经济学社会学 理论研究

关于农民工社会保障问题的思考

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2005-01-28 10:12


      
    农民工社会保障问题是完善社会主义市场经济体制中的一个特殊的社会保障问题,学术界和实际工作部门对此进行了深入的探讨,一些人认为应当把农民工社会保障归入城镇社会保障制度内,一些人认为应建立专门为农民工服务的社会保障体系,还有人认为应该归入农村社会保障制度内。我们认为归入城镇社会保障制度内显然不合适,要是鉴于农民工身份的特殊性建立专门的农民工社会保障体系也不合情、合理,而应该根据农民工的具体情况建立大范围内归农村社会保障体系管理而小范围内又有其特殊性的社会保障制度,即在农村社会保障体系内建立农民工迫切需要的工伤保险、大病医疗保险、失业保险和养老保险等救济、救助性质的保险制度以保障农民工的合法权益,这既是满足了农民工的实际需要,又吻合了我国保障人民基本权利的实际情况,鉴于农民工在经济发展过程中所起的作用,有必要重视农民工的社会保障问题。
   
    一、农民工及农民工社会保障现状
   
    农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体,特指具有农村户口,却在城镇务工的劳动者。“农民工”的含义可以从字面上得到解释,即既是农民又是工人,是农民是说他们的户口仍在农村,是工人是说在城镇干着和城镇居民一样的工作。农民工的数量呈现猛长的趋势,从1978年的3000万增长到2002年的9400多万人。大量的农民从土地上解放出来成为农民工,然而农民工的处境却很尴尬,他们长期或短期离开土地,尤其是长期离开的成为非真正意义上的农村居民,同时进入城镇后,他们没有城镇户口,其户口及所有社会关系都在农村,从这个角度上看他们又不是城镇居民。对于离开土地进入城镇的农民,他们成为夹在城镇和农村之间的边缘人,这种边缘人的身份使他们本应享有社会保障而变得没有保障,且短期内难以解决。正如有人所说:“目前就整体而言,面向农民工群体的社会保障制度的建设仍显异常苍白,部分地区虽出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施,但初步效果仍不理想。”
   
    农民工在就业、医疗、养老等各方面与城镇居民相比存在很大的差距,其原因归结起来有:1.农民工身份难以界定。农民工的一个显著特点就是身份模糊,这种模糊性不好把他们划为农村社会保障体系内或是划入城镇社会保障体系内,即使把他们划入城镇也不知道由哪个企业或厂家或部门负责。2.雇主和农民工双方都抵抗社会保障。对雇主来说,因缴纳社会保障金会增加劳动力成本,雇主不愿意给农民工缴纳社会保障金而对社会保障采取抵抗态度。对农民工来说,由于其流动性,他们担心如果从这个工厂跳到那个工厂,或从这个地区流动到那个地区,由于社会保障制度的不健全,他们原缴纳的社会保障金会归为乌有,而且如果没有社会保障的话,雇主因不需缴纳社会保障金而可能给农民工更高工资。在目前情况下,农民工在城镇打工的根本目的是增加收入,因此他们更愿意得到更高的工资而不愿意参加社会保障。3.农民工保险意识不够。来自农村的农民工,他们中的大部分进入“非正规部门”从事“非正规就业”。在农村剩余劳动力供过于求的情况下,能争取到“非正规部门”就业,已是件不容易的事,只要能实现增收的目的,他们是能接受的,而且他们对国家和政府忽视农村社会保障的态度已经适应,仍然认为农民的保障就应该是“土地保障”和“家庭保障”。所以,当国家有意为其建立社会保障时,他们也感觉不到其建立的必要性,或者说他们习惯“土地保障”和“家庭保障”,参加社会保障的意识不够。
   
    二、建立农民工社会保障制度的特殊性、必要性及其可行性分析
   
    农民工是推动城镇化、工业化的主要力量,是衔接农村和城镇的枢纽,农民工一方面为城镇经济建设作出巨大贡献,另一方面把赚得的收入寄回农村,为农村经济发展起到了很好的推动和促进作用,然而农民工的生活却没有保障,这与他们作出的贡献和作用是不对称的。为了更好地发挥农民工的作用,需要建立农民工社会保障制度。
   
