经济学社会学 理论研究

国家级新区在区域协同发展中的作用

——再论国家级新区

沈华

2018-09-11 08:29

郝寿义 曹清峰
《南开学报:哲学社会科学版》2018年第2期

一、引言

   目前我国成立的19个国家级新区是区域经济政策的重要空间形态,作为国家战略与经济增长极,国家级新区与区域经济发展关系重大。十八大以来,为解决区域经济发展过程中的不平衡、不充分问题,我国在实践层面探索了区域协同发展这一新机制,并具体实施了京津冀协同发展战略。那么,如何认识国家级新区在区域协同发展中的作用?对该问题的回答一方面有助于从理论上进一步理清区域协同发展的内涵,特别是廓清区域协调发展与区域协同发展之间的关系;另一方面有助于在实践中切实落实国家级新区的战略目标,推动新时代我国区域经济的协调发展。

   国外没有关于国家级新区的直接研究,与其最接近的是关于城市新城方面的研究,包括田园城市理论、卫星城市理论、有机疏散理论、精明增长及生态城市理论、宜居城市理论、新城市主义等。目前国内主要从总体战略、功能、管理体制、发展存在的问题等方面对国家级新区展开了讨论。从整体发展战略看,李云新和贾东霖通过对国家级新区总体方案进行分析,对国家级新区的时空分布、战略定位与政策特征进行了总结。①王佳宁和罗重谱进一步从创新发展、协调发展及开放发展等角度对国家级新区的模式进行了归纳。②郝寿义和曹清峰则从我国特殊经济区发展的角度,对国家级新区的定位、特征及发展演变过程进行了分析,认为国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段。③汪东等在利用总量、经济和产业三个指标对国家级新区进行比较的基础上,认为国家级新区要适应经济新常态实现转型发展、继续扩大有效投融资方式、完善管理体制顶层设计等。④在功能方面,叶姮等基于GRNN潜力评价方法对国家级新区的功能定位进行了研究。⑤曹云对国家级新区与其他城市功能区进行了比较,认为未来我国将形成以国家级新区为龙头、以国家级开发区为骨干、以普通城市新区为支撑的总体城市功能区战略格局。⑥在管理体制上,吴晓林从模糊行政的角度对国家级新区的管理体制进行了探讨。⑦王佃利等基于尺度重构的视角,认为国家级新区在地域空间、使命功能、行政关系、行政手段等维度实现了行政逻辑的重构。⑧

   当然,不可忽视的是,当前国家级新区发展仍然存在一些问题,刘继华和荀春兵认为国家级新区政策存在着理论基础不适当、出台过程不规范、执行过程缺监管等问题,从而导致发展成效与原定政策目标之间存在一定的偏差。⑨薄文广和殷广卫发现国家级新区面临着顶层制度设计和基层“先行先试”创新的央地良性互动还未形成、有效协同内部利益的发展体制保障还未理顺、地方政府主导土地运营的投资拉动模式还未摆脱等三大困境。⑩此外,国家级新区还存在政策体系与实际不符(11)、产城不融合(12)等问题。

   总的来看,现有研究注意到了国家级新区在区域经济发展中的作用,但国家级新区在区域协同发展这一区域经济发展新机制中的作用尚没有引起足够重视,这一方面是由于目前大部分国家级新区的成立时间较短,经济扩散效应尚不明显,现实中大部分国家级新区对区域协同发展的推动作用不突出;另一方面是过度强调了国家级新区的政策属性,将其视为一项普通的区域经济政策,忽视了国家级新区作为一种空间经济集聚形态所具有的内生增长属性。针对上述问题,本文主要基于集聚经济的视角,对国家级新区在区域协同发展中的内在机制进行理论分析,并探讨其中存在的问题与国家级新区的未来转型方向。

