有的地区由产权人委托调查,有的地区可两种方法并举。对委托调查的,调查结果还可由政府相关机关核查。这样,可以加快不动产登记进度,早日建立覆盖全社会的国家不动产(地籍)管理信息系统。

国外的不动产登记信息一般包括:土地面积、四至、建筑物(住宅、厂房、商场店铺、仓库等等)及其他附着物、权属、历史变更情况等,而对土地用途鲜有登记。其原因,可能是土地登记制度历史悠久,而空间用途管制制度则产生于近、现代。但在我国,不动产统一登记刚刚起步,统一的空间用途管制制度更未形成,因此可以考虑把两个制度结合起来,不动产登记的内容除有关权属的信息外,还应包括土地的空间用途信息。这样,我国的不动产登记制度既可以保护产权,又可以促进土地空间用途管制制度的落实。此外,土地的价格与土地用途关系很大,登记用途也有助于规范土地市场交易价格,测算不动产税基及开发权补偿标准。这些,既属于政府的管理行为,也是政府为社会提供的重要服务。

由于这项工作十分庞杂,而且不仅仅涉及自然资源资产,从长远看,可以考虑把登记机关,从自然资源部分离出去,单独设立。

第五,加强市场监管。

1.规范市场秩序。包括:

1)制定各类自然资源资产市场交易管理规定。如土地使用权出让、出租、入股、联营管理办法,土地使用权二级市场管理办法,三旧改造管理办法,不动产抵押、担保管理办法,等等。

2)建立不动产评估价格体系。如建设用地的基准地价、标定地价、宗地地价等;农地经营权基准价格;林地经营权基准价格;各类采矿权基准价格等。建立以地价为基础的不动产价格评估制度。

3)发展、培育各类代理不动产交易和不动产登记,评估不动产价格,开展地籍调查等中介机构,制定相关法律并依法加强管理,为市场交易提供服务。

 

关于自然资源资产管理改革的设想。

按照十八届三中全会决定,把自然资源所有者与管理者分开的改革思路,需要成立一个新的机构,代表国家行使对国有自然资源资产的所有权。其主要职责,是对具有资产属性的国有自然资源进行经营管理。具体职责有,第一、国有土地(包括林地、滩涂)使用权的出租、出让,矿业权拍卖等等,保证国有资源资产不流失,并承担一定的保值、增值责任,资产收益全部上缴财政。第二、如国家有需要,国有资源资产价格,可以成为国家对国民经济进行宏观调控的经济杠杆。因此,绝不能片面追求资产收益最大化。第三、按照国家意志,向基础性、公益性事业,无偿让渡(划拨)国有自然资源资产或资产的使用权。第四、如果基础性、公益性建设需要使用或征收农村集体土地,作为国有土地使用权代表,负责与有关集体经济组织协商租用或征收办法,在政府行政机关监管下,按照法律规定办理相关事宜。第五、无论是划拨还是出租、出让的自然资源资产或资产使用权,如果受让方严重违规、违法使用,应当报请行政监管机关和司法机关,依法收回资产或资产使用权,并予以处罚。

但是,本次政府机构改革,没有把所有者与管理者分开的设想付诸实施,因此新组建的自然资源部,不仅负责对全国自然资源的政府行政管理,还要承担国有自然资源资产所有者的经营任务,以上所列举的5项经营性职责,就要由自然资源部来履行了。

对自然资源部来说,尽管集裁判员运动员于一身的问题依然存在,但中央已经明确,允许集体建设用地进入市场(包括住房市场);明确要建立城乡统一的建设用地市场;明确今后政府不再垄断土地供应等,并相应修改了土地管理法,扫除了农村集体经济组织凭借土地所有权,获取财产性收入的法律障碍。就是说,运动规则改了,而且更加明确、清晰、严格,裁判员的自由量裁空间被大大压缩,其同时又是运动员的危害也就减轻了。

