经济学社会学 理论研究

新时期我国劳动关系治理中的问题研究

沈华

2018-11-22 09:33

丁煜 胡悠悠
《公共管理与政策评论》2018年第3期

计划经济时代,我国劳动关系的总体特征为“显性的合作与隐性的冲突”(吴麟,2016)。在经济社会转型过程中,劳动关系的市场化使得“劳动的弱化”不可避免,劳资矛盾也从“隐性冲突”走向“显性冲突”(罗宁,2010),并呈现出高发态势。之所以做出这样的判断,一是近年来我国工人集体抗争事件出现数量和冲突程度“双涨”局面。鉴于部分集体行为的争议性,因此我国尚没有官方的关于集体抗争事件的统计数据。结合境外学者与民间机构的研究进行大致推测,1997—2007年我国每年平均发生“集体停工”(自动罢工)与群体性事件29.58件,2008—2012年增至年均152.60件,翻了近五倍(董保华,2015)。中国社科院2013年社会蓝皮书披露,“2012年1—8月,全国共发生围绕工资纠纷的规模在百人以上的集体停工事件120多起,发生在19个省、规模在30人以上的事件270多起”(陆学艺等,2012)。而近年来几次影响巨大的劳资争议群体事件的发生,如“南海本田事件”,也足以说明劳资冲突激烈程度的上升(冯喜良,2015;高瑾,2015)。二是工人的利益诉求从“底线型”(或称“权利基础”)向“增长型”(或称“利益基础”)转变。新生代工人不再满足于工作只为“谋生存”,也不再只会通过主动离职等“用脚投票”的方式表达不满,而是追求“分享经济增长的成果和争取有尊严的体面劳动”(汝信等,2010),且更具理性的行动力(李琪,2013)。在劳资关系较为紧张和民间劳工维权组织较为活跃的珠三角地区,劳动者不仅提出涨薪、足额缴交社保、工会直选、人大代表权等利益诉求,而且在主张诉求时据理力争,例如,会依据宏观经济状况、行业景气情况、企业利润增速、生活成本上涨等多方面因素提出涨薪要求(Chan,2011;蔡禾,2010)。  改革开放以来,随着我国劳动关系的市场化转型,劳动关系治理也随之成为政府社会治理的重要内容。20世纪八九十年代,随着劳动合同制在国有、集体企业的全面实施,劳动者不再以“主人翁”的身份参与到生产中,失去了身份保护的劳动者与用人单位成为相对独立的劳动主体,双方利益出现分化。同时,大规模农村剩余劳动力进城务工,以农民工为代表的完全市场化劳动关系出现。在此期间,调整劳动关系的法制建设开始起步,其中具有代表性的是1994年通过的《劳动法》。《劳动法》的颁布虽然对于我国劳动关系的治理具有里程碑的意义,但鉴于当时劳动力市场“资强劳弱”的格局,《劳动法》并未能得到有效实施。从根本上说,出现这种“有规则无秩序”的法律规范失灵,主要是源于这一时期政府过于追求经济效率,不惜牺牲劳工权益向资本“献媚”。  

2008年《劳动合同法》的出台,被视为改革后我国劳动关系治理的一个转折点。《劳动合同法》的立法过程,是一个各方利益集团博弈的过程:劳动者希望能够更多地保护自己的劳动权益;雇主反对限制企业的用人自主权和增加企业劳动成本;政府希望能在企业发展和劳工保护之间找到一个平衡点(常凯,2013)。立法机构在平衡各方意见的基础上,基于劳动关系的现实状况以及劳动立法的本质要求,以劳动者保护作为立法主旨,并同时兼顾企业的合法权益,最终《劳动合同法》于2007年7月在人大常委会高票通过(王娇萍,2007)。从立法理念上来说,《劳动合同法》坚持对劳动者利益进行倾斜性保护,这虽然引起巨大争议,但在政府强大的行政干预下,其保护劳动者权益的核心条款,如工资标准、工作时间、社保缴费、休息休假、职业安全等相关内容基本得到落实(白天亮,2010)。  

