经济学社会学 理论研究

完善我国个人所得税制度的思考

.

2005-03-04 10:52


   
    随着我国市场经济体制的建立和发展,个人收入的多元化,其收入差距也会不断扩大,个人所得税在调节收入,缩小贫富差距,增加财政收入中的作用会显著加强。本文拟对我国现行个人所得税税制存在的一些问题进行探讨,并提出相应的改革思路。
   
    一、我国个人所得税制现状
   
    (一)课税模式跟不上当前形势
   
    我国现行个人所得税法是在1980年9月全国人民代表大会通过《中华人民共和国个人所得税法》的基础上修订而成,于1994年1月1日起实施,是典型的分类所得课税模式。现行个人所得税制实施以来,主要存在以下问题:
   
    1 随着经济的发展,个人的非货币收入逐渐增多,收入多元化和纳税人分解收入,造成税务机关无法实施控制,是征税过程中面临的主要问题。
   
    2 个人所得税调节收入分配能力失调。中国的个人所得税法在计算个人应纳税款时有这样一种现象:相同收入额的纳税人会由于他们所取得的类型不同,或来源与同样类型所得的次数不同,都会影响这些纳税人的税收负担。所得类型不仅影响着税率高低,还影响扣除额的大小;次数的多寡也影响扣除额的大小。使得个人所得税不仅不能改善收入分配上的不公平程度,而且使不公平程度加大。
   
    (二)费用扣除不合理
   
    目前,我国个人所得税的费用扣除实行的是综合扣除方式,采用定率扣除和定额扣除相结合的方法。但在一些具体问题的处理上,既不符合个人所得税的国际惯例,也与我国的实际情况相脱离。主要表现为:
   
    1 费用扣除方式不合理。在目前个人所得税的征税扣除中,根据不同税目主要有生产经营成本费用、必需生活费用以及其他收入费用扣除等。前一部分的费用扣除主要体现“纯益”原则,税法中没有明确什么项目准予扣除,什么项目不予扣除;准予扣除的项目,究竟是全额扣除还是限额扣除。
   
    2 扣除的确定忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响。目前,税法中明确规定税前工薪所得应扣除费用是800元 月,这一规定是在1994年税制改革时制定的。在通货膨胀时期个人维持基本生计所需的收入会相应增加,而现行税制中尚未实行费用扣除的指数化,费用扣除标准长期不变根本无法适应经济状况的不断变化。
   
    (三)税率结构不科学
   
    我国实行的个人所得税最高边际税率为45%,大大高于目前大多数西方发达国家的35%。按照国际上的惯例和通常做法,个人所得税率的确定基本上是按照应税所得的性质来划分的,一般是累进税率与比例税率兼行,这已成为个人所得税率选择方面的惯例。通常工薪收入采用超额累进税率,各种专项所得,按照所得的不同类别,实行有差别的比例税率。累进税率的级次,各国有多有少,无一固定模式,但从总的发展趋势来看,经历了由少到多,又由多到少的这样一个演变过程,特别是在80年代以后,各国普遍降低了税率,减少了级次,推行较为缓和的累进税率结构。如1981年,美国的个人所得税实行十五级超额累进税率,最高税率为70%;到2001年,税率的档次减少到六档,最高税率降为38 6%。
   
    (四)税收征管不力
   
    目前,我国的个人所得税除制度本身的不完善之外,在征收管理上也存在一些问题,主要表现在以下几个方面:1 税源隐蔽,难以监控。2 征收方式需改进。我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法,其申报、审核、扣缴制度等都不健全,难以实现预期效果。3 征管手段落后,征管人员素质低。
   
    综上所述,我国个人所得税制度的改革势在必行。
   
    二、完善我国个人所得税制的思考
   
    (一)变革现行课税模式
   
    我国现行的是分类所得税制,即将纳税人取得的各项收入通过正列举的方法划分为工薪所得、劳酬所得、稿酬所得等11类,依此分别确定各类所得适用的费用扣除标准和税率,分类征收,各项所得不再汇总计算。此模式的优点是课征简便,节省征收费用。但最大的缺陷是违背了量能纳税的原则,使得收入相同者由于所得来源不同而导致税负不同。这种以牺牲个人所得税的公平职能为代价换取征管成本降低的做法是不明智的。
   
    就公平性而言,综合所得税制模式最佳。因为只有个人的综合收入而非收入的来源才是最能反映纳税人负担能力的指标。从世界范围看,绝大多数发达国家以及大部分的发展中国家都采用了综合所得税制模式,单纯采用分类所得税制模式的国家极少。因此,舍弃单纯的分类所得税制模式在国内已成为一种共识。经济发展与个人所得税制模式二者的相关性很小,单纯的分类所得税制模式和分类综合模式都非经济发展不可逾越的阶段。但是,综合税制模式的采用需要先进的征管手段作为保证,否则普遍和扩大的偷逃税行为将使其优良的公平性能大打折扣。
   
