经济学社会学 理论研究

中央与地方双层金融监管体制的形成及完善

沈华

2018-10-26 04:53

宁子昂
《经济纵横》2018年第5期

随着我国经济的快速发展和金融改革的不断深化,地方金融业蓬勃发展,中央对地方金融监管从绝对集权到逐步赋予地方政府有限的监管权限,并于2017年7月在第五次全国金融工作会议上确立了中央为主、地方为辅的双层金融监管体制。目前,各地方金融监管在机构设置和监管立法等方面逐渐完善,但如何界定与协调中央与地方的金融监管权限仍需要进一步完善。    

一、央地双层金融监管体制的形成及发展    改革开放以来,我国央地金融监管经历了探索阶段、中央集权监管阶段、央地双层监管体制的初步形成和确立阶段。可见,随着对金融监管权限认识的不断加深及地方金融的不断发展,中央从绝对集权发展到逐步赋予地方政府有限的监管权限。    

(一)金融监管的探索阶段(1978—1991年)  

  这一时期,我国对中央与地方金融监管的权限划分未做出具体规定。改革开放后,中国人民银行“大一统”“统存统贷”的格局被打破,逐步形成以中央银行为核心、专业银行(中国农业银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行)为主体的现代金融体系。[1]在国家政策支持下,我国地方金融机构得到空前发展,各类城市信用社、信托公司等非银行金融机构相继兴起。1983年9月,国务院下发《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,确立了中国人民银行对各专业银行和其他金融机构进行统一监督与管理的集权式金融管理体制,并明确规定,只有中国人民银行各支行具有监管地方金融机构的权限。   

 在20世纪80年代“放权让利”改革的大背景下,中央银行授权地方政府对地方性金融机构有审批权。[2]同时,由于中国人民银行各支行易受到地方政府影响,而且各支行监管经验存在一定不足,一些地方政府在很大程度上实际获得了地方金融监管的权力。而为促进地方经济的发展,地方政府更重视对金融资源的获得,造成其重视通过设立地方性金融机构获得资金,忽视了对地方金融机构的监管,这也是导致20世纪80年代部分地方城市信用社等金融机构出现金融风险的重要原因。同时,政策落实难和金融监管难成为这一时期的突出问题。1986年,国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》,禁止非金融机构经营金融业务。   

 (二)中央金融监管的集权阶段(1992—2007年)    

1992年10月,国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会,负责对股票发行上市的监管,中国人民银行依然对证券经营机构、债券和基金进行监管。1993年后,我国试图削减地方政府对金融监管的干预力。1993年国务院颁布《关于金融体制改革的决定》,进一步明确中国人民银行的金融监管地位。为减少地方政府的干预,央行将其地方分支机构的多项权力回收总行。东南亚金融危机爆发后,金融监管权逐步全面上移至中央。1998年,中国人民银行进行管理体制改革,撤销原有的31个省级人民银行分行,重新划分了9大分行,央行的实际监管权力得到加强;同年,国务院证券委员会并入中国证监会,中国保监会成立,强化了中央对证券业和保险业的垂直管理。2003年,中国银监会成立。自此,形成“一行三会”的垂直监管模式。在此阶段,虽然未对中央与地方的金融监管权限进行明确规定,但加强了中央政府的金融监管权,通过清理、整顿、接管或取缔地方金融机构,极大地限制了地方政府的金融监管权限。   

 (三)央地双层金融监管体制初步建立(2008—2016年)    

在这一阶段,我国鼓励地方金融发展,中央逐渐将部分监管权下放给地方政府。同时,中央政府开始考虑并强调完善地方金融监管体制,强化地方政府对地方性金融机构的监管与风险处置责任,界定央地监管的权限。至此,中央和地方双层金融监管体制初步形成。    