中央和省级政府,手里没有一寸土地,主要角色是裁判员,保护农民利益是职责所在。但省以下市、县政府则掌控着大量土地,整天考虑如何利用辖区的土地,如何从土地上搞钱,搞不好就会成了运动员,侵犯农村、农民的利益。过去,法律关于农村集体土地不能进入市场,任何建设项目必须使用国有土地的规定,成为一些地方政府胡乱征地、卖地的依据,出了问题很难处理。现在规矩改了,章程变了,但地方难免还有旧的惯性和路径依赖。自然资源部系统有责任,依据中央精神和新修改的法律规定,加强对地方政府行为的监管,切实保护农村集体和农民的土地财产权利不被侵犯。农民有了财产性收入,应当缴纳财产税,逐步取代土地财政。

除了加强行政监管,还可以考虑对土地收益的使用和分配加以改革。将近20年来,基础设施和城市建设投入巨大,城市面貌焕然一新,今后资金投入方向,应更多向民生领域和农村的基础设施建设倾斜,不再把城市建设作为重点。土地出让金的分配,也可考虑由中央财政适当集中,用于平衡地区发展的转移支付。

习近平同志在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中说:新中国成立后,在当时的历史条件和国际环境下,我们自力更生,依靠农业农村支持,在一穷二白的基础上推进工业化,建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。改革开放以来,我们依靠农村劳动力、土地、资金等要素,快速推进工业化、城镇化,城镇面貌发生了翻天覆地的变化。我国广大农民为推进工业化、城镇化作出了巨大贡献。他还说,我们也要看到,同快速推进的工业化、城镇化相比,我国农业农村发展步伐还跟不上,一条腿长、一条腿短问题比较突出。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡,最大的不充分是农村发展不充分。党的十八大以来,我们下决心调整工农关系、城乡关系,采取了一系列举措推动工业反哺农业、城市支持农村。党的十九大提出实施乡村振兴战略,就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。

总书记的话,对我们下一步调整土地资产收益分配,也有重要的指导意义。当然,我们也不能机械地理解中央精神。有一种意见认为,国家经济发展的动力,主要在城市特别是大城市,城市产业升级壮大,可以辐射、带动广大农村发展。因此,在加强农村工作同时,也要重视城市产业的发展。

另外,十八大到十九大期间进行的三块地改革试验,有些问题还没有解决得很好,需要继续深入研究思考,探索化解之道。例如,对农村宅基地如何改革,各界分歧较大。我认为,现行宅基地无限期使用制度,是要害所在。如允许转让,受让者也无限期使用,集体所有权如何体现?因此不同意放开的主张,可以理解。但不放开,农民的财产权不能实现,又有失公平。如果有限期(5070)使用,转让的只是剩余年期的使用权,就一切迎刃而解了。与农地制度及国有土地制度,也就都一致了。还有人主张,宅基地如果转让,则把土地转为集体建设用地,规定使用期限。这个意见,也不无道理。

与宅基地问题相关联,小产权房也是个棘手问题。我认为,所谓小产权,是过去不合理土地制度的产物。现在已经允许集体建设用地进入市场,随着城乡统一的建设用地市场建立,将来的房子不应再有大小产权之分,这方面的改革还没有完全到位。历史遗留下来的小产权数量庞大(近百亿平米),如何处理,也是颇费周张。虽然不分大小产权,但要强化规划的作用,实施严格的用途管制,更是尚在探索之中,没有成熟经验。在这样情况下,有必要对增量加强行政严控,但对存量处置,要慎之又慎,不要轻举妄动。这个问题之难,一是面广量大,二是成因复杂,三是关系数量庞大的中低收入人群的生计。很多问题,与政府的制度和管理不当有关系,不能简单地让群众承担后果。搞不好,会引发严重社会问题。我的意见,对严重违法的或虽然属一般违法但无人居住的少数问题房屋,可以拆除。但绝大多数一般违规的,不宜拆除,尽可能改造为公租房、廉租房,或补办手续后合法化。实在不能合法化的,不予产权登记,不受法律保护,不能通过市场实现财产权益,住户一旦有条件,有机会,就会搬走,无人居住以后自然可以拆除。这样做,虽经可能经历十年、二十年较长时间,但可慢慢化解矛盾,避免社会冲突。总之,要把维护好群众利益放在第一位。住房是百姓群众最大的利益,对长期积累的问题,切不可操之过急。

自然资源资产管理,还是应当在条件成熟时,把所有者与管理者分开。


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2019-11-08 11:56
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文明的多样性与各国发展的不同道路