   二、区域协同发展的内涵、存在的问题与成因

   (一)区域协同发展的内涵

   区域协同发展的理论基础来源于协同学,协同学是研究开放系统通过内部子系统间的协同作用而形成有序结构机理和规律的学科。(13)协同学的理论核心是自组织理论,自组织是指系统自身所具有的能使系统由不平衡恢复到平衡、由无序转变为有序的能力。从协同学的理论来看,区域协同发展需要具备以下特征:(1)不同区域形成了一个系统。协同学将研究对象视为一个开放的系统,而非孤立、分散地看待不同个体。因此,区域协同发展需要不同区域形成一个系统,每个区域作为一个子系统,与其他区域互相依存、互相作用。从区域经济角度而言,这需要不同区域在要素、产业及市场上存在较高程度的一体化,存在较强的经济联系,这也是区域经济系统逐渐从无序走向有序、从不平衡变为平衡的前提。(2)区域间的竞争与合作关系对区域协同发展具有关键作用。系统内部各子系统间的关系对系统整体功能的发挥有重要影响。区域协同发展本质上是处理区域间竞争与合作的关系,如果区域间竞争过度,合作机制缺失,最终每个区域利益都会受损,区域间便失去了协同的基础。另一方面,如果区域间缺乏竞争,仅靠行政命令强制合作,那么区域间的协同也缺乏动力,很难实现区域长期协同发展。因此,这需要各区域处于一种良性的竞合状态。(3)空间经济自组织的形成是区域实现协同发展的重要标志。当系统处于自组织状态时,系统将会具备内生的调节能力,而不需要外部的干预。具体到区域经济层面,空间自组织主要体现在区域主体的空间行为彼此产生累积因果的内生动力,这种动力推动着区域经济的形成和演化。

   上文从协同学角度总结了区域协同发展的一般特征,具体到区域经济发展中,在市场完善的情况下,区域可以在市场机制的作用下实现协同发展。但是,在存在空间成本的情况下,Starrett的“空间不可能定理”表明经济不可能存在完全竞争均衡。(14)也就是说,市场“空间失灵”的存在往往会导致区域间的发展是不协同的,此时外生的政策干预就是必要的。因此,基于区域经济政策的视角,本文将区域协同发展的内涵定义为:区域协同发展是指政府为了纠正市场“空间失灵”对区域经济发展所采取的干预机制。其过程是通过外生的政策干预,将分割的不同区域组合起来形成系统,理顺系统内部不同区域间的竞争与合作关系,并最终形成能自行组织、自行创生、自行演化的空间经济自组织。该定义强调了三方面内涵:(1)区域协同发展是由政府主导的,主要针对的是市场“空间失灵”的情况。现实中集聚外部性的存在、信息不对称及空间关联效应的存在都会导致区域经济发展中不平衡、不充分问题的出现,此时,必须要靠政府进行外生的政策干预。(2)强调区域协同发展是一种可复制、可借鉴的机制。它主要回答了当市场失灵时,政府应该怎么做的问题。我国目前实施的京津冀协同发展战略,正是对区域协调发展机制的探索。同时,这意味着其他存在类似问题的区域,也可以采用区域协同发展这一机制。(3)区域协同发展机制的核心是形成空间经济自组织。该机制尽管以政府为主导,但并不是以行政指令代替市场来配置资源,而是最终在市场机制的基础上形成内生增长的空间经济自组织。

(二)区域协同发展与区域协调发展之间的关系

   这是两个具有紧密联系的概念,区域协调更多指区域经济发展的一种状态。郝寿义从三方面对区域协调发展的一般状态进行了概括,认为区域协调发展一是要素的协调,即区域发展中要素利用和要素条件要实现协调,如区域经济发展规模要受到环境承载力的约束;二是区域发展的协调,即区域发展水平间要实现协调,区域的发展差距要保持在合理区间范围内;三是要素与发展间的协调,即发展条件和发展成果要保持协调,如区域发展必须保持一定的投入产出效率水平。(15)

   对单个区域而言,区域协调发展意味着区域内部发展结构处于协调状态,此时区域协调发展的目标是实现单个区域的收益最大化;对多个区域而言,区域协调发展更多的指大区域内部不同次级区域间的关系处于协调状态,此时区域协调发展的目标是实现整体区域的收益最大化。