《劳动合同法》作为调整劳动关系的社会立法,其效用主要是运用公权力对劳动者的权利进行保护并对雇主(用人单位)的权利进行限制,以使劳动关系中的“资强劳弱”状况得到部分矫正(常凯,2013),从而使失衡的劳动关系向均衡回归。近年来,随着经济下行压力的增大,劳资双方的均衡态势再次被打破,资方对于政府“过度保护”劳动者的做法提出质疑,构建劳资双方平衡的和谐劳动关系再次成为社会关系治理的重点。2015年4月,中共中央、国务院发布《关于构建和谐劳动关系的意见》(下文简称《意见》),《意见》不再将“劳动关系稳定”作为“劳动关系和谐”的唯一路径,而是将“劳动关系和谐”理解为一种正和博弈,即各派利益主体在坚持自身根本利益和价值诉求的同时,也适当考虑其他利益主体的利益和要求,以达成一种整合性平衡。  

近40年来我国劳动关系的转型,劳动者群体从底层谋生的“沉默的大多数”,成长为敢于集体同强大资方相抗衡的现代公民榜样,既得益于劳动力市场结构力量的变化,也得益于在劳动关系治理中政府理念的转变。但同时也应看到,相对于劳动关系市场化的顺利转型,我国劳动关系治理基本上仍是通过自上而下的强制性的行政行为实现,对政府干预有较强的依赖性(刘林平、崔凤国,2012)。政府以直接介入的方式对劳动关系治理进行强势干预,在我国社会经济转型初期是合理且必要的,因为我国劳动关系治理中存在严重的工会缺位和工人权益严重缺失的问题(郭于华、黄斌欢,2014),政府需要时间培育劳动关系治理中的各方利益主体,尤其是极度弱势的劳工一方。本文的研究旨在探讨新时期我国劳动关系治理的新发展,尤其是政府在劳动关系治理中的角色转型是否已经具备条件。基于这个研究目的,本文重点分析三个问题:(1)政府直接介入劳动关系治理的负面效应是否集中呈现?(2)复兴中的工会能否真正成长为工人权益的代言人?(3)工会复兴不能完全依赖于自上而下的行政支持,新工人的权利意识和行动力是否能成为自下而上推动工会复兴的力量? 

一、 三方协商机制:基于合作主义的劳动关系治理模式 

 基于合作主义(corporatism)的资方、劳方和政府的三方合作机制是工业化国家劳动关系治理的重要手段,是在解决三方关系中发展起来的一种制度安排。合作主义是一种与多元主义(pluralism)的“自由竞争”价值相对应的理论范式。在多元主义模式下,劳动关系治理是由不同的利益主体组成的复杂社会结构,各方利益主体虽然是相互平行(不存在等级差别)的关系,但各自围绕特定的利益和目标,以政府决策为指向而展开各种压力活动,因而利益主体之间不可避免地存在对抗性竞争,尤其是具有利益对立性的资方和劳方之间(吕景春,2007)。而且,劳资双方的对抗性竞争容易演变为团体冲突,进而在与政府的关系上也存在不可调和性。因而,对抗性竞争既存在于利益集团之间,也存在于利益集团与政府之间(达尔,1989)。而基于合作主义的劳动关系治理模式,广泛存在的是合作,而不是对抗性的竞争,它关心的问题是社会不同利益如何得到有序集中、传输、协调和组织,并用各方同意的方式进入体制,以便使决策过程有效吸收社会需求,将社会冲突降低到不损害秩序的限度(张静,2005)。米什拉(R.Mishra)直接将“合作主义”与“三方伙伴主义”(tripartite institutions)等同起来,认为合作主义是为了经济和社会目标均衡发展的目的,而实行的政府、劳工组织和雇主组织的“社会伙伴关系”,是主要利益集团之间的制度化合作(institutionalized cooperation)(米什拉,2001)。伙伴关系中的劳工组织是由国家公共权力机关认可,以缔结社会契约为社会目的、具有公共性质的功能性社会组织(郑秉文,2005)。合作主义认为,竞争性的利益集团置国家整体利益而不顾的对抗性竞争是一种“社会病态”,它倾向于把社会作为一个整体来处理,同时把失控的冲突视为“病态”,因而减少冲突或控制冲突就成为合作主义竭力张扬的秩序价值(张静,2005)。  