    1.建立农民工社会保障制度的特殊性农民工社会保障的特殊性源自于农民工的特殊性,表现在:一是农民工仍是农民。农民工目前虽然在城镇居住,但其户口及其所有社会关系都在农村,仍属农民,这个农民身份阻碍着农民工真正融入城镇社会并被面向城镇居民的相关制度所排斥,他们在城镇居住只是其一生中的一段经历,若干年后他们还是要回到农村,依靠农村的家庭保障和土地保障。而由于农村社会经济结构的变化,家庭结构也发生变化,家庭保障和土地保障功能正在弱化,他们的保障问题就陷入了两难境地,即农村管不了,城镇又管不着。二是农民工流动性强。农民工进城的目的是为了赚钱,这就决定了他们的流动性,只要哪里能赚钱,他们就往哪里跑,而各个地区发展不是恒久的,而且在同一厂家也存在淡季和旺季的差别,这样农民工就会随资金的流动而流动。可见,农民工具有很强的流动性,而目前我国还没有建立一种可灵活地随人口流动而变动的社会保障制度。农民工的特殊性决定了其社会保障的特殊性,即不好把他们归入农村社会保障或城镇社会保障,或建立单独的农民工社会保障。
   
    2.建立农民工社会保障制度的必要性在对待农民工态度方面,政府为了维护城镇居民的利益,既不得不承认农民工对城镇建设的作用,又将农民工视为不安定因素,对他们处处设防,这显然不符合我国当今社会的发展。为改变这种状况,就要建立保护农民工合法权益的农民工社会保障制度。建立的必要性表现在以下几个方面:
   
    (1)加速工业化和城镇化进程的需要。工业化和城镇化问题与“三农”问题紧密相关,只有解决“三农”问题才能更好地解决工业化和城镇化问题。要解决“三农”问题归根到底是要发展农村经济,而发展农村经济主要是靠农民自身。农民要发展农村经济要具备三个条件,即资金、技术和土地。土地问题虽然还没有解决,但它是与社会保障制度联系在一起的,只要使他们对社会保障制度建立的可行性有信心,就能化解其因失去仅有的土地保障而带来的后顾之忧,就能使其愿意把撂荒的土地转让出来,实现土地的流动,从而形成大面积的耕地,为农村机械化生产提供条件。这三个条件中核心要解决的是资金问题,没有钱任何事都办不成,而农民工外出打工就能获得工资,工资就能转化为资金。有了资金就能购买技术和设备,经济就能启动,就能发展,农村居民的生活就能得到改善,“三农”问题就能得到解决,工业化和城镇化进程就能加速。
   
    (2)维护社会安全和稳定的需要。据统计,目前农村有1 7亿剩余劳动力,在利益的驱动下他们大部分来到城镇,而来到城镇的农民工60%表示即使找不到工作也不愿回去。这些失业或没有工作的农民工因生活所迫,极易走上违法犯罪的道路。以浙江省为例,浙江省在对外来民工犯罪问题的调查中发现,有35%的人在经济中陷于困境的原因是由于失业或无工作。因此,如果仍将农民工置于城镇不管,农村管不着的境地,将会造成严重的社会矛盾,破坏安定团结的局面。虽然失业或找不着工作的农民工有部分会回乡务农,但可以肯定他们中的大部分已走上了非农化、城镇化的不归之路,并必然会遇到生活、工作中的各种风险。随着风险的增加和保险意识的增强,他们也要求有平等的社会保障待遇,而从整个社会来看,也只有为农民工的基本生活提供保障,农民工才能安心工作,才能维护社会的安全和稳定。
   