   区域协调发展与区域协同发展都涉及不同区域间的关系问题,但区域协调发展的内涵要更加广泛。区域协调发展是区域经济发展中的一种状态,而区域协同发展则是实现区域协调发展的机制或手段之一。这是因为,从目前区域经济学的理论与实践来看,实现区域协调发展主要有两大机制:(1)区域治理机制。该机制的核心是多元主体参与,除政府外,非政府组织、私人部门、公民等都可以通过谈判、协商的方式参与区域事务的决策,是一种自下而上的决策机制,适合于市场机制相对完善、发展水平较高的区域,我国泛珠三角区域合作便具有一定(但不完全)的区域治理特征。(2)区域协同机制。这是在政府主导下自上而下的决策机制,强调对市场失灵的纠正,主要适用于市场机制发展不完善的区域,当前我国实践中的案例主要是京津冀协同发展。

   (三)当前我国区域协同发展中存在的问题

   首先,区域间的竞争与合作关系长期处于失衡状态。区域协同发展要求区域间既有竞争、也有合作,最终实现共赢。但长期以来受过度重视GDP增长惯性思维的影响,我国过度强调区域间的竞争关系,不注重发展合作关系,从而使得区域间的竞合关系长期处于失衡状态。诸如市场分割、地方保护主义等因素阻碍了区域间要素的自由流动;地方政府在产业结构、规划等方面仍然存在同质过度竞争,不同区域间的竞争与合作关系尚未理顺。一些需要区域间合作解决的问题被忽视,制约了区域经济的发展。例如,区域间在生态治理、环境保护以及教育、交通、医疗等公共服务的均衡配置上都需要引入合作机制,但在现有情况下单个区域缺乏合作的动力,这也加剧了区域经济发展不平衡、生态环境恶化等一系列问题。

   其次,区域协同发展尚未形成有效的空间经济自组织。空间经济自组织的形成意味着区域经济发展不再需要外部的干预,具备了内生的增长能力。但目前我国的区域协同发展水平与空间经济自组织的要求还存在较大差距。一方面,区域的协同发展过度依赖政府推动,没能处理好政府与市场的关系,没有充分调动市场主体的积极性。另一方面,“经济新常态”下我国经济面临下行压力,部分区域出现衰退,区域经济发展面临动能转换,加剧了区域间协同的难度。同时,经济发展中的风险性因素增加,如产能过剩、房地产泡沫、地方债务等都是区域协同发展面临的新挑战。

   再次,促进区域协同发展的机制缺失。首先,利益协同机制不健全。区域间的协同发展需要不同区域主体的参与,而这涉及单个区域与整体区域间的利益协调问题,但目前诸如生态补偿机制、排污权等资源交易机制等尚处于探索阶段,特别是一些跨省的区域间协同机制,在实施过程中受体制的约束很大。其次,长效机制尚未建立。实现区域协同发展的关键是形成区域间的自组织、自协调机制,这样才能调动每个区域的积极性,形成长效机制。再次,政策整合力度不够。不同区域中的开发区、高新区、自贸区、综合配套改革试验区、新区的政策如何协同与整合?同一区域可能受不同区域发展战略的影响,如何有效地发挥不同政策优势等都是一些亟待解决的问题。

   (四)当前我国区域协同发展中问题的成因

   首先,受不同区域所处经济发展阶段的影响。我国不同区域所处的经济发展阶段存在很大差异,所处的转型阶段也不一样。以东、中、西、东北四大经济板块来看,东部地区转型升级已取得一定进展,但在创新驱动等方面与国际仍然存在差距;中西部地区则面临着转型与赶超的双重压力;东北地区在经历了一定程度的衰退后,经济发展需要寻找新支撑与新动能,面临的发展与转型压力最大。因此,不同区域在发展阶段上的差异性会导致其利益诉求不同、面临的问题不同,这加剧了整合不同区域、实现区域协同发展的难度,也导致我国区域协同发展问题表现出很强的复杂性。

   其次,受改革进程的约束。现实区域协同发展中出现的问题仅靠市场机制是无法解决的,一些制约区域协同发展的体制机制问题往往受特定改革阶段的影响,并长期得不到解决。这一方面是由于现有的改革措施落实不到位、执行力度不够导致的;另一方面,这也是由于改革系统性不足导致的。例如,解决当前区域协同发展中存在的问题,必须依赖全面深化改革,而仅着眼于某一部门、某一领域的碎片化改革的力度则明显不足。又比如,之前的开发区、高新区、自贸区等更多地针对单个区域的发展,事实上加剧了区域间竞合关系的失衡。因此,改革的滞后或不彻底所导致的政策工具的缺乏是造成区域协同发展中问题的重要原因。