2008年以来,国家逐步允许各地政府试点批设地方性金融机构开展业务,各类地方性金融机构,如小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司等得到迅速发展。同时,国务院、中国人民银行及中国银监会等部门先后发布文件授权各省级政府对此类机构进行审批设立、日常监管和风险处置。①这是中央首次打破集中监管模式,将部分金融监管权下放给地方政府。不过,这些文件同时规定,国务院有关部门负责制订政策、指导省级政府部门进行监管,因此地方政府并不具备独立监管权,而是在中央的领导下进行监管。同时,各地早期成立的地方金融办公室(简称“金融办”)于2008年政府机构改革时开始成为独立的机构,并逐渐承担地方政府赋予的有限的金融监管权限。[3]虽然我国还未建立起统一的制度规范地方金融办的活动,也没有具体的法律法规对其法律地位做出明确规定,但除承担金融服务、协调、融资等职能外,地方金融办实质上已成为地方政府对当地金融市场进行监管的重要机构,全国各省、市、县均有设立。    

2010年后,中央政府、国务院各部委逐渐通过各种规范性文件提出“明确地方金融监管职责”及“界定央地金融监管权限”的要求。如,“十二五”规划纲要明确提出“完善地方政府金融管理体制,强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。2011年发布的《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》,强调地方政府对各类交易场所的属地监管。2012年国务院批准的《金融业发展和改革“十二五”规划》要求发挥中央金融管理部门的指导、协调和监督作用,强化地方政府金融监管的意识和责任,进一步明确地方政府对小额贷款公司和担保公司等机构的管理职责,强化地方政府的风险处置责任。2014年8月,《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》进一步确立中央和地方分级监管,提出完善中央和地方金融监管工作协调机制的要求,明晰地方政府要承担对部分金融活动的监管职责,包括引导和规范民间借贷、新型农村合作金融组织的行为,防范和打击金融欺诈、非法集资等行为。    

为明确地方金融监管权限,2013年以来多省市先后出台有关建立健全地方金融监管体系的规范性文件。②山东省于2016年颁布全国首部关于地方金融监管的地方性法规——《山东省地方金融条例》,明确划分了地方金融监管的范畴,并授权县级以上人民政府依照属地原则,对地方金融组织及相关活动进行监督管理。整体看,我国地方政府对地方金融监管做出初步的立法探索,但金融监管规范性文件通常以政府规章的形式颁布,其中规定的监管内容较为宽泛且模糊,缺乏具体的操作细则。   

 (四)中央为主、地方为辅的双层金融监管体制确立(2017年至今)   

 近年来,地方金融风险事件频频发生,对我国金融稳定构成较大威胁。地方政府如何发挥金融监管职能、防范金融风险的发生变得至关重要。2017年第五次全国金融工作会议召开,会议对如何全面推进地方金融监管体制改革指明了方向,提出中央金融管理部门制定统一的监管规则并指导实施,地方在监管职责范围内制定具体实施细则和操作办法。根据会议精神,国务院成立金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”),由其负责指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等;明确地方政府监管的对象包括“7+4”的类金融机构,7类机构指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司,4类机构指辖区内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。为落实全国金融工作会议要求,地方金融办纷纷升级为金融监管局,并将综合职能向监督管理和风险处置职能转变。同时,设立地方议事协调机构,强化中央与地方的监管协调。部分地区的地方性金融监管法规和条例也加速出台,如河北省在2017年底出台了《河北省地方金融监督管理条例》。   

 二、央地双层金融监管面临的问题   

 为维护金融稳定,有效解决分业监管下的监管空白、监管套利、监管重叠等问题,我国设立了金稳会作为统筹协调金融稳定的议事协调机构。同时,合并中国银监会与中国保监会为中国银行保险监督管理委员会,以往“一行三会”的监管模式被“一委一行两会”模式所取代。金稳会承担指导并监督地方金融监管与改革发展的职责,但如何与“一行两会”进行协调及如何对地方金融监管进行指导并无更加细致的说明。同时,“一行两会”的垂直监管模式也并未发生根本改变。因此,中央对地方金融监管的局限性以及地方金融监管面临的问题仍然存在。   