可见,与多元主义强调对抗性竞争的观点不同,合作主义强调协调与合作。多元主义和合作主义都强调利益集团存在的必要性和合法性,但多元主义认为利益集团的合法性是与生俱来的,而合作主义则主张利益集团的合法性来自政府的支持,因而合作主义更倾向于政府导向的作用。但同时,合作主义也不否认利益集团的相对独立性,通过政府的认可而被赋予相应的垄断代表权,以此为交换,国家对其需求表达、领导人选择和组织支持实行相对控制(刘泰洪、杨焕城,2009)。合作主义重视利益分化和权力多元基础上的有机均衡,因此,基于合作主义的劳动关系治理,利益集团以协商或合作的方式,而不是采取对抗性竞争的方式进入谈判过程。基于这样的理念,劳资双方,以及劳、资与政府之间,都可以避免多元主义导向下因对抗性竞争而产生的混乱和冲突,可以在合作的基础上形成有秩序的治理。 

 基于合作主义的劳动关系治理模式,在实践中最常见的就是“三方协商机制”。根据国际劳工组织(ILO)《三方协商促进国际劳工标准公约》的规定,三方协商机制就是政府(通常是劳动部门为代表)、雇主组织和工会之间,通过一定的组织机构和运作机制共同处理所涉及劳动关系的问题。我国于1990年批准了这个公约,并在2001年修订的工会法中予以明确,即“各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表,建立劳动关系三方协商机制,共同研究解决劳动关系方面的重大问题”。2001年,劳动和社会保障部、全国总工会、中国企业联合会联合宣布,全面启动劳动关系三方协商机制,目前全国省级和市一级的三方协商机制已经基本建立。三方协商机制与劳动合同制度、集体协商制度共同构成规范劳动关系的制度安排,尤其是企业层面的集体协商制度,事实上已经成为三方协商机制的基层落地版本。 

 劳动关系治理中三方协商机制的构建,既为协商解决劳动关系问题提供了制度保障,也为工会民主参与企业事务提供了合法化的渠道(Clarke et al.,2004),但对于转型国家,也会因制度惯性而延续国家对基层劳动关系的规范和管制(Warner & Sek-Hong,1999)。在我国,三方协商机制中的政府主导作用是得到学界认可的,因为不管是企业管理者还是工会,都不能自由代表雇主或员工的利益,二者都要服从于国家的直接指导,工资和雇佣条件的最终确定都要受制于地方政府实施的准则(常凯,2009)。但政府在三方协商机制中的强势地位,也容易导致无论是企业还是工会,都形成了对政府规制的过度依赖,且在自身利益受损时直接与政府产生矛盾,或是将劳资关系紧张化的根源归因于权利(政府)与资本的强强联合(郭于华、黄斌欢,2014),或是认为政府对劳方保护过度,并因此造成劳动力市场僵化而成为经济下行的主要原因(董保华,2016)。政府在三方协商机制中对劳动关系的直接介入,不仅造成劳资之间缺乏自主的互动机制,而且客观上将企业和工人置于竞争性对抗的地位。也正因如此,作为一种常态的劳动关系治理机制,在我国,三方协商机制往往成为通过“停工”等群体性事件启动的“潜机制”(李琪,2011),不仅有成为“消防员”式治理模式的可能性,而且在一定程度上使得企业无法建立适应全球化竞争的劳动力市场功能,劳动者也难以在经济环境快速变动的劳动力市场中获得动态保障。  

