经济学社会学 理论研究

中国特色社会主义审计制度:发展历程与改革重点

沈华

2018-12-28 09:25

姜江华 刘誉泽 杜相乾
《中国行政管理》2018年第9期

改革开放是中国现代史上具有划时代意义的重大事件。40年来,我们党团结和带领全国各族人民解放思想、实事求是、同心同德、锐意进取,历经从计划经济到商品经济再到市场经济的探索,从无到有构建了中国特色社会主义市场经济体系并不断完善,逐步走向依法治国并不断推进国家治理体系和治理能力现代化,正如习近平总书记所指出的“前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标”。

  中国特色社会主义审计制度,是在改革开放的背景下适应国家治理的需要而建立的,是在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中不断发展和完善的,并被纳入新时代党和国家机构改革的全面规划和系统部署。可以说,中国特色社会主义审计制度的建立和发展历程,是改革开放40年党和国家风雨历程和历史性巨变的缩影。继往开来,中国的改革发展永不止步,国家审计也面临新形势新任务新要求,必须不断丰富和完善中国特色社会主义审计制度,为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥积极作用。

  一、中国特色社会主义审计制度在改革开放进程中的发展和作用

  新中国成立初期,我国物质生产方式以计划经济为主,国家治理对审计作用的需求有限,因此没有设立独立的审计机关,对财政财务收支的监督主要由财政、税务等部门结合行业或业务管理进行。中国特色社会主义审计制度伴随着改革开放的伟大进程诞生和发展,并在推动国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥重要保障作用。

  (一)改革开放初期:适应党和国家工作重心转移的战略决策建立审计制度,发挥“查错纠弊”严肃财经法纪作用

  1978年到1985年是我国改革开放初期。1978年,党的十一届三中全会做出了把工作重心转移到经济建设上来的战略决策,确定了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务。1982年党的十二大提出了建设有中国特色社会主义的重要思想,确定了经济建设的战略目标、战略重点、战略步骤和方针政策。1984年10月,党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出要进一步贯彻执行对内搞活经济、对外实行开放的方针,加快以城市为重点的经济体制改革的步伐。

  经济社会蓬勃发展,决定了国家治理对加强财政经济管理的客观需求增强。这一时期,适应加强财政经济管理、建立健全经济监督机制、维护国家财经法纪、保障改革开放和经济建设健康发展的客观要求,国家审计制度应运而生。1982年宪法确定建立国家审计制度,1983年审计署正式成立,根据国家治理的客观需求,国家审计发挥的作用主要集中在严肃财经法纪、纠正账目差错等方面,重点审计预算外资金的使用、企业亏损、生产经营中的损失浪费以及严重违反财政纪律等。从1983年开展审计试点至1985年底,在这“边组建、边工作”的两年多时间里,各级审计机关共审计8.13万个部门和单位,检查出违反财经法规金额约137亿元,应上缴财政金额约34亿元。在严肃财经法纪、纠正不正之风,促进改善管理、提高经济效益等方面,发挥了积极作用。

  (二)从计划经济向社会主义市场经济转变时期:审计制度在经济体制转变过程中积极探索发展,狠抓影响、干扰经济体制改革的要害问题

  1986年至1993年,我国经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变。党的十三大提出“一个中心、两个基本点”的社会主义初级阶段基本路线。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。这一时期,党和国家有关社会主义建设、经济体制改革和治理整顿的目标任务,对审计工作方针、审计实践、审计制度等产生了重要影响。

  1991年底,审计署成立后制定的第一部审计工作中期发展规划——《审计工作发展纲要(1991~1995年)》颁布实施,为中国特色社会主义审计制度的发展提供了方向指引和思路。随着国家审计组织体系的健全,国家审计队伍不断壮大,各专业审计制度也得到建立发展。审计机关围绕国家治理经济环境、整顿经济秩序的重大部署,围绕经济工作中心任务,抓影响、干扰经济体制改革的要害问题,开展了行业审计、专项资金审计、专项审计调查,审计领域向政府部门、国家财政金融机构、基建投资、农业资金和利用外资等方面拓展,审计内容向管理和效益方面延伸,强调以微观审计为基础,从宏观着眼,发挥审计监督在宏观管理中的作用。中国特色社会主义审计制度在经济体制转变过程中积极探索发展,为严肃财经纪律、促进治理整顿、保障经济体制改革顺利进行等发挥了重要作用。