    (3)市场经济条件下风险加大及体现社会效率和社会公平的需要。计划经济条件下,农民靠天吃饭,依赖土地保障和家庭保障。转入市场经济后,一切按照市场经济的规则进行,社会、家庭结构发生变化,使得土地保障和家庭保障功能弱化,而且机械化大生产条件下伴随工业化、现代化出现的各种职业病,失业、养老等老弱病残问题都增加了农民工的就业风险和生活风险。这些市场化风险对他们构成严重的威胁,尤其是在转型的过程中,各种不确定性因素大量存在的今天,社会保障是必不可少的安全网,是保障公民合法权益的必要手段。党的十六大报告对分配制度进行了重新阐述,提出:“初次分配注重效率,再次分配注重公平。”在生产领域,农民工实行的是多劳多得,少劳少得,有劳动能力者不劳不得的分配原则,这为生产效率提供了保证。但是我国是社会主义国家,贫富差距悬殊不是社会主义,社会主义的共同目标是实现共同富裕,而且农民工在社会发展过程中也作出了自己的贡献,作为再分配的社会保障制度就应该为农民工提供社会保障。长期的二元经济结构使得城镇居民可以充分享受社会保障,而农村居民却相反,社会长期默认农民的社会保障就是土地和家庭保障,而没有解决农民的养老、失业、医疗等社会保障问题,这不利经济的发展,不利共同富裕目标的实现,为此把农民工社会保障问题提到议事日程就成了必然。
   
    3.建立农民工社会保障制度的可行性
   
    一种新制度的建立,是一个逐步完善和发展的过程,有其建立的必要性并不代表就有其建立的可行性,农民工社会保障制度的建立也一样,对其可行性必须认真论证。
   
    (1)农民工应该建立什么性质的社会保障制度?对为农民工提供社会保障这已取得了高度一致的认同,但对农民工提供什么样的社会保障,应该由谁来提供,这是理论界一直有的争论。对把农民工纳入城镇社会保障体系范围和建立新的农民工社会保障体系的不切实际性,已有人进行了详细的阐述,笔者认同其观点,但把农民工社会保障归入农村社会保障体系,我们存在如下的看法。对杨立雄所提出的:“农民工社会保障归入农村社会保障体系之中,逐步建立和完善农村社会保障制度,并在适当的时候与城镇社会保障制度接轨。”这一点我们也认同,不同点主要是认为单纯地把农民工社会保障归入农村社会保障体系内是不够的。因为农民工毕竟与纯粹的农民存在很大的差别,而且农村社会保障制度还不健全,不能满足农民工的需要。对农民工社会保障应该是整体上归入农村社会保障体系内,但同时应该根据农民工的特殊性,建立与农民工迫切需要相符的社会保障,如收入保障、工伤保障、医疗保障等等,在发展到一定程度的时候实现农民工社会保障与农村社会保障的统一,然后再实现农村社会保障与城镇社会保障制度的统一,最终建立高度一体化的城乡社会保障制度。
   
    (2)建立归入农村社会保障体系内的农民工社会保障制度符合我国目前的实际。农民工身份特殊,其迫切需要的是解决突出的基本生活保障问题,因此应根据农民工的实际情况走分阶段逐步完善的道路。其实际情况表现在:一是农民工虽然现在身在城镇,但仍是农民,他们中的大部分最终落脚点是农村。据北京市对农民工的调查,有89 7%的外出农民工表示最终将回到家乡,吸引他们回家的重要因素之一便是土地,这是其生存保障和养老保障的最后防线,因此把他们归入农村社会保障体系内,这既符合人们的正常思维又符合目前农民工的实际。二是农民工是属于社会弱势群体,他们不具备像城镇居民那样的缴纳社会保险金的能力,其社会保障大部分是依赖政府和社会的救济。农民工从农村来到城镇的目的是为了赚取收入,等赚取一定的收入或到了一定年龄将返回农村,成为城镇的“匆匆过客”。据农业部调查,在2002年,农民工的人均收入仅为5597元,每人每月平均工资仅为466元,人均寄带回家3472元,留作个人消费人均2125元,每月每人平均生活费只有177元,这个生活水平比全国平均的城镇最低生活保障线高一点(2002年8月为152元)。这仅有的177元保命钱,不是在万不得以的情况下是舍不得花的。所以,他们能不缴纳社会保障基金就不缴,自然也就无法建立三方共同筹资的农民工社会保障制度,而只能归入农村社会保障制度内对他们实行保障,以保护他们的合法权益,解决其迫切需要的社会保障问题。
   