二、 政府的角色:保护能带来劳资关系和谐吗  

在我国劳动关系的转型中,政府一直以强势的姿态介入劳动关系的治理,表现出政府主导的特征。改革伊始,劳动者的主体地位并未从根本上得到确立,劳资主体的法律地位在本质上是不平等的,并且这种不平等并非市场经济发展的必然结果,而是国家的制度性安排造成劳动者在劳动关系中居于从属地位。同时,在“GDP锦标赛”的压力下,政府出于政绩考虑,通过与资方“合谋”换取企业的高利润与GDP的高增速,放任资方对劳工权益的损害。2008年前后,我国的劳动力市场结构发生了巨大变化,越过了刘易斯拐点后进入新古典增长阶段(蔡昉,2013),劳动力供给从结构性短缺向普遍性短缺发展。在此背景下,以《劳动合同法》为代表的劳动立法,全面转向以倾斜性保护劳工权益的立法原则,力求在“资强劳弱”的格局中通过保护弱势的劳动者权益而带来劳资关系平衡,维持劳动力市场的良性运转。  

《劳动合同法》确实保护了工人权益,提高了工人地位,这是毋庸置疑的。但《劳动合同法》是否改善了劳资关系,却值得商榷。《劳动合同法》实施后,当年(2008年)便带来了劳动争议案件的“井喷式”增长,且在随后多年一直保持在高位运行(吴麟,2016)。从积极的方面来说,这意味着劳动者维权意识的增强,并在政府引导下(例如劳动仲裁不收取费用)成长为依法维权的现代公民。但同时也应看到,《劳动合同法》对劳动者的倾斜性保护,也带来一些劳动者“滥用权力”的问题。例如,《劳动合同法》实施后,企业投诉员工拒签劳动合同(或是出于离职更便利,或是出于偷逃社保费等原因)的案例快速增长。企业无法强迫员工签合同,在“招工难”的大背景下又希望留住员工,因而不少企业采取内部约定,由员工提交不签劳动合同申请书,以备查核。但这种做法并不能保证发生纠纷后企业可以免责(周晓光、王美艳,2015)。另外,受制于《劳动合同法》的规定,企业解雇成本高昂,而员工可以提前一个月不说明原因辞职。这些充分保障劳动者权益的规定,看起来是企业在劳资关系中居于劣势,但其实最终损害的也是劳动者利益。例如,如果企业预期因员工不签合同、随意辞职而带来的“短工化”风险较高,企业的应对之策就是降低对员工培训等长效人力资本投资。更有甚者,有些劳动者还会利用自身所谓的弱者身份,以破坏性的激进维权方式,索取法律规定之外的额外利益。这种利用“作为武器的弱者身份”(斯科特,2007)的利益表达方式,通过放大自身的弱势博取同情,最常见的策略就是“把事情闹大”,如以跳楼、自杀、上访、政府机关门口静坐等方式威胁对方(高洪贵,2013)。 

 其实,劳动争议案件的高发、劳动者对权利的滥用以及过度维权乱象,折射出的都是政府对劳动关系管制过度的“强外部性”的负面效应。由于政府对劳动关系的强势干预,压缩了劳资协商自治的空间,将大量可在企业内部平等议定的事项,引导到劳动监察、劳动仲裁和法院等公权力渠道解决。从好的方面来说,政府通过给予有力的公权救济切实保护了劳动者权益,但换个角度来看,也在一定程度上制造了劳资对立,倘若出现劳资纠纷,则容易激化和失控。一旦形成这种对立而非合作的劳动关系,即使其中一方屈从于政府的权威或劳动力市场的压力,维持劳动关系表面的和谐,但其实问题依然存在,且矛盾不断累积,最终可能爆发出更具对抗性的劳资冲突。  