  (三)社会主义市场经济体制建立时期,国家审计持续发展,紧紧围绕转变经济体制和经济增长方式发挥作用

  1993年至2002年,是社会主义市场经济体制初步建立时期。1993年11月,党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确了社会主义市场经济体制的基本框架,对有关重大问题作出了规定。1996年3月,八届全国人大四次会议审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,这是在发展社会主义市场经济条件下制定的第一个中长期计划。党的十五大、十六大系统、完整地提出并论述了党在社会主义初级阶段的基本纲领,总结了十三届四中全会后改革开放和现代化建设的基本经验,明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标并作出了全面部署。

  建立社会主义市场经济体制,实行依法治国基本方略,为审计制度的进一步发展完善提供了更加有利的环境。面对更加开放活跃的经济发展环境,国家治理对国家审计的作用需求定位开始随之变化,要求提高审计监督的层次和水平,加大了对严重违纪违法问题和经济犯罪线索的查处力度,同时要求兼顾管理和效益。这一时期,审计法、中央预算执行情况审计监督暂行办法、审计法实施条例、国家审计基本准则等38个规范相继颁布实施,标志着我国审计工作步入了法制化轨道,以宪法为依据、以审计法及实施条例为主体、以审计准则为基础的比较完善的审计法律规范体系初步形成。紧紧围绕转变经济体制和经济增长方式,提高经济质量和效益这一中心,以审计财政财务收支的真实、合法为重点,加强和改进财政、企业和金融机构财务收支审计,打假治乱,维护财经秩序,提高资金使用效益。审计署自1995年开始,每年都以审计结果报告、审计工作报告的形式分别提交国务院和全国人大常委会,有力地发挥了审计推动预算管理和财政体制改革的作用。

  (四)社会主义市场经济完善时期,审计制度不断规范,强化对权力运行的制约和监督

  2003年至2012年是社会主义市场经济完善时期。党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》,提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务,以及深化经济体制改革的指导思想和原则,改革开放转入完善社会主义市场经济体制的新时期。党的十六届四中全会指出,要加强对权力运行的制约和监督。党的十七届二中全会指出健全对行政权力的监督制度,充分发挥监察、审计等专门监督的作用。

  这一时期,为适应完善社会主义市场经济体制的要求,审计署将原来相对分散的业务格局整合调整为财政审计、金融审计、企业审计和经济责任审计“3+1”的审计业务格局,制定了《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》和《审计署2008至2012年审计工作发展规划》等,修订了审计法、审计法实施条例,制定出台了国家审计准则,进一步明确了审计工作目标、方向和行为规范。以真实性为基础,积极开展预算执行审计和领导干部经济责任审计,全国各省级审计机关、400多个地市、近2000个县级审计机关建立了经济责任审计专职机构。2005年,党政领导干部经济责任审计范围从县级以下扩大到地厅级,加强了对权力运行的制约和监督,在维护经济秩序、推动依法行政、促进廉政建设、推进民主法制建设等方面,发挥了积极作用。

  (五)党的十八大以来,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,围绕“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局发挥审计保障作用

  党的十八大提出了全面建成小康社会和全面深化改革的目标,对推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和全面提高党的建设科学化水平作出全面部署。党的十八届三中、四中全会对审计工作作出决策部署,党中央、国务院先后印发了《国务院关于加强审计工作的意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,对完善审计制度、加强审计工作、保障依法独立行使审计监督权作出总体部署和安排。党的十九大、十九届三中全会要求改革审计管理体制,着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,审计进入了全面发展的新阶段。

  新的物质生产方式下,国家治理对国家审计作用机制提出了新的要求,一方面,仍然要求国家审计加强对重大违纪违法问题线索的揭示,严肃查处违纪违法问题线索并主动向社会公开;另一方面,我国经济社会各领域的全面深度变革过程中,出现了大量改革发展过程中的创新举措和应变措施,出现了一些改革创新过程中不可预知的风险,更是对现行存在重大体制性障碍、制度性缺陷和法律法规滞后的全面检验,都需要国家审计发挥建设性的保障作用,加强正向的判断、鼓励、容错和提醒。

  因此,在审计理念上,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持依法审计、文明审计,客观求实、审慎包容。在审计工作上,5年来,全国共审计65万多个单位,共报送各类审计报告、专题报告等120多万篇,发布审计结果公告5万多篇。促进增收节支和挽回损失2.5万亿元,提出防范风险、完善制度、深化改革等方面建议130多万条,被采纳99万多条,推动健全完善制度2.38万项,移送违纪违法问题线索2.35万件。着力推动党中央、国务院重大政策措施贯彻落实,促进提高发展质量和效益。深入揭示和促进防范风险,着力从体制机制层面推动深化改革。在维护党中央权威和集中统一领导、促进政令畅通、推动深化改革和科学发展、保障国家经济安全和人民利益、推进民主法治建设和反腐败斗争等方面发挥了重要作用。