    三、构建农民工社会保障制度的基本思路
   
    农民工是一群特殊的弱势群体,他们人数多,范围广,流动性强,对他们建立社会保障制度不可能一蹴而就,而是要站在农民工的角度,根据他们的实际需要及实际的经济承受能力,明确其重点,找准突破口,“对症下药”。基本思路是根据农民工的不同需要建立多层次的农民工社会保障制度。
   
    1.建立多层次农民工社会保障制度的基本目标农民工社会保障既不属于城镇社会保障也不完全等同于农村社会保障,而是宏观上归入农村社会保障,微观上又能解决其迫切需要的一种保障制度。鉴于其特殊性,我们既不能套用城镇社会保障模式也不能完全套用农村社会保障模式,而应从农民工的现实状况出发来确定。其基本目标是:从保障农民工的基本生活为出发点,建立包括失业、医疗、工伤、养老保险等在内的低水平,全方位,不遗漏的多层次的农民工社会保障制度,再通过各层次之间的融合,即在满足最低基本生活基础上向保险型保险迈进,进而进入福利型社会保险,以实现与农村社会保障制度的接轨,最终建立城乡高度统一化、社会化、法制化、规范化的社会保障制度。
   
    2.建立农民工社会保障制度的突破口从总体来看,由于农民工的特殊性,不可能建立统一的农民工社会保障制度,而是有针对性地,从其迫切需要解决的方面入手,从点到面,逐步建立健全的农民工社会保障制度。其突破口为:
   
    (1)大病、疾病等医疗保险。农民工外出打工,最怕遇见的是大病、疾病。因为大病、疾病将导致失业,这将使原本就缺钱的农民变得雪上加霜,在别无选择的情况下他们只好打包返乡。如在上半年“非典”期间,就有大批农民工返乡,其中还包括一些被确诊为“非典”的农民工,这都是因为农民工没有医疗保险,他们自己负担不起医疗费用。因此,只有建立医疗保险才能解决因病失业以及因病导致的一系列贫困问题。
   
    (2)工伤保险。由于农民工的特殊身份,他们遭受的待遇也很不相同,那些脏、乱、累的活由农民工干,那些容易出事故,缺乏安全措施的活由农民工干,那些有害身体健康的活由农民工干,农民工因工致伤、致残、致命的事故时有发生,并因此产生一系列的劳资纠纷,这就决定了针对农民工的工伤保障制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快得到确立。为了让农民工在工伤期间能有适当的治疗,以及农民工个人及其家庭生活不致因工伤而陷入贫困的境地,要以工伤保险为突破口。
   
    (3)养老保险。农民工一般都是中青年时就出来打工,农业生产技能基本丧失,这就使得即使农民工在年老返乡后仍留有土地也不能依赖传统的土地保障来养老,同时他们又不能依赖城镇保险来养老。而且,随着人口老龄化的出现,养老问题成为越来越紧迫的问题,亟需解决。(4)失业保险。农民工的就业状况极不稳定,他们或因技能,或因工作不满,或因身体状况,或因家庭等原因失业,而失业农民工又不能和城镇失业人员一样享受相应的失业保障,这些没有保障的农民工只能靠朋友或老乡帮助,否则只能流落街头,这对社会稳定和经济发展构成威胁,因此失业保险也应该是其突破口之一。从以上各突破口入手,目的是解决农民工的后顾之忧,为其基本生活提供安全保障,从而保持社会稳定,促进经济发展。
   
    3.构建农民工社会保障制度的原则构建农民工社会保障制度有一定的难度。为使其健康发展,需要按一定的原则来构建,主要有:
   
    (1)农民工社会保障制度应立足于解决农民工最迫切需要和保障基本生活的原则。根据马斯洛的需要理论,人的需要是分层次的,人的更高层次的需要是以解决最迫切的最基本的需要为前提的。目前农民工最迫切的需要是失业、医疗、工伤和养老保险,最基本的需要是基本生活保障。只有在解决农民工最迫切最基本需要的基础上,才能再根据农民工的实际承受能力和经济发展程度,逐步扩大范围,提高水平。
   
    (2)坚持从实际出发,因人而异的原则。农民工虽然有相同的称呼,但他们的实际情况却不一样。有的农民工长年在城镇生活并取得城镇居住权,已放弃返乡的打算;有的农民工只是短期内在城镇生活,若干年后还要回到农村;还有的农民工只是农闲时进城,农忙时务农,这些不同的情况要求建立不同的农民工社会保障内容。
   
