自1978年以来,对内改革和对外开放作为两大基本国策贯穿中国经济发展的始终。经过40年的发展,中国货物贸易规模稳居世界第一,服务贸易跃居世界第二,吸引外资规模连续25年居发展中国家首位。面对全球金融危机的巨大冲击,2009-2017年间中国平均经济增长速度仍高达8.1%,远超2.5%的世界平均水平①,在全球经济复苏疲软的大环境中仍体现出良好的经济增长业绩。改革开放以来,中国通过主动加入既有国际经济组织、融入传统全球经济治理体制与适应全球经贸规则大力发展市场导向的开放型经济,同时也促进了国内经济体制改革。
全球金融危机后,随着广大新兴经济体的群体性崛起,变革全球治理体系与改革传统国际经贸规则的呼声日益高涨,作为世界第二大经济体和最大的发展中国家,中国对这些改革既有自身的利益要求,又有国际义务要求。近年来,中国通过G20峰会、金砖国家(BRICS)峰会、亚太经合组织(APEC)峰会、上海合作组织峰会、世界经济论坛、博鳌亚洲论坛等平台不断提出全球经济治理改革的新理念、新倡议与新方案,中国所提出和倡导建立的“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行(AIIB)、金砖银行等在世界范围内的影响力日益显著。这些都表明,中国正在逐步由传统规则的追随者、融入者、接受者转变为新规则的参与者、创造者和引领者,这无疑将对世界秩序与中国自身发展产生极其长远而深刻的影响。
一、以开放促改革:对标国际经贸规则和融入全球贸易体系
中国自1979年以设立“经济特区”和允许外资在华设立企业为标志实施对外开放政策,通过招商引资和发展对外贸易(尤其是加工贸易)实现了从封闭经济向开放经济的转变。随着改革开放的深化,开放地区也逐步由有限的特区型“飞地”扩大到沿海开放城市、沿海开放地区和沿边与口岸城市。但真正意义上的融入全球经济体系是从1992年到2005年的中国“复关”和“入世”时期,这期间主要包括以下两个阶段:
(一)第一阶段(1992-2001年):加快市场化改革进程,提高市场准入程度,积极加入WTO
随着中国改革开放政策取得的显著成就,中国经济与世界经济联系日益紧密,为适应全球化进程与加速融入国际经贸体制,1986年7月10日,中国正式提出申请要求恢复中国在《关税与贸易总协定》(GAIT)中的缔约方地位。1992年10月,党的“十四大”明确提出中国经济体制改革的目标是建立“有中国特色的社会主义市场经济体制”,这为中国未来的经济改革确立了总基调与明确蓝图,也自上而下地开启了一系列涉及贸易、金融、外汇、投资、财政、税收、国有企业、行政管理领域在内的改革。与此同时,中国与主要贸易伙伴(尤其是美国)在20世纪90年代展开了“复关”与“入世”②的艰苦谈判,在确保国家核心利益的前提下,中国勇敢地接受了开放国内市场的挑战,并有效地通过大幅度提高市场准入水平加快市场化改革进程。最终,中国于2001年12月11日正式加入WTO,成为中国改革开放进程中最重要的里程碑事件。
在贸易领域,1994年中国颁布《对外贸易法》,为中国贸易政策制定奠定了法律基石,该法确保了中国贸易法律法规的透明度,遵循国际通行的非歧视原则,并直接促使中国的贸易政策取向由贸易保护向“贸易中性”转变。③此外,2000年7月中国修订了《海关法》,规范了海关执法和海关监管、征税、缉私和统计的合规性、透明度和法制化。在关税方面,中国采用世界海关组织(WCO)制定的《商品名称及编码协调制度》(简称“HS”编码),对关税减让表中所有税号下的商品实行约束关税,并逐步在各行业和部门展开实质性关税削减。根据世界银行和WTO统计,中国平均实施关税水平由1992年的43%降至2001年的15.6%。④在非关税壁垒方面,中国逐步取消了进口调节税、出口补贴以及进口替代措施,降低了进口强制计划、配额和许可证的使用比例,禁止/限制进出口类目、指定经营企业、进出口许可证的透明度均有显著提升。