 (一)中央对地方金融监管面临的问题   

 1.中央垂直监管存在一定监管空白。虽然银监会与保监会已合并,但以往的垂直监管模式并未改变,这一模式使中央的监管在深度和广度上都难以触及地方基层。[4]中国人民银行派出机构设置到县级单位,中国银行保险监督委员会的派出机构仅到省级和市级单位,中国证监会的派出机构则仅到省级单位。然而,我国大多数村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司及典当行等都设在县、乡甚至村级行政域内。“一行两会”在这些地方几乎未设分支机构或办事处,它们对县级以下地方金融难免存在监管空白。这样造成的后果是,地方政府在未得到中央授权的情况下实质上行使了监管权。    

2.中央的监管资源有限。主要表现为:第一,“一行两会”派出机构的人员配置有限。如,原北京市银监局仅有260名工作人员,却承担着21.6万亿资产、4788家机构网点的监管任务。第二,监管机构的派出机构贯彻“抓大放小”的监管思路,主要关注大型、传统及可类型化的正规金融机构。据统计,各省银监局约有10个左右的监管部门,其中7~8个部门监管政策性银行、邮政储蓄银行、国有银行、股份制银行、城市商业银行及外资金融机构,1个部门主要监管四类非银行金融机构,1~2个部门监管农村中小金融机构。几乎所有的省级银监局设置了监管农村中小金融机构的部门,虽然弥补了银监会未在县级设置派出机构而造成的监管空白,但一两个部门却要负责监管本省几千个村庄的金融机构,工作量非常大。同时,在民间金融快速发展的情况下,各种类金融机构及互联网金融机构层出不穷,虽然各省银监局都设置了非银监管处,但只有极少数银监局提出设置对非法集资、互联网金融等新型金融模式的监管机构。中央也认识到自身监管的局限性,将“7+4”的类金融机构明确授权给地方监管,但并未授权地方对不断涌现的新型金融机构进行监管,由于中央监管的空白,地方为维护地方金融稳定,可能会在实践中行使实质监管权。总体看,由于中央在地方的监管资源有限,只能关注于数量有限的金融机构,而数量庞大且层出不穷的农村金融机构、类金融机构与互联网金融在现行监管框架内处于监管空白或实质受到地方政府的监管。    

3.中央纵向监管的信息成本较高。中央对地方金融信息的收集具有天然的劣势,难以有效克服信息不对称带来的监管风险。[5]中央政府主要依靠“一行三会”(现在的“一行两会”)的派出机构收集地方金融机构信息,这种信息收集方式具有一定弊端:首先,这些派出机构在地方不具有人缘与地缘优势,它们对地方金融的了解可能会存在一定偏差。其次,这些派出机构无法触及地方基层,难以收集县级以下金融机构的相关信息。再次,地方各级派出机构在将收集的信息最终汇总到中央监管机构过程中,难免出现信息遗漏或偏差。如果中央缺乏对地方金融的全面及准确的信息,就更加难以实现对地方金融的有效监管。   

 (二)地方金融监管面临的问题    

地方政府对地方金融的监管可相对弥补中央对地方金融监管的不足。地方政府可深入基层,确保本地金融机构都处于其监管之中;由于地方政府掌握当地金融机构的基本经济数据,有助于克服信息不对称带来的监管风险。但地方金融监管也面临无法可依、权责不明、监管机构能力不足等问题,不利于监管目标的实现。  

  1.地方金融监管无法可依。目前,我国中央授权地方政府监管权限的依据仅在一些行政法规、部门规章及规范性文件中体现,还未从法律层面授权地方政府金融监管权限,[6]以中央为主、地方为辅的双层监管体制也是通过中央的规范性文件确立的。由于法律位阶较低,即使中央明确授权地方政府金融监管权,地方的金融监管权限仍面临法律效力不足的问题,从而造成实践中地方金融监管部门的监管力度不足或监管权力受到被监管对象的质疑等问题。这严重削弱了地方政府及时发现和化解金融风险的能力。    