    (3)坚持权利和义务相统一的原则。权利和义务是相辅相成的,有多大的权利就有多大的义务。农民工要享有其社会保障权利就要尽相应的义务,包括有缴纳保险费,遵守保险规章等义务。每个农民工都有参加农民工社会保障的权利,同时又要遵守和承担相应的义务,这既坚持了社会主义公平的原则,又体现了社会主义制度的优越性。
   
    (4)坚持个人保障和家庭保障、社会保障相结合的原则。农民工要实现对自己的保障首先需要自身的努力,但这并不是说可以抛弃家庭保障和社会保障。农民工首先是个农民,他的户口、家庭成员及社会关系都在农村,农村的家庭保障还起着重要的作用,但毕竟家庭保障作用有限,不能满足保障的全部需要,还需要社会保障的存在。因此,应坚持个人保障和家庭保障、社会保障相结合的原则。
   
    四、构建农民工社会保障制度的对策
   
    建立农民工社会保障是一项庞大而复杂的系统工程,涉及面广,难度大,在构建过程中要有周详的对策,应根据农民工的实际情况,从其迫切需要解决的基本生活保障入手,走“渐进式”发展的路子。具体对策有:
   
    1.建立多层次的农民工社会保障制度农民工数量庞大,流动性极强,不能进行有效的统一管理,建立统一的农民工社会保障制度显然不合适,而应该根据农民工的实际情况建立分层次的农民工社会保障制度。首先将农民工进行分类,可将其分成三大类:一类是经过在城镇的长期生活,有了一定的积蓄并打算在城镇长期定居的农民工,可将他们按富裕型农村社会保障制度提供,使其接近城镇社会保障,享受较高级的福利型的农村社会保障待遇;一类是短期在城镇生活,到了一定年龄返回农村的农民工,这类农民工不好管理,需要建立一整套的配套措施来构建其社会保障;另一类是临时在城镇打工的农民工,这类农民工的重心仍在农村,只是农闲时才到城镇打临时工,农忙时还得回去务农,对这类农民工可将其纳入相应阶段的农村社会保障制度内。各层次的社会保障应建立项目齐全的社会保障内容,包括医疗、工伤、失业、养老、基本生活等项目。农民工社会保障是一种基本保障,为了满足某些农民工基本保障之外的保障需要,可建立商业性保障作为辅助保障。
   
    2.建立农民工社会保障制度需要一系列的配套改革农民工社会保障制度不能单纯依靠社会保障制度来解决,需要改革一系列相关的阻碍农民工社会保障制度建立和发展的制度和政策,只有为农民工社会保障制度扫清了障碍,它才能得到顺利发展。因此,需要改革一系列相关制度和政策。主要有:一是改革户籍制度,放松对户口的管制。目前,我国随处可见户口买卖的现象,这种买卖行为存在很多的弊端,首当其冲的是寻租行为的泛滥,为了买个城镇户口不惜出高价,给社会腐败创造条件,形成不良风气。其次不利于劳动力的流动,不能实现劳动力资源的优化配置,阻碍经济发展。因此,这种改革措施理所当然要进行。改革到现在,许多城镇出现因投资、购房到大中城市落户的“蓝印户口”政策,这种政策跟原来的政策相比,显然有了巨大的进步,但是这种要投资,要购房才能得到“蓝印户口”的政策仍是变相买卖户口的本质,仍然有其不便之处,仍需改革,最好是改成凭居民身份证可以自由落户的政策。二是改革劳动力用工制度。我国劳动力市场不完善,对不同的劳动力有不同的态度,如对待农民工就有歧视,表现在工资收入上的歧视,工作分工上的歧视,子女入学的歧视等。三是改革土地制度。经济转轨之前,我国的土地家庭联产承包责任制作出了历史性的贡献,解决了农民的温饱,部分还过上了小康生活,但是随着经济的发展,这种土地分散的制度不利经济的发展。为了提高农村生产力,释放农村剩余劳动力,必须改革家庭联产承包责任制政策,让分散的土地集中起来进行规模化机械化大生产。集中土地的可行办法是让土地自由流动,甚至可以自由买卖。有些农民工离开土地时既没有托人代管也没有农忙时自己回来管理,而是彻彻底底地将其撂荒,造成土地资源的浪费,对这种撂荒的土地可允许出卖给政府,政府再把土地集中转包给集体生产的农业大户,然后把农民工转让土地所得的费用转入其个人账户用作养老保险。四是改革计划生育政策。尽管我国的计划生育采用了严管政策并取得了成绩,但是仍有大批农民想方设法多生,这种现象归结其原因就应该是农村社会保障不健全。只有解决人们的后顾之忧才能使他们放弃超生的念头。五是各实践部门应加强对农民工合法权益的监管工作。农民工属于社会弱势群体,依靠他们自身的力量还难以彻底维护其合法权益。如拖欠农民工工资就是侵犯其合法权益的典型,各实践部门就应该从工资、住房、工作条件等各方面维护农民工的合法权益。
   