    综合所得税制模式之所以更有利于公平,其关键在于存在一个将收入汇总并综合使用一个统一的税率以及做出一个较公允的综合扣除的过程。在这点上,分类综合税制(或混合税制)模式是可以设计出相类似的机制的。具体地说,即以分类所得税为基础,先分类课征,实行源泉扣缴,在支付单位及个人双向申报基础上,年终再对个人全部所得进行汇总。全年所得汇总额在法定限额以上的另按一个统一累进税率计税,最后比较分征阶段的已纳税款与汇总阶段的应纳税额,多退少补。这样的分类综合模式既有满足公平准则的机制,又与现阶段的征管条件相配合,不失为现阶段的较佳选择。
   
    (二)明确关于我国个人所得税的税种归属
   
    目前,我国的个人所得税中除利息税作为中央专项收入,用于解决低收入者的生活保障和增加扶贫基金外,总体上属于地方税。将个人所得税归属于地方,其弊端显而易见:
   
    1 由于我国幅员辽阔且区域发展极不平衡,各地对个人所得税的征管政策有很大的差别。总体而言,经济发达的地区对个人所得税设定的免征额高,征管相对宽松,而在经济落后的地区设定的免征额低,征管比较严格,从而形成“越穷越征,越征越穷”的逆向调节局面。随着我国经济的发展,个人所得税逆向调节的影响将日益明显,这显然违背了我国目前开发西部、促进西部地区发展的目的。
   
    2 个人所得税是以人为课税主体、以其各类收入(包括投资、财产、经营、劳动等收入)为课税客体征收的一种税,而当代社会的人作为市场的要素之一,是高度流动或者应当高度流动的。流动的个人享受的公共服务(公共产品)有相当多是由中央政府提供(如国防、外交、法律、公共信息、司法保护等)而非仅仅是地方政府提供的,故此,按照“受益课税理论”和地方税税源应比较稳定(固定)的规则,个人所得税也宜定为国税或为共享税。
   
    3 个人所得税的纳税人常因迁居、工作等的需要而在各省(市)之间移动,其所得来源于不同地区,故关于其所得资料的搜集至关重要。因此,课征工作宜由全国性的国家税务局系统进行,以收实效。
   
    个人所得税作为直接作用于个人收益的直接税,加上其综合、累进课征的制度设计,配以中央财政对地方财政的转移支付,当可成为中央政府强有力的调节工具,对平衡个人收入差别、地区贫富差异产生积极作用。因此,应改革我国的个人所得税归属,将其纳入中央专项收入。
   
    (三)调整税率结构税率设计是一个十分关键的问题。就前面所提到的目前我国个人所得税税率结构所存在的问题,改革的措施可考虑:
   
    1 减少税率级次,扩大级距。一般来说,西方国家的个人所得税等级数目平均为4个,最少的只有2个(如美国),而我国的工资、薪金个人所得税税率等级为9个。由于在少等级下的税率制度同样能起到更好的累进效果而又简化税制,因而我国应削减税率级次。在减少级次情况下扩大级距的经济涵义并不在于简化税制,其在税负公平及增加财政收入方面的意义是深远的。
   
    2 不同的应税基础在税率设计及税负分配上应有所差别。我国应税所得主要包括劳动所得、经营所得、投资所得和财产所得。对投资所得和财产所得,由于这些所得的获得,凭借的是其拥有的资产,所含辛苦较少,课以重税是不过分的,以避免寄生阶层的产生。对经营所得,在税率设计及扣除上,应加大课税力度,并对超过一定限额的实行加成征收。对劳动所得,从总体上应坚持从轻课税的原则,以体现对勤劳所得的某种鼓励。但这并不是说对其内部的工薪所得和劳务报酬所得,就没有课税上的差别。这主要在于劳务报酬所得在我国目前情况下,很大部分是第二职业所得,他们是有固定工薪收入的。因此在劳动所得内部存在一定课税上的差别也是合理的。
   
    3 降低最高边际税率。我国的个人所得税的最高边际税率可以降低为30-35%为宜。这样的税率选择,可以堵塞由分类课征所造成的税收漏洞,也便于纳税意识的培养,为全面过渡到综合税制模式做准备。也有利于刺激人们工作、投资、储蓄的积极性,促进国民经济的发展。
   