劳动关系的核心是劳动者与企业之间的契约关系,劳资双方的博弈本质是一种市场交易行为。劳资双方具有天然的对抗性,为了实现自身利益的最大化,会不断地进行博弈。然而,劳资关系在利益争夺之外,也是一种共生关系,相互依存、相互促进,虽具对抗属性,也有合作的可能。将劳资双方的博弈视为一种市场交易行为,并非意味着政府在劳动关系治理中的不作为。因为由劳资双方自主演化形成平衡的劳资关系是一个长期的过程,而且这个过程是一个充满劳资冲突并不断寻找平衡的过程。政府在此过程中,能够让劳资双方认识到不合作的损失大于冲突的获益,从而从对抗中寻求共同利益。政府以制度约束资方权利或者改变谈判结构来平衡双方博弈力量,可以缩短劳资双方自主博弈的过程,减少劳资冲突,实现经济效益和社会稳定(许清清,2015)。因此,政府应减少直接插手劳动关系的具体事务,致力于创造一个有利于形成劳资关系平衡系统的社会环境。政府不需要直接地保护劳资关系中的任何一方,因为不当的保护容易脱离底线控制的逻辑,作为仲裁者的政府也难免有“拉偏架”之嫌,虽非主观故意却在客观上有制造“劳资对立”的可能。政府应给予劳资双方充分的权利以达成双方力量的对等,尤其是相对于高度组织化的资方,应给予劳动者通过结盟形成与资方抗衡的力量,推动劳资双方自主创造谈判等机制解决劳资问题。  

三、 工会的地位:如何走出信任危机  

我国工会在劳动关系市场化的进程中,在保持传统的职工关爱和支持活动(如“送温暖”)的同时,也积极参与劳动者权益维护和劳动关系调整的制度建设。但毋庸讳言,目前仍主要是以行政化手段推进工会组织建设,多数基层单位工会是“挂牌工会”或“空壳工会”,私营企业更是因被老板绝对控制而成为“老板工会”。这些工会平时也会做些困难员工帮扶、开展娱乐活动的工作,但在发生劳资纠纷时,一般是站在资方立场,不能保障劳动者的合法权益(张小磊,2010)。  

对于近年来工会所面临的信任危机,全国总工会是有充分自省的,并以更加积极的态度投入到维护职工合法权益的工作中。2010年,全国总工会提出“两个普遍”,即计划用三年时间,依法推动企业普遍建立工会组织;依法推动企业普遍开展工资集体协商。为了完成工作目标,全国总工会习惯性地采取了自上而下的项目管理和指标管理策略,工会组建和集体协商不再是劳资双方的讨价还价,而是转变为一场地方政府围绕考核指标而进行的政绩比赛。行政力量强势干预的效果是立竿见影的,短期内企业工会组建率和工资集体合同签订率都迅速攀升,基本完成了“两个普遍”的工作目标(王晶,2012)。但这种“指标化”的建设方式,工会选举仍难逃上级工会或企业管理方的控制,难以发挥参与企业民主管理的职能。工资集体协商也多存在有“协商”无“博弈”,集体合同“重签订轻履行”等诸多问题(吴清军,2012)。  

在全国总工会自上而下地推进工会建设的同时,另一条自下而上地组建基层工会的道路也被开辟出来。2010年,广东南海本田的工人代表提出“重组工会”的诉求,并在上级工会指导下,通过直选方式产生企业工会,工会成功地与企业管理方进行了工资集体协商,并发展成为一种常态化机制,大大降低了劳资谈判的成本(舒泰峰,2011)。南海本田的做法不是个案,广东、浙江、福建等沿海省份早在多年前都有工会直选的实例(Chan,2009),但广东的工会直选实践保持了时间连贯性,并在2012年提出“用五年时间实现全省企业工会普遍民主选取产生”(闻效仪,2014)。基层工会不代表工人被认为是劳资矛盾加剧的根源,因而基层工会直选对于加强工会在劳动关系治理中的地位非常重要。  

另一个要厘清的问题是企业的人力资源部门能否替代工会组织。目前,西方主要国家的工会密度和影响力都在下降,不少企业声称以更先进的人力资源管理替代工会组织,认为工会的对抗性以及工会的“工资溢价”效应会增加企业用工成本,而人力资源管理更具效率性(Campbell,1997;Allen,1984)。需要指出的是,西方国家的人力资源管理是在劳资关系调整的基础上发展起来的,旨在通过薪酬设定、福利计划、员工发展计划等管理手段,消除工人结社的动力,对抗甚至试图取代工会。改革开放后,我国企业普遍借鉴了西方国家的人力资源管理技术,但90%以上的企业是将人力资源管理简单化为“人工成本管理”,降低用工成本成为企业人力资源部门的主要目标(常凯,2015)。西方国家的人力资源管理是在经历过工人运动的洗礼后产生的,因而其作为一种管理技术,基本上是不会超越劳资双方的权利和义务的。我国绝大多数企业“学习”来的人力资源管理,却难以秉持客观中立的价值出发点,明显抱持资方立场(曾湘泉、唐鑛,2011)。  