 三、国家级新区推动区域协同发展的内在机制

   国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础,承担着国家重大发展和改革开放战略任务的大尺度、综合型城市功能区。(16)从理论上看,国家级新区可抽象为经济与制度增长极(17),也就是一种集聚经济形态。因此,本部分基于集聚经济的视角,对国家级新区推动区域协同发展的内在机制进行分析。

   (一)要素重组,重塑发展模式

   现实中导致区域发展不协同的一个重要原因在于不同区域间要素流动方向是单向的,这会损害要素流出区域的利益。这种资源的再配置效应会导致一个区域的发展可能是以其他区域利益受损为前提的。相对于周边区域而言,国家级新区往往集聚了较多的要素禀赋,在制度要素方面具有明显的优势,这使得国家级新区可以发挥集聚经济规模报酬递增优势,实现要素的内生增长,而不仅仅是挤占其他区域的发展资源。具体而言,国家级新区可通过以下机制实现要素的重组:(1)要素密度的空间重组。国家级新区的空间范围相对于原有的开发区、高新区等都有了明显扩大,内部集聚的要素种类与数量都有了很大提高。在内部市场一体化基础上,通过对其内部要素的重组,进一步提高自身集聚水平,可以进一步获取集聚经济带来的收益。(2)不同性质要素的重组。改变传统的劳动力、资本、土地与技术等要素的组合比例与结构,发挥新功能,特别是要发挥国家级新区制度要素这一优势。利用国家赋予其在改革上的“先行先试”自主权,优化传统要素的配置;同时,积极鼓励创新,抓住以互联网为核心的新一轮技术革命的机遇,通过培育、引入新的要素禀赋来促进新区的发展,如贵安新区在大数据产业方面的发展就是一个很好的例子。

   (二)结构优化,理顺区域竞合关系

   不同区域在经济结构上的失衡也制约了区域协同发展。特别是不同区域间如果没有形成合理的地域分工与产业分工格局,那么就不能理顺区域间的竞争与合作关系。而国家级新区作为一个新型的空间集聚经济形态,在与其他区域进行产品与要素流动过程中,随着区域间运输成本的变化,会导致自身以及周边区域结构的优化,具体而言:

   (1)空间结构的优化。空间结构的优化指的是国家级新区在集聚—扩散过程中,将自身以及周边区域原先分散、无序分布的要素集聚起来,形成具有明确经济功能属性的经济功能区,实现国家级新区与其他区域在空间上的合理分工。首先,当前所有国家级新区的行政级别都比较高,这使其可以借助行政力量协调由于体制机制问题而导致的市场分割、行政垄断等问题,从而形成空间一体化的市场,推动区域间要素的有序流动,提高资源在空间上的配置效率。其次,目前对大部分国家级新区而言,由于已具备一定的发展基础,其内部要素空间分布的有序性比较高;同时,国家级新区内部都整合了原有的开发区、高新区以及各类海关特殊监管区等,通过内部协同,避免恶性竞争,也有利于优化其内部的空间结构。

   (2)产业结构的优化。产业结构优化的核心是不同区域按照比较优势形成自身的主导产业。国家级新区的作用主要体现在两方面:首先,有助于充分发挥产业政策在主导产业培育上的促进作用。在区域经济发展中,市场“空间失灵”的存在使得采用产业政策促进某一产业的发展具有必要性。国家级新区在产业政策的制定与实施上具有明显的体制与制度优势,特别是对一些本地在短期内不具备条件来培育、但具有长期发展潜力产业的引进与扶持上,国家级新区可以有效发挥作用。其次,国家新区利用自身的集聚优势来带动产业结构的优化升级。产业结构的优化升级对要素质量的要求比较高,现实中不是所有的企业都能有足够的研发投入。国家级新区通过自身的集聚优势,通过技术升级、创新等方式率先实现升级,在此基础上通过技术、知识的空间溢出与扩散来带动其他区域的梯次升级,一方面可以避免与其他区域产业结构上的同质化竞争,另一方面可以实现不同区域在价值链上的分工,带动区域整体产业结构的优化。