2.地方金融监管的权力有限。虽然中央明确授权地方政府对“7+4”的类金融机构的监管权限,但并未提到不能归到以上类别的金融机构或金融形态的监管问题。由于中央监管的局限性,这些机构和新型业态难免处于监管空白。地方政府具有独特的监管优势,但却因未获得中央明确授权而受到阻碍。同时,地方政府的监管权限较为有限,仅设置了准入门槛监管,缺少动态的全程监管权限。如,地方金融办通常只负责小额贷款公司的审批工作,而地方经济和信息化委员会仅负责融资担保公司的审批,金融机构事后的运行及退出环节存在地方监管的真空地带。   

 3.地方金融监管部门的监管能力不足。目前,各地逐渐将地方金融机构的监管权力集中到地方金融办(局)。但各地方金融办(局)在人力、资源与专业能力等方面存在不足。如,一些发达地区的金融办(局)只有三四个有银行业监管经验的工作人员,而其他工作人员主要来自于其他政府机关,日常工作主要是简单的审批,缺乏金融监管知识储备和经验。此外,地方金融办的监管与服务金融业发展的职能相冲突,金融办“服务金融”职能极有可能会阻碍“监管金融”的职能。[7]如,有些地方金融办为了促进金融业发展,甚至为本地融资平台提供资金保障,这就难以保证金融办对该平台进行有效监管。   

 三、完善央地双层金融监管体制的路径   

 目前,我国已确立以中央为主、地方为辅的双层金融监管体制,地方金融体制改革也在进行中。要充分发挥双层金融监管体制的优势,以预防系统性金融风险的发生,从而维护国家的金融稳定。因此,应坚持中央对地方金融监管的主导,合理划分中央与地方的金融监管权,实现地方金融监管的制度化,并将中央监管与地方监管有机结合起来。   

 (一)合理划分中央与地方的金融监管权   

 合理划分中央与地方的金融监管权限是完善双层金融监管体制的前提条件。[8]在划分中央与地方的金融监管权时,首先,必须坚持以中央为主导的原则。从国家整体的金融安全与稳定角度考虑,确立中央对地方金融监管的主导地位至关重要,重点关注中央金融机构在地方的分支机构。对授权地方政府监管的事项,中央金融管理部门制定统一的监管规则并指导实施。对监管模糊地带,中央的监管责任应定位在国家层面的金融安全与稳定事项上,对跨区域的地方金融机构或中央与地方共同具有监管权的事务,应实行中央与地方双边注册制度,由中央金融监管部门按照风险预测、风险评估、风险识别等方法确定各自的监管权限。其次,明确地方的金融监管权限。按照“属地管理、权责统一”原则,授权地方政府对地方金融机构的监管权。具体看,除中央监管部门驻地派出机构有权监管的机构及中央认为应由其监管的跨区域事项,由于地方政府负责监管本辖区内进行经营的新型金融机构和金融业态,授权地方政府更广泛的监管权限可防止出现监管空白。同时,应强化中央督促和指导地方金融监管工作的责任。对于监管权限不明确事项,地方政府应请示中央金融管理部门,且当中央政府认为地方监管机构不适当或违法时,可主动介入监管。   

 (二)建立健全地方金融监管体制   

 应通过立法赋予地方金融监管以法律依据,制定地方性金融监管规章,增强地方金融监管机构的监管能力。    

1.为地方金融监管奠定法律基础。我国应在法律上确立中央为主、地方为辅的双层金融监管体制,尤其就地方金融监管权限问题做出明确规定,从而确保地方金融监管的效力。一方面,通过立法明确地方政府的金融监管权限,使地方政府能进行有效监管,避免监管空白,维护区域金融稳定。同时,赋予地方政府全面的监管权限,不仅包括准入环节的审批监管,还包括运行过程中的监管及机构退出时的监管。另一方面,通过立法明确地方的金融监管机构,并界定其职能、权力与责任。一些地方政府已将散落于金融办、发改委、财政厅、商务厅等机构的监管职能集中于地方金融办(局),立法上应认可这种实践,明确金融办(局)是地方金融唯一的、统一的监管机构,并规定其负有金融风险处置的首要责任,以抑制其过度发展金融的冲动。还要将地方金融办(局)的金融服务等职能剥离,在立法上赋予地方金融办(局)的独立地位。    