  二、审计管理体制改革为审计更好地推动国家治理体系和治理能力现代化提供了根本保障

  40年来,中国特色社会主义审计制度在改革开放进程中发挥了重要作用,也随着改革开放的不断深入而不断完善,在新时代更被纳入了深化党和国家机构改革的全面规划和系统部署。党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,对改革审计管理体制作出具体安排,决定组建中央审计委员会,优化审计署职责,构建统一高效审计监督体系。这是以习近平同志为核心的党中央站在新的历史起点上,对健全党和国家监督体系作出的重要战略部署,是深化党中央机构改革顶层设计的重要内容。成立中央审计委员会,从政治上、组织上、制度上确立了党对审计工作的领导,将最大限度发挥我党领导这一根本制度优势,为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,真正实现审计全覆盖,充分发挥审计监督在国家治理体系中的重要作用,提供根本性的保证。

  (一)党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革

  适应党和国家事业发展需要,党和国家机构改革不断推进,是40年来改革开放伟大探索和实践的重要组成部分。改革开放以来,党中央部门集中进行了4次改革,国务院机构集中进行了7次改革。本次党和国家机构改革,将实现党和国家机构职能体系的全方位优化和重构,对于坚持和完善党的领导、坚持和发展中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义和深远历史意义。改革着眼加强党对各领域各方面工作的领导,把党的领导贯彻落实到党和国家机关履行职责的各领域各环节,确保党始终总揽全局、协调各方,发挥领导核心作用,为保证党的长期执政和国家长治久安提供了坚强制度保障。改革针对上层建筑还不完全适应生产力进步和经济基础变化的根本性问题,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,使党和国家机构职能体系与新时代中国特色社会主义发展要求相适应。改革着眼破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强党对重点工作的全面领导,重组、优化、调整国务院组成部门和其他机构,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,为持续深化各领域改革,推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

  (二)审计管理体制改革是改革开放以来审计制度最深刻的变革

  1982年以来,作为国家治理体系的组成部分,审计制度在不断完善和发展。党的十八大以来,审计制度改革的力度不断加大、深度不断拓展。党的十九届三中全会作出的审计管理体制改革重大决定,将从根本上重塑我国审计制度,是改革开放以来审计制度最深刻的变革,必将深刻影响审计制度的发展和未来。

  加强党对审计工作的集中统一领导,是审计管理体制改革的根本要求。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调,建立健全党对重大工作的领导体制机制,加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导;并将审计列入宏观管理部门,强调构建统一高效审计监督体系,实现全覆盖。《深化党和国家机构改革方案》提出,为加强党中央对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计监督作用,组建中央审计委员会,作为党中央决策议事协调机构。中央审计委员会主要职责是:研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策,审议审计监督重大政策和改革方案,审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告,审议决策审计监督其他重大事项等。中央审计委员会办公室设在审计署。习近平总书记亲自担任中央审计委员会主任,李克强总理、赵乐际书记担任副主任。上述决定和安排对改革开放40年来的审计制度来讲,是根本性的、历史性的、革命性的。加强党对审计工作的集中统一领导,为更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,提供了更加坚强的领导和组织保障,这是改革的关键所在。

  优化审计机关职责、整合优化审计监督力量,是审计管理体制改革的重要举措。《深化党和国家机构改革方案》提出,为整合审计监督力量,减少职责交叉分散,避免重复检查和监督盲区,增强监督效能,将国家发展改革委重大项目稽察、财政部中央预算执行情况和其他财政收支情况监督检查、国务院国资委国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署,相应对派出审计监督力量进行整合优化,构建统一高效审计监督体系。上述改革决定,可以说解决了审计制度改革“多年来想解决而没有解决的难题、办成了多年来想办却没有办成的大事”,充分体现了“坚持优化协同高效”的改革原则,既有效避免了交叉重复监督,也是对审计工作的极大加强。