在金融领域,1994年1月1日,人民币官方汇率和市场汇率正式并轨,开始实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。同时,银行间外汇交易系统投入使用,全国范围内统一的银行间外汇市场由此建成,人民币经常账户实现有条件的自由兑换。自1996年7月1日起,中国许可外商投资企业的在华外汇交易自行通过银行间交易系统进行结算,给予外商投资企业国民待遇,取消经常账户的兑换限制,从而鼓励外商直接投资。1996年12月1日,中国正式接受《国际货币基金组织协定》第八条,即“取消对经常账户交易的各种限制”,这标志着人民币实现了经常账户的完全可自由兑换。
在吸引外资领域,中国逐步由计划经济体制下高度集中的投资管理体系转化为市场经济体制下投资主体多元化、资金来源多渠道、投资形式多样化、投资范围和领域扩大化的新模式。1994年中国开始了以市场为导向的财税改革,统一了国营企业、集体企业和私营企业所得税,给予外商投资企业优惠税率,在鼓励外商投资的同时促使中国的税收制度与国有企业改革相互兼容,提高了国有企业的市场化程度。
在市场竞争领域,1993年9月2日,中国颁布《中华人民共和国反不正当竞争法》,该法作为维持市场公平竞争的基本法,鼓励和保护公平竞争,禁止不正当竞争行为,有效保护经营者和消费者的合法权利。1997年颁布的《价格法》《刑法》,以及1999年颁布的《招标投标法》等相关法律也对反垄断和不正当竞争进行了相关规定。由此,中国的竞争政策制度体系初步建立,为市场主体的公平竞争确立了法律保障。
(二)第二阶段(2001-2005年):履行入世承诺,深化法制改革,规范国内市场体系
中国对国内立法及法规、地方法规、部门条例及管理措施的透明度、一致性、非歧视性进行全面评估和审查,随后废除或停止了现存法律、地方法规、政府条例和其他规章中与WTO国民待遇原则不一致的规定,为所有WTO成员方提供非歧视的国民待遇(协定中有明确描述的“例外”除外)。根据WTO统计,1999-2003年间中国共计修订17项法律,签发、修订、废除63项中央行政法规,废止34项国务院法令;2001年9月-2003年7月间,共计修订或废除196453项省、市、自治区、直辖市的地方法规、条例及政策。⑤
2001年10月,中国分别对《著作权法》和《商标法》进行修订,以期实现知识产权保护和促进商业竞争之间的平衡。2002年6月29日,中国通过了《政府采购法》,该法律通过区分政府采购和普通商业采购,规范了国家机关、公共和社会组织(不包括国有企业)的政府采购行为,提高了政府采购基金使用效率,改善了政府采购项目、标准、实施的透明度,并在一定程度上保障了国家及公众利益。此外,中国承诺将遵照《入世议定书》的规定尽快提供初始报价清单,展开加入WTO《政府采购协定》的谈判。2004年4月6日,中国通过了修订后的《对外贸易法》,此次修订增加了“与贸易有关的知识产权保护”“对外贸易调查”“对外贸易救济”三章;放开了自然人从事对外贸易经营活动的限制;取消了对货物和技术进出口经营权的审批制度,改为备案登记制;加强协会和商会等中介机构的职能;加大了对违法行为及侵犯知识产权行为的处罚力度。2005年10月27日,全国人民代表大会修订了《公司法》,简化了民营企业(特别是中小企业)的设立流程,为中小企业提供所需的各类援助。2005年国务院还签署指导意见放松在电力及设施、铁路、民航、原油等领域的投资限制,允许私人投资进入相关领域。上述中央及地方法律法规的颁布与修订提高了中国新时期对外开放的法制化、规范化、市场化、透明化进程,并确保中国在对外开放的同时有序与稳步推进符合发展阶段和发展诉求的国内改革。
在关税领域,根据《入世议定书》的规定,中国按照承诺的时间表降低进口产品关税,放宽服务贸易领域市场准入。根据WTO的统计,中国平均最惠国关税税率由2001年的15.6%降至2005年的9.7%,其中,农产品和非农产品的平均最惠国关税税率在同期分别由23.2%和14.3%降至15.3%和8.8%。尤其值得关注的是,汽车及零部件的最惠国关税税率在同期由高于30.1%降至14.8%,纺织品和服装的最惠国关税税率在同期分别由20.7%和24.1%降至10.9%和15.8%。⑥