   (三)动力强化,形成长效协同机制

   要建立区域协同发展的长效机制,关键是增强区域经济发展动力。国家级新区强化区域经济发展动力的作用主要体现在以下三方面:(1)集聚效应。首先,国家级新区带来的集聚外部性可以促进区域经济发展动力的转换。集聚经济带来的外部性收益可概括为共享、学习与匹配三方面的内容。(18)如果国家级新区的集聚外部性足够强,那么将更多资源配置到国家级新区对于其自身以及其他区域都是有效率的。(19)其次,国家级新区有利于打破区域经济发展中的“低端陷阱”。空间经济学理论认为,现实中经济发展往往存在多重稳定均衡。在历史偶然性因素的影响下,一个区域可能会陷入低端锁定状态。而国家级新区通过外生的政策干预,可以为区域经济发展提供新的初始条件,使原有区域向新的更高质量、更高效率与更可持续的均衡移动。(20)(2)扩散效应。随着国家级新区集聚水平的不断提高,扩散效应将逐渐占据主导地位。此时要素流动方向已经由发展初期其他区域向国家级新区的单向流动为主,转变为国家级新区与其他区域间的双向流动。在这个过程中,国家级新区与其他区域间资源的空间配置效率将进一步提高,区域间的发展差距将缩小,实现区域经济一体化,区域间处于协调发展状态。(3)网络效应。当前我国已经形成了多中心、群网化的区域经济体系,国家级新区通过打通区域经济网络体系中的关键节点,可以增强自身以及整个区域的发展活力,带动更大空间范围的经济发展。同时,由于国家级新区的体量较大,其内部形成的网络结构可以进一步放大国家级新区带来的政策收益。例如,基于劳动力市场的网络效应可以缩小劳动力就业的搜寻成本,从而提高就业率。(21)

 四、问题与转型

   (一)现实中国家级新区推动区域协同发展动力不足的原因

   尽管在理论上国家级新区在区域协同发展这一新机制中可以发挥积极作用,但不可忽视的是,现实中国家级新区作用的发挥受发展惯性、体制机制等诸多因素的约束,具体而言:(1)投资驱动、“政策洼地”式的传统发展模式仍未得到根本改变。尽管国家级新区的战略定位与之前的开发区、高新区等特殊经济区存在显著区别,但在发展模式上,受发展惯性的影响,地方政府在推动国家级新区建设时仍然倾向于采用通过投资来拉动经济增长、通过优惠政策制造“政策洼地”确立发展优势的粗放发展模式。在这种发展模式下,国家级新区不可避免地与其他区域的发展存在冲突,因此也难以建立有效的区域协同发展机制。(2)区域协同发展机制的良好运行需要处理好政府与市场之间的关系。在区域协同发展中,首先要实现地方政府间的协同。由于国家级新区往往都打破了原有的行政区域,这使得其内部的协调成本要更高。目前国家级新区的管理体制有管委会型、全政府型以及管委会与政府合一型,但关于何种体制的效率最高,目前尚未有定论,实践层面也没有统一规定。同时,尽管国家级新区的行政级别相对较高,但如何处理好它与其他区域地方政府的关系也是一个挑战。其次,区域协同发展尽管以政府为主导,但并不排斥市场,政府并不能代替市场在资源配置中的作用。但现实中国家级新区是由政府主导建立的,政府与市场的边界往往不够清晰,这使得区域协同发展缺乏内生可持续的动力支撑。