与之相关的一个问题是我国能不能跨越集体劳动关系治理阶段。西方国家确实正在经历集体劳动关系的衰落,但这次衰落是在经历了集体劳动关系的充分发展后,在经济结构变迁和雇佣方式多元化的背景下,产生的个体劳动关系的重新兴起(安增科、内曼贾•柏柏尔,2015)。因为整个西方社会已经生成了集体劳动关系的文化基因,个体劳动关系的调整会自觉或不自觉地遵循平等协商的原则。我国尚未形成普遍的、成熟的集体劳动关系作为社会基础,个人劳动关系很容易被强势的资方主导,“原子”状态的个体劳动者很难与高度组织化的资本抗衡。  

如果人力资源管理不能替代劳动关系管理,不能跨越集体劳动关系治理的发展阶段,那么工会在我国劳动关系治理中的地位就是至关重要的。目前,企业工会的组建和企业的工资集体协商,基本上都是在体制内工会的主导下以行政命令的方式推进,未能有效利用体制外工会的力量和感召力,或者说某种程度上还对体制外工会的不可控风险存在担忧。但事实上,以全国总工会为代表的体制内工会和以南海本田重组后的直选工会为代表的体制外工会,各有优缺点且互补性强,具有合作的基础。体制内工会组织性强、社会资源丰富但工人参与不足;体制外工会则正好相反,虽由民主选取产生,但组织性脆弱,尤其是存在不可控的风险。因此,两种工会力量可以通过合作弥补自身的不足:体制内工会在现有政治和法律框架下,对体制外的工会加以引导和规制,使工人集体行动走在正确的轨道上;而体制外工会则通过积极的集体行动提高工会的地位和影响力,重塑工会的社会形象,使工人重新成为支持工会的基础力量。

  四、工人的力量:议价能力提高了吗  

从劳动力市场的大背景来看,我国劳动力市场已经完成了结构性变迁,劳动者的市场地位大幅提高(蔡昉,2016;都阳,2013)。与此同时,我国城市工人的主体——农民工也完成了代际交替,新生代农民工开始进入劳动力市场。新生代农民工整体上拥有更少的务农经历,接受了更多的学校教育。他们成长于互联网时代,手机上网的迅速普及,极大地扩展了他们的信息获取方式和社会交往范围。新生代农民工虽然仍被冠以“农民工”的称号,但他们的消费方式、信息技术使用能力、社会关系网络、发展期望等都与城市生活更相匹配,因而学术界更倾向于将他们称为“新生代工人”或“新工人”(清华大学社会学系课题组,2013;Gallagher,2011)。  

新生代工人虽然具有更加城市化的生活方式,但也并不意味着他们在城市融合得更好。事实上,他们身份“错位感”更加强烈,也更难适应以“威吓”和“拆分”为核心特征的工厂生产体制。首先,新生代工人不再是只生产不消费、只工作不发展的打工群体,在“留不下的城市”和“回不去的农村”之间,新生代工人难以找到身份定位;其次,相对优越的成长环境,使得他们对异化的劳动过程、专制的管理方式、残缺的社区生活和歧视性的户籍身份怀有更强的抵触情绪(潘毅等,2011;Pan and Lu,2010)。 

 如果说劳动力市场结构性力量的改变,是赋予新生代工人议价能力的前提条件;糟糕的打工体验,是推动新生代工人与资本议价的动力,那么,新生代工人能否形成基于团结纽带的集体抗争,则是其发挥出议价能力的关键。  