    3.扩大基金来源渠道,设立个人账户并保值增值资金是社会保障制度运行的“血液”,没有充裕的资金,社会保障制度就无法运行。在目前,农民工社会保障的资金来源要想靠国家财政支出这已不现实,我国财政支出面临很多的困难,在现收现付制下已经欠了老工人大笔资金,为了偿还这笔钱国家挪用了大量统账方式下的个人账户资金,使得个人账户成为“虚账”。国家一方面要偿还旧账,一方面要把“虚账”转成“实账”,已没有足够的资金来为农民工构建社会保障制度,而农民工社会保障制度又不能因国家财政缺乏而放弃构建,这就要求农民工自己筹资建立,建立以个人资金为主,国家财政为辅的社会保障制度,充分发挥农民工自己的保障能力。为增加资金可考虑:一是把土地转让费转入个人账户。二是把买断“二胎”生育权的所得收入转入个人账户。买断“二胎”生育权是指农户主动放弃生第二胎的权利,从而政府给予资金一次性买断生育权。三是国家财政拨款。四是个人缴纳的费用。五是发行福利彩票。六是社会救济和救助等。对这些筹集来的资金全部记到个人账户,按这个账户储蓄积累的总额确定保障资金的发放标准。个人账户储蓄积累多的给予较多的补助,积累少的给予较少的补助。这笔个人账户储蓄总额在保证安全的情况下,为了保值增值可将其投入购买国家债券等风险较小的行业和建立农村金融市场,专门用于农业投资,以获得投资收益。
   
    4.加强农村社会保障体系的制度建设有了制度就有了依据,就能为实际行动提供指南。目前,社会保障制度建设滞后,严重阻碍社会保障事业的发展,对于刚刚起步的农民工社会保障更应该加强制度建设。由于农民工社会保障制度宏观上归入农村社会保障体系,因此首先要加强农村社会保障体系的制度建设。一方面要建立全国统一的、权威的农民工社会保障管理机构。成立有财政、人事、民政、劳动等部门共同参加的农村社会保障委员会,负责制定包括农村内的社会保障制度规划、收费标准、支付标准、实施办法,监督检查包括农村社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况,策划保障基金的保值、增值。在此基础上,将有关机构撤消合并,组建社会保障管理局,专门负责按社会保障委员会规定的制度、标准收缴和支付农民工社会保障基金。社会保障委员会有权检查、监督农民工及农村社会保障工作,但不能运用、支配基金的使用,以保障基金的安全和高效。另一方面要加强农村社会保障制度的立法工作,尽快制定《社会保障法》。由于《社会保障法》的缺少使得现行法规缺乏约束力,导致制定和实行农民工社会保障制度时没有法律依据,形成混乱局面。在立法的过程中,要从我国的实际情况出发,参照国际组织制定的规章和原则,借鉴各国社会保障立法的经验制定一部确立社会保障性质、目的、宗旨和原则的法律,规定国家财政部门、民政部门、司法部门、劳动部门等在内的国家、集体、企业和个人在社会保障体系内的权利和义务,规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系,以保证社会保障制度能被公正、合理、有效地执行,并能达到社会保障的目的。
   
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2018-07-14 10:30
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