  中央和地方审计机关改革协同推进,是审计管理体制改革的重要内容。《深化党和国家机构改革方案》提出,深化地方机构改革,要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制,省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。按此要求,地方党委也将组建审计委员会,加强对本地区审计工作的领导。按照党中央要求,省以下党政机构改革2018年9月底上报改革方案,2019年3月底前基本完成。目前,地方审计机关改革也在积极推进中。中央和地方审计机关改革先后进行,协同推进,对完善审计制度,形成全国审计“一盘棋”有重要意义。

  三、在新时代全面深化改革开放进程中更好地发挥审计作用

  推进审计管理体制改革必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,始终坚定“四个自信”,牢固树立“四个意识”,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。改革审计管理体制为审计事业发展创造了前所未有的良好环境,同时也对审计工作提出了更高要求。改革后的审计工作,必须适应新形势新任务新要求,围绕中心、服务大局,进一步解放思想、开拓创新、主动作为,为推动国家治理体系和治理能力现代化作出应有贡献。

  (一)进一步聚焦审计重点,推动打好“三大攻坚战”

  党的十九大指出,从现在到2020年,是全面建成小康社会决胜期,要突出抓重点、补短板、强弱项,特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。审计机关要增强跨越关口的紧迫感、责任感和使命感,全神贯注、全力以赴,精准聚焦、靶向发力,在推动打好“三大攻坚战”中积极发挥作用。首先,立足防范化解重大风险,重点关注财政、金融、国有企业、生态环境等领域,着力揭示地方政府债务管理、金融市场监管与发展等方面存在的风险隐患,为守住不发生系统性风险的底线积极发挥作用。其次,围绕精准脱贫,着力揭示挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金和弄虚作假、隐瞒实情、虚报浮夸等作风问题,推动追责问责。第三,根据污染防治新部署,全面开展领导干部自然资源资产离任审计,深化资源环境专项审计,促进领导干部牢固树立绿色发展理念和正确政绩观,认真履行自然资源资产管理和生态环境保护责任,为保护生态环境、建设美丽中国积极发挥作用。

  (二)在推动社会主义市场经济健康发展中更好发挥作用

  经过40年的改革开放,我国社会主义市场经济体制不断完善,经济市场化程度不断提高。推动经济持续健康发展,必须进一步完善市场经济体制,突出表现为处理好政府与市场的关系。审计机关作为各级政府的组成部门,承担着重要的经济监督职责,应当在这方面发挥模范带头作用。审计必须着眼于规范市场经济秩序,推动营造各类市场主体依法经营、公平竞争的良好环境,促进激发企业家精神,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  (三)既要敢于揭示问题,又要善于从体制机制上提出解决问题的意见建议

  习近平总书记强调,审计工作既要敢于和善于发现问题,更要积极推动解决问题。能够发现和揭示被审计单位和相关领域存在的问题,是审计人员的基本功,也是发挥审计监督作用的起点。但仅仅这样是不够的,更重要的是对发现的问题研肌析理、深入分析,查找问题产生的深层次原因,提出解决问题的办法。审计必须紧密结合经济社会发展实际,进一步找准审计定位和切入点,更好发挥审计的建设性作用。推动解决问题要在完善体制机制制度上聚焦发力。改革开放40年来,我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,破解了许多影响和制约发展的重大难题,但一些深层次矛盾和问题尚未得到根本解决。随着国际国内形势深刻变化,又面临一系列新问题、新挑战。新老问题相互交织,国内国际因素相互影响,迫切需要攻克体制机制上的顽瘴痼疾。审计要准确把握全面深化改革的基本特征,及时揭示和反映不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定,在推动深化改革、完善体制机制制度上下功夫;把审计发现的具体问题放在改革发展大局下进行审视,达到以点带面、点面结合的效果,为党中央、国务院和各级党委、政府宏观决策提供完整准确参考依据。

  (四)增强审计在监督体系中的监督合力

  党的十九大报告指出,“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”。中国特色社会主义审计制度内嵌于国家政治制度和监督制度的整体设计之中,应当在党的统一领导下,充分发挥其法定性、独立性、专业性和全面性等特征,自觉融入党和国家监督体系中,通过建立稳定畅通的沟通协作机制,形成复合型的权力监督网络。促进审计监督与其他监督形式的贯通,发挥监督合力,实现对公共权力制约和监督的全覆盖,为推动全面从严治党、推动权力运行公开透明、推动实现国家治理体系和治理能力现代化作出更大的贡献。


作者简介:姜江华,审计署审计科研所所长;刘誉泽,审计署审计科研所副研究员;杜相乾,审计署审计科研所副研究员。




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新发展理念与现代化经济体系