应该说,新生代工人已初步具备整合各类社会资本的集体合作能力。第一,新生代工人的社会资本不再局限于血缘和地缘纽带,而是扩展到学缘和业缘纽带。新生代工人普遍具有接受中等教育的经历,虽然学校教育本身所学到的知识和技能并不足以改变命运(Su,2011;潘毅等,2011),但是培养了他们在城市生活的同学关系网络。第二,新生代工人更难适应简单重复、高强度的工厂工作,因而频繁地转换工作。频繁转换工作虽然很难带来收入的改善(明娟、王明亮,2015),但潜在的收益是社会关系网络的扩展,尤其是跨工厂、跨地区的社会关系网络。第三,互联网时代成长起来的新生代工人,与在网络上活跃的其他群体一样,具有将社会问题与自身困境结合起来的能力;而且通过网络,能方便地突破地域限制和人为障碍,将同乡、同学、同事(包括以前的同事)关系网络串联起来。可见,新生代工人既继承了老一代农民工基于地缘的抱团思想,又发展出基于同学、同事关系且利益相近、互动频繁的现代团结纽带,基本具有协调组织内部资源和动员外部力量的能力,也能够突破主流媒体的封锁发出自己的声音(例如微信、微博传播)。 

 基于上述分析,不难推导出新时期工人的议价能力已经显著提高,而近年来多次工人集体抗争事件的圆满解决也证明了这点。但需要指出的是,长期以来,工人停工、集体上访等群体性事件一直被地方政府视为敏感问题,并常常上升到“维稳”高度。事实上,观察近年来发生的工人集体抗争事件,基本上都是纯粹的劳资关系冲突:第一,几乎所有的诉求都是提高工资、改善待遇的经济诉求,与政治“沾边”的最多就是工会直选等议题;第二,事件发生多数源于偶然契机,即使事件扩大升级,引起连锁反应,也不是有组织的串联或预谋;第三,工人集体行动的范围和内容仅限于工作场所停止工作,而没有出现诸如上街、堵路、破坏公物等过激行为。而且集体争议的解决,大部分都是通过劳资集体谈判实现的(李刚,2010)。事实上,在劳资冲突的“重灾区”(例如珠三角地区),地方政府往往能以更理性的态度对待工人集体行动,甚至对专业人士或专业劳工组织参与到工人维权都能秉持开放态度,使得多次看似激烈的劳资冲突都以协商的方式圆满解决。这样的解决方式,不仅是终结了一次劳资冲突,而且是对工人的长效性赋权,使得工人在日常的管理中就具有与管理层抗衡的能力,不必采取停工的极端方式来迫使资方走上谈判桌。另外,互联网时代信息传播的多元化也促进了政府态度的改变。一方面,各类群体性的工人抗争在网络上广泛传播,使得从企业到政府对工人集体行动逐渐“脱敏”,推动政府部门以更开放的态度采取柔性的方式介入冲突的解决。另一方面,互联网时代政府更加难以控制信息的传播,在信息传播透明的情况下,政府既不会强制工人复工,也不会压制企业提薪,而是作为第三方协调人的身份为劳资双方的平等协商创造条件。 

五、 简要结论与政策启示  

基于上文的分析可以得出如下研究结论:(1)从改革开放初期政府过度保护资方造成“资强劳弱”的格局,到《劳动合同法》出台后倾斜性保护劳方带来劳动者的过度维权,政府一直深度介入劳动关系治理,并直接影响到劳资关系的平衡。政府主导下的劳动关系治理,实则承载着为经济发展服务的任务,但也给劳资关系带来外部负效应,例如一定程度上强化了劳资对立。(2)工会的市场化改革滞后于经济领域,导致工会陷入信任危机。以全国总工会为代表的体制内工会,具有严密的组织性和强大的动员能力;而在工人集体行动中催生出来的体制外工会,虽代表性强,但组织脆弱且具有不可控的风险。体制内工会和体制外工会的有效链接和合作,是工会组织走出信任危机并在劳动关系治理中发挥重要作用的关键。(3)新生代工人的集体维权意识和能力在理论分析和实践中都得到了肯定,说明团结起来的工人群体议价能力得以提高,并足以抗衡高度组织化的资本。  