   (二)国家级新区发展新模式构建

   新时代要充分发挥国家级新区在推动区域协同发展中的积极作用,其发展模式必须转型,特别是2017年成立的雄安新区,其在发展模式与发展理念上代表了国家级新区转型的新方向。具体而言:(1)新要素培育。首先,国家级新区在发展中要基于自身比较优势,积极推动对劳动力、土地、资本等传统要素的改造与重组,通过要素重新组合来发挥其新功能。其次,要积极推动创新战略,特别是要抓住互联网、物联网、人工智能、云计算、云服务、大数据等新一代信息通讯和数据技术变革,培育新要素,促进新技术、新经济、新业态的发展。再次,要积极推动新旧要素的融合,例如利用互联网技术改造传统要素,虚拟经济与实体经济协调发展,形成新的经济增长点。(2)新结构塑造。具体来看,塑造空间新结构的关键是要形成区域间合理的分工格局,按照区域协调发展的要求来优化空间结构。同时,要按照创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的要求来进一步优化产业结构,特别是要按照新时代构建现代化经济体系的要求,积极调整国家级新区的产业结构。(3)新动力激发。首先,通过进一步强化国家级新区的集聚水平来提升其内生增长优势,强化国家级新区作为区域经济增长极的地位。其次,要积极促进国家级新区扩散效应的发挥,提高区域协同发展的动力。国家级新区要与其他区域在产业链、价值链上实现错位发展,实现区域经济一体化发展。再次,要培育国家级新区的空间网络节点优势,通过加强交通基础设施建设、产业关联等方式加强它与其他区域的联系度,并嵌入到区域经济网络体系中,通过发挥节点优势,带动自身以及整体区域经济的发展。

   收稿日期:2017-09-23

   注释:

   ①李云新、贾东霖:《国家级新区的时空分布、战略定位与政策特征——基于新区总体方案的政策文本分析》,《北京行政学院学报》2016年第3期。

   ②王佳宁、罗重谱:《国家级新区发展模式比较与重庆两江新区发展的路径选择》,《重庆社会科学》2017年第1期。

   ③郝寿义、曹清峰:《论国家级新区》,《贵州社会科学》2016年第2期。

   ④汪东、王陈伟、侯敏:《国家级新区主要指标比较及其发展对策》,《开发研究》2017年第1期。

   ⑤叶姮等:《国家级新区功能定位及发展建议——基于GRNN潜力评价方法》,《经济地理》2015年第2期。

   ⑥曹云:《国家级新区与其它城市功能区的比较及发展趋势展望》,《商业经济研究》2016年第23期。

   ⑦吴晓林:《模糊行政:国家级新区管理体制的一种解释》,《公共管理学报》2017年第14期。

   ⑧王佃利、于棋、王庆歌:《尺度重构视角下国家级新区发展的行政逻辑探析》,《中国行政管理》2016年第8期。

   ⑨刘继华、荀春兵:《国家级新区:实践与目标的偏差及政策反思》,《城市发展研究》2017年第1期。

   ⑩薄文广、殷广卫:《国家级新区发展困境分析与可持续发展思考》,《南京社会科学》2017年第11期。

   (11)李云新、贾东霖:《国家级新区的时空分布、战略定位与政策特征——基于新区总体方案的政策文本分析》,《北京行政学院学报》2016年第3期。

   (12)谢广靖、石郁萌:《国家级新区发展的再认识》,《城市规划》2016年第5期。

   (13)Haken H.Synergetics,An Introduction,New York:Springer,1977.

   (14)Starrett D.,"Market Allocations of Location Choice in a Model with Free Mobility," Journal of Economic Theory,17(1),1978,pp.21-37.

   (15)郝寿义:《区域经济学原理》,上海:格致出版社2016年版。

   (16)该定义来源于《国家级新区发展报告·2015》;另一个常用的定义是2015年国家发展和改革委员会在《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》中指出的:国家级新区是由国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级综合功能区,是全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区。这两个定义基本上是一致的。

     (17)郝寿义、曹清峰:《论国家级新区》,《贵州社会科学》2016年第2期。

   (18)Duranton G.,Puga D.,"Micro-foundations of Urban Agglomeration Economies," Handbook of Regional and Urban Economics,Vol.4.Elsevier,2004,pp.2063-2117.

   (19)Glaeser E.L.,Gottlieb J.D.,"The Economics of Place-making Policies," NBER Working Paper,No.w14373,2008.

   (20)Kline P.,"Place Based Policies,Heterogeneity,and Agglomeration," American Economic Review,100(2),2010,pp.383-387.

   (21)Montgomery J.D.,"Social Networks and Labor-market Outcomes:Toward an Economic Analysis," American Economic Review,81(5),1991,pp.1408-1418.



作者简介:郝寿义,南开大学中国区域政策研究中心教授,主要从事区域经济学研究(天津 300071);曹清峰,天津财经大学现代经济管理研究院讲师,主要从事区域经济学研究(天津 300222)。


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