    (四)建立起有利于援助弱势群体的负所得税制度
   
    负所得税理论是美国经济学家米尔顿·费里德曼在20世纪60年代首次提出的。所谓“负所得税”,是以政府向个人支付所得税来代替社会福利补助的一种形式,目的是为了既要补助低收入者,又要保全效率。其计算公式为:S=N-T×I,其中S为负所得税额,N为个人收入,I为个人收入基本生活费用,T为负所得税税率。显然,个人实际收入的层次越高,负所得税补助越少,但个人可支配收入的绝对数还是大于层次低的收入者。当公式中的S=0时,个人既不能得到政府的补助,也不需缴纳个人所得税,这时的收入I为转折收入;当公式中的S<0时,个人不但不能得到政府的补助,还要缴纳个人所得税。西方有人评论说,负所得税制度是税收政策与社会保障政策的结合物,更有利于政府运用税收机制调节个人收入分配。
   
    负所得税制度对我国有很大的现实意义。据国家民政部信息中心公布的数据表明,截至到2003年11月全国地级以上城市享受居民最低生活保障的居民达2202多万人,享受城镇最低生活保障家庭数多达910多万户。为了援助城市弱势群体,政府推行了城市居民最低生活保障标准、职工最低工资标准、下岗职工基本生活费标准,并一再强调加强三者的衔接工作,但是仍然存在着实际保障范围过窄、保费过低等严重问题。负所得税制度为解决这一问题提供了一条可行的途径。
   
    应根据具体情况,借鉴西方国家的经验,建立起我国的负所得税制度。其中个人收入基本生活费,应参照城镇居民最低生活保障标准,因地制宜;负所得税税率既要考虑居民的收入和可支配收入,又要考虑生活支出。另外,负所得税制度应与个人所得税制度协调配合、相互衔接,充分发挥各自对个人收入分配的调控功能。
   
    (五)强化税收征管
   
    从近期看,有关个人所得税征管法律制度应着重解决如何征纳的问题。这是个人所得税征管制度的核心内容和设计重点。加强个人所得税的征管可以从以下几个方面着手:
   
    1 在健全税务登记(包括纳税人识别号)、账簿凭证管理等基本制度的前提下,以支付单位和个人源泉预扣为基础,以纳税人年度终了后一定期间内的自我申报纳税为主体,以征管机关推定测算、轻税重罚为保障。源泉预扣的设定要在可能的情况下尽量广泛,以便实现就源控税。源泉预扣率不宜采取单一标准,应内外有别、比例适当。对非居民的预扣应达到或基本接近税法规定的税率,以简化征管、防止税收流失;对居民纳税人的预扣应低于税法规定的税率,且应区分各项所得的性质和纳税人情形差别设计,以免出现大范围汇算清缴退税,侵害纳税人权益。
   
    我国个人所得税税款流失严重的重要原因之一是税源不清。因此,抓住税源的监控是管好个人所得税的一项重要基础工作。在这方面我国可参照美国和澳大利亚等国家的方法,实行“个人经济身份证”制度,即达到法定年龄的公民必须到政府机关领取身份证或纳税身份号码,两证的号码是一致的,并终身不变。在全国范围内建立起有效的税务监控机制,逐渐培养人们的自觉纳税意识。
   
    2 规范税务代理工作。改变扣缴义务人为支付单位和个人的笼统规定,将扣缴义务进一步落实到经营性单位的负责人,机关、团体、事业单位的会计机构负责人或主管会计人员,及其他执行业务人员,避免使扣缴责任落空。
   
    实行综合个人所得税制,需要不断强化个人的纳税申报,而税务代理制可以把税务机关和纳税人、扣缴义务人紧密地联系起来,因而对于个人所得税制的有效运作具有重要作用。国家税务部门应监督、指导税务代理活动的正常开展,税务代理的行业管理机构也应加强对工作机构的监管。在税务代理机构内部,要逐步引入竞争机制,公开招聘优秀人才,调整人员结构;随着国民经济的发展,税收政策和具体措施也会相应调整,因此,税务代理人员应不断更新知识,提高业务能力。
   
    3 要以计算机网络为依托。税收征管要逐步实现专业化和现代化,通过计算机完成税务登记、纳税申报、税款征收、入库销号、资料保管等工作,对个人所得税征收管理的全过程进行全方位的监控,分析个人所得税税源的变化以及政策执行情况。同时,逐步实现同财政、银行、企业等有关部门的联网,形成社会办税、护税网络。
   
    总之,个人所得税制度的改革能否落实,个人所得税法能否达到修改税法追求的主要价值目标,在很大程度上取决于个人所得税征管制度的规范与改进。从国外的经验看,有关个税征管的问题,不仅要依据普通的征管程序法,还要在个人所得税基本法中作出特殊的、专门的规定。
   
    ]]>

2018-07-14 10:30
7962
国务院发展研究中心相关课题组建议中部崛起应尽快明确发展实质