在非关税壁垒领域,中国遵照《入世议定书》的承诺逐步放宽外贸经营权的可获得性和使用范围。在进出口配额上,至2004年底中国取消了进口配额的使用,并简化了进口许可证的管理流程及手续。在技术标准、检验检疫措施、应急措施等边境管理措施上,2005年中国实现了32%的国内标准基于国际标准制定,44%的标准依照国际标准进行修订,同时废除11.6%与国际标准不符的国内标准。⑦此外,在与贸易有关的投资领域,中国还取消了对外汇平衡要求、本地含量要求和出口绩效要求等限制。
二、国际经贸格局的变动与全球经贸规则制定权的转移
当代国际经贸格局建立在二战后以美国为领导的布雷顿森林体系的基础上,全球经贸规则反映了以发达国家为主导的、以市场导向为核心的商业纪律与惯例。2008年全球金融危机后,随着新兴经济体的崛起与壮大,国际经贸格局发生深刻变化,传统全球经贸规则也亟待发生新的变革。
首先,新兴经济体与发展中国家的群体性崛起打破了发达国家对全球经贸格局的垄断地位,全球经济治理多元化趋势增强。20世纪90年代以前,西方七国集团(G7)主宰着全球贸易,但随着发展中国家的迅速腾飞,G7出口额占世界总出口的比例已由1990年的52.06%降至2017年的35.2%左右。⑧而随着国际生产体系的变迁,新兴市场国家和发展中国家通过承接离岸生产工序和任务使吸引外国直接投资与对外贸易发展迅猛,对世界经济格局的影响日益增强。例如,R7国家⑨的GDP占世界GDP的比例从1990年的6.47%上升为2017年的23.56%。⑩随之而来的,全球经济政策协调与沟通的主要平台已由G7集团扩展为兼顾发达国家和发展中国家的G20集团。因此,新的全球经贸规则必须充分反映国际经济结构与力量对比的变化。
其次,发展中国家在传统的全球经济治理平台中的制度性话语权并未随之得到根本性提升,发达国家反而利用一切机会千方百计阻挠改革进程。例如,2006年国际货币基金组织(IMF)相继推出了份额与投票权治理改革,但是由于美国国会的阻挠,致使该项改革一再搁置,最终,美国国会于2015年12月才通过2016年拨款法案,使停滞五年之久的改革方案终于获批。虽然中国、巴西、印度、俄罗斯四国的份额投票权显著提升(11),但是美国的份额(17.66%)和投票权(16.76%)依然最高,仍保留了一票否决权。(12)在WTO框架内,WTO多哈回合曾一度接近达成最终协定,最终却三次因美国的反对而折戟。(13)因此,新兴经济体与发展中国家必须通过制定新的全球经贸规则获得对世界秩序的战略参与权乃至主导权。
再次,以美国主导的全球经济治理体系遭遇到功能危机、信任危机与适应能力危机,世界呼唤着创新性的思想、体制与行动变革现有的经贸规则。二战后,美国凭借其无与匹敌的力量优势建立了全球治理的自由主义霸权秩序,其主要特点是:在治理理念上,以自由竞争、市场开放和公平贸易为基础,推行全球经济自由主义;在治理方式上,以统一与不断深化的商业纪律为依托,实施市场规则导向的治理;在治理条件上,以附加达到价值理性与价值标准作为前提,传播西方的政治与民主制度;在治理结构上,以等级制为体系,形成了以美国为领导、以OECD成员等发达国家为中心、发展中国家为外缘的二元结构。但自2008年金融危机以来,全球经济陷入持续低迷、动荡和不确定性增大的困境之中,与此同时,全球经济治理也面临日益凸显的经济不平衡、发展赤字、收入分配恶化、地缘政治冲突、恐怖主义、非传统安全、气候变化、难民危机等风险和挑战。由此引发的反全球化思潮蔓延、政治民粹化和国内社会分裂化愈发暴露出美国主导的全球治理体制的失灵与缺陷。经过半个多世纪的兴盛,这种治理体系正在面临前所未有的危机与挑战,亟待变革。