从上述研究结论可以认为,我国劳动关系的转型初步建立了适应市场交易规则的劳动关系,但仍主要依赖不规范、不完整的劳动关系解决程序治理劳动关系问题,并未完全建立起适应全球化市场及我国产业发展需要的劳动关系框架,转型仍在继续。同时,我国个别劳动关系的市场化转型主要是由政府推动完成的,在这个过程中,劳动者基本上处于一种被动的状态。而劳动关系集体化的意识却是我国工人在市场化转型的过程中逐步、自发地形成的,并通过一系列集体劳动争议和劳工集体行为,自下而上地推动着集体劳动关系的发展。工人的集体意识和集体行动是我国劳动关系集体化的内在推动力,而政府不论是出于自觉还是被迫应对,在组建独立工会、推进工资集体协商等方面都给予了积极的制度化支持,所以,我国劳动关系的集体化,是由政府和劳动者共同推动的。 

 基于本文的研究结论不难看出,政府主导我国劳动关系的治理仍有必要性,因为在三方协商机制中居于弱势的工人(工会)一方,虽然一直在成长却仍存在权力不足的问题,工人在自发的集体行动中表现出来的“劳工三权”虽得到默认,但仍缺乏法律保障。在政府和劳动者共同推动的劳动关系集体化过程中,也证明了只有政府有能力通过加强劳资双方的合作因素,修正劳资双方的非合作因素,调节劳资双方利益诉求的平衡。同时,政府不应过度防范劳动者的集体行动,其具有的建构性作用,可以在政府的引导下成为协调劳资之间冲突性合作和对抗式妥协的重要力量。因此,政府在劳动关系治理的三方机制中,不应也不必出于利益动机保护任何一方,最重要的是通过赋予弱势一方充分的权利,促使劳资双方形成力量均衡的自主互动模式,从而构建起良性运作的三方协商机制。

就政策层面而言,本文提出如下建议:第一,转变政府角色,由“劳资关系的管理者”转变为劳资关系中的第三方主体。政府应减少直接插手劳资之间的具体事务,而致力于构建劳资关系平衡体系,赋予劳动者通过结盟与资方抗衡的权利,由具有平等地位的劳资双方协商谈判解决劳资问题,通过自力救济的手段实现政府监督下的劳资力量的相对平衡和劳资自治。第二,增强企业工会的独立性,建立企业内部劳动争议预防调解机制。推行基层企业工会的直接选举制度,增强企业工会的独立性和代表性,与企业管理方合作,建立企业内部劳动争议预防调解机制。对企业劳动争议的处理,应由事后紧急处理转变为事前疏导的模式,充分发挥企业工会与管理方协商调解的基础性、前段性作用,以非诉方式最大限度地将劳动争议化解在企业内部,降低劳资争议的解决成本,并有效防范争议升级,从而形成集体行动。第三,建立行业层面的集体劳动关系处理机制。随着产业集群模式的发展,我国企业的组织架构、生产经营方式、管理标准和模式趋于一体化,企业在劳动报酬、工时休假、劳动定额标准方面具有较为明显的行业特征,容易开展跨企业层级的行业性工资集体协商。而且,行业性的工资集体协商能够使得劳资双方在立场相对独立的平台之上对话,规避企业层面协商对话时,企业工会与企业管理方的利益关联。只有上升到行业层面,才会因劳动者规模的扩大,行业级工会独立性的增强,为工人争取到更加有利的议价权。 

 本文的研究主要是从政府在劳动关系治理中的地位出发,认为转型期随着工会复兴和工人议价能力的提高,政府在劳动关系治理中的职能应逐步从保护向赋权转变。囿于这一研究主线,本文无意中忽视了三方协商机制中的另一方(企业),并人为假定劳方是三方协商机制中的极度弱势一方。在企业方缺位的情况下讨论劳动关系的治理问题,显然是本文研究的最大不足,因而基于本文研究结论所提出的政策启示,对于调节劳动关系治理中的政府和劳方关系较具意义,而对于完善三方协商机制具有一定的局限性。


【作者简介】丁煜,厦门大学公共事务学院副教授,dingyu@xmu.edu.cn;胡悠悠,厦门大学公共事务学院硕士研究生。


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2018-11-22 05:34
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返乡创业的意愿与创新