2.制定地方性金融监管法规。健全地方金融监管体制,要将地方金融监管的职责通过法律制度化。在全国人大通过法律界定了央地金融监管边界后,各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可在基本监管法律框架下,根据本地区的实际,制定相关金融监管事项地方性法规。各省的金融监管法规要明确界定地方金融机构和金融业态等的定义,明确本省各级地方金融监管机构的权限、目标、原则、对象、主体、内容、手段等重要事项。在此基础上,各级地方政府及地方金融监管机构制定其职权范围内的监管实施细则和操作办法。      

3.增强地方金融监管机构的监管能力。首先,加强人员配备。不仅要增加监管人员的数量,更要吸收更多有专业监管经验的人员,同时通过培训、挂职交流等多种方式提高工作人员的监管能力。其次,完善金融监管手段和方式。运用大数据、云计算等技术对新型金融业态进行动态、多方位监管,以降低监管成本、提高监管效率,及时有效预防区域性金融风险的目标。   

 (三)构建央地金融监管的协调机制    

我国已认识到央地金融监管协调的重要性,由新成立的金稳会负责中央和地方间的监管协调,并提出在穿透式监管方面加强协调合作及信息沟通,但目前中央并未就金稳会如何协调中央和地方的金融监管做出明确规定。金稳会在行使其指导地方金融改革发展与监管、对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等职能时,应负责以下具体事项:受理地方政府关于监管模糊事项的请示,做出是否由地方政府进行监管的决定;定期抽查各省级金融办(局)的监管状况,当认定地方监管机构不适当或违法时,可主动介入监管或授权“一行两会”的派出机构进行监管;当出现跨省的金融业态或机构的监管事项时,协调几个省之间的监管合作或召集省际联席会议及时解决处理监管事宜;利用自身的专业优势,汇集各地金融监管的经验,以完善行业标准。地方金融办(局)也要设立专门的部门与金稳会进行金融监管事项的协调,并负责以下事项:对监管权限不明确的事项,负责向金稳会请示;对不属于监管范围内的事项,发现中央的监管空白,及时向金稳会汇报;定期汇报本省金融监管的状况等。    

中央与地方应建立综合性金融监管信息共享机制,以实现中央与地方金融监管的科学、全面、高效。中央与地方相比具有信息收集的天然劣势,因此需要地方利用自身优势汇集信息。然而,单一地方政府很难收集跨区域金融业态或机构的全面信息,需要中央的介入与协调,解决各地区间的信息沟通与交流问题。建立中央与地方金融监管信息共享机制,有助于充分发挥中央与地方各自信息搜集的优势,实现信息共享。可在金稳会设立信息共享部门,负责汇总各中央金融监管机构的派出机构及各地方金融办(局)提供的金融信息,并与各地方政府及时分享。同时,地方金融办(局)牵头建立与中央进行信息共享的金融监管信息共享机制。中央与地方设立的信息共享部门应明确界定共享信息的统计标准、内容、方式等,以实现中央与地方间高效、畅通地信息共享,为提高金融监管效能奠定良好的基础。  


  注释:  

  ①这些规定主要有:《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》(国发[2011]38号)、中国银监会和中国人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号)、中国银监会等部门《融资性担保公司管理暂行办法》、商务部《融资租赁企业监督管理办法》(商流通发[2013]337号)、商务部《商业保理企业管理办法(试行)》《中国银监会关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》(银监发[2013]45号)等。   

 ②如,2013年出台的天津市《关于建立健全地方金融监管体系的意见》、山东省《关于建立健全地方金融监管体制的意见》。


【作者简介】宁子昂,中国人民大学公共管理学院博士后。北京 100872


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