最后,当前对以全球价值链为基础的全球经贸新规则主导权的竞争日益激烈,大转折、大分化、大变革的关键“窗口期”不容错过。全球经济治理“规则竞争”的格局主要体现在以区域贸易安排为代表的高水平FTAs/RTAs的迅速发展,尤其是美国曾试图以《跨太平洋伙伴关系(IPP)协定》《跨大西洋贸易与投资伙伴(TTIP)协定》为抓手,形成“一体两翼”的战略布局,打造21世纪国际贸易与投资的“黄金规则”。它试图通过知识产权、投资、政府采购、竞争政策、环境保护、劳工标准、国有企业、数字贸易等“边境后措施”推动各国国内规制协调与结构改革,包括标准一致化、竞争一致化和监管一致化,并迫使发展中国家群体被动接受超越自身发展阶段和水平的准入门槛,进而实现主导21世纪价值链贸易模式下全球商业规则的目的,最终形成一个加强版的基于现代自由资本主义的市场导向的全球经济治理体系。(14)因此,面对进展凸显与竞争激烈的下一代国际贸易与投资新规则,包括中国在内的新兴市场国家和发展中国家应直面全球经济治理新的机遇与挑战。
三、中国参与和引领全球经贸规则制定的实践
在上述背景下,中国在经历了1992-2001年努力对标国际经贸规则和2001-2007年充分享受入世红利之后,在2008年全球金融危机后迎来了从接受规则到参与规则制定的重要转折。特别是在2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出:“培育参与和引领国际经济合作竞争新优势”,从而形成“国际谈判、规则与标准制定新优势”就是其具体表现之一。(15)2015年5月,《中共中央、国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》又指出:“全面参与国际经济体系变革和规则制定,在全球性议题上,主动提出新主张、新倡议和新行动方案,增强我国在国际经贸规则和标准制定中的话语权。”由此可见,中国已充分认识到制定与把握国际经贸规则是一国在国际社会中“软实力”与“巧实力”的体现,获取制度性话语权是中国成为经贸强国的重要标志之一。为此,在过去五年中,中国在参与和引领全球经贸规则制定方面进行了以下尝试与开拓。
第一,中国利用G20峰会创新全球经济治理的优先领域和运行机制。中国作为东道主在2016年杭州峰会上首次将贸易与投资议题引入G20议程,并达成全球首份《全球投资指导原则》,为营造开放、透明、可持续的全球投资政策环境制定了九项非约束性原则,成为指导成员国制定投资政策的纲领性多边文件,为未来达成多边投资协定或制定全球投资规则迈出了关键性一步。指导原则以发展为根本出发点,特别考虑了发展中国家实现可持续性与包容性发展的社会目标,维护合理的公共利益和保留一定政策空间的诉求,并强调对低收入国家在基础设施与互联互通、贸易融资、技术合作、能力建设等方面给予支持,保证了与联合国贸易与发展会议(UNCTAD)制定的“可持续发展的投资政策框架”的政策连贯性。(16)G20杭州峰会还公布了《G20落实2030可持续发展议程行动计划》,实现了与联合国《2030可持续发展议程》和《亚的斯亚贝巴行动议程》的对接,成功促使G20转型和升级为全球发展治理的主要实质性平台。此外,为扭转金融危机后全球经贸疲软的态势,杭州峰会制定了《G20全球贸易增长战略》,紧扣21世纪全球贸易、投资与国际生产网络中出现的垂直专业化、服务化、数字化等重要趋势,对全球价值链、贸易便利化、服务贸易、电子商务与数字贸易等新型议题做出了积极回应。在开展贸易与投资合作的机制设置上,G20杭州峰会将贸易部长会议纳入G20专业部长会议系列,成为与协调人会议、财金会议并行的三大会议机制,并首创贸易投资工作组,批准其工作职责与程序,使之成为具体推动议程和成果实施的平台。
第二,中国将“互联互通”元素注入APEC合作框架,倡导以APEC为基础推进亚太自贸区(FTAAP)建设,实现亚太区域经贸规则的整合。APEC自1989年成立以来,在促进亚太地区贸易投资自由化、推动地区经济增长等方面发挥了不可忽视的作用,中国作为亚太地区经济大国和APEC重要成员国始终在APEC中发挥领航作用。在2014年11月的APEC北京峰会上,中国作为东道主提交了50余项合作倡议,占各成员经济体提交合作倡议总数的一半以上。APEC北京峰会通过了《APEC互联互通蓝图(2015-2025)》和《APEC开展基础设施公司合作伙伴关系实施路线图》。随后,2016年APEC利马峰会领导人宣言再次重申高质量的基础设施建设对经济可持续增长的重要意义,并承诺将致力于增加亚太地区不同基础设施互联互通项目之间的对接与合作。(17)这与中国所发起的“一带一路”倡议的核心内容高度契合,使基础设施与互联互通成为APEC框架下合作的优先领域,并使中国、APEC成员方、“一带一路”沿线国家和地区在战略层面实现多维对接和互补。此外,2014年2月中国向APEC贸易与投资委员会提交《加强APEC地区经济一体化合作的框架文件》议案,建议在现有成果的基础上采取渐进方式逐步推进并建成FTAAP。随后,APEC北京峰会正式通过了《北京纲领:构建融合、创新、互联的亚太——亚太经合组织领导人宣言》,并以附件形式发布了《亚太经合组织推动实现亚太自贸区北京路线图》。《北京纲领》肯定了以APEC作为孵化器将FTAAP从愿景变为现实的重要性与必要性;“北京路线图”明确了FTAAP应是包含“下一代”贸易和投资议题与规则的全面、高质量和高标准的区域经济一体化协定,同时FTAAP应最小化亚太地区FTAs/RTAs扩张所带来的负面影响,并在现有的和谈判中的区域贸易安排(包括TPP协定和RCEP协定)的基础之上进行建设。
第三,中国支持东盟十国发起的《区域全面经济伙伴关系(RCEP)协定》谈判,推动中国国内制度创新与改革和区域贸易投资规则的统一,并借助国际协定的“法律约束力”倒逼中国改革。十八届三中全会提出“以周边为基础加快实施自由贸易区战略,形成面向全球的高标准自由贸易区网络”,RCEP谈判成员方均为中国周边重要经贸伙伴,推动RCEP达成协议是中国加快实施自贸区战略,构建以周边为基础的、面向全球的高标准自贸区网络的关键环节。(18)目前,中国已分别与东盟、韩国、澳大利亚、新西兰、新加坡等签订了双边贸易协定,中日韩自贸协定谈判也在进行中。这些双边和区域FTAs在RCEP协定的议题设置及谈判过程中起到了先行者作用,同时有效消弭各方之间的立场差异,协调和整合区域内贸易和投资政策,加快亚太地区区域内统一大市场的形成。RCEP协定谈判以传统议题为主,同时兼具投资、竞争政策、知识产权等新议题,具有开放性、灵活性、循序渐进和照顾各方舒适度的多重特征。中国勇于将RCEP谈判作为进一步深化国内体制机制改革开放的试验田,倒逼中国在资本流动、规制融合、创新等领域的改革,推动新一轮高水平的对外开放。从现实层面来看,美国特朗普政府宣布退出TPP协定后,中国应抓住这一历史机遇,尽快引领推进RCEP协定的谈判,争取早日达成协议和锁定成果,为未来FTAAP谈判确立可选模板。
第四,中国发起并主导的“一带一路”倡议、金砖开发银行、亚洲基础设施投资银行和上合组织银行,为国际社会提供了新型制度性公共产品。该倡议以互相尊重、互利共赢为原则,以实现包容性增长为目标,以国家战略对接为保障,以提供硬件产品为依托,以基础设施建设互联互通为重点,为沿线广大发展中国家带来真金白银的实惠与预期收益,为打造当代全球责任与命运共同体提供了崭新的方案与路径。目前全球共有100多个国家和国际组织参与了“一带一路”倡议,近60个国家和国际组织与中国签署合作协议或谅解备忘录,该倡议在联合国大会和安理会、亚太经合组织、亚欧会议、大湄公河次区域合作等相关机构的有关决议和文件中均有所体现。由中国倡导成立的金砖银行、亚洲基础设施投资银行和上合组织银行是中国在外交、经济、金融领域的一系列历史性尝试,它通过规范化、透明化、机制化的商业运作有效为“一带一路”沿线国家和地区基础设施建设提供金融贷款,为加强亚太地区互联互通和基础设施建设提供制度性保障,也为亚信会议、上合组织、中国—东盟“10+1”、亚洲合作对话、亚欧会议、中阿合作论坛、中亚区域经济合作等多边合作机制增添实质性内容。这些新型区域性国际金融机构打破了现行由欧美日主导的世界银行、IMF、亚洲开发银行构成的国际金融体系,体现了由新兴市场主导的新型国际金融与货币新规则。(19)
四、中国引领全球经贸治理的指导原则与优先领域
作为世界第二大经济体和最大的发展中国家,中国有责任在未来全球经济治理改革中发挥引领作用。这种变革并不排斥以市场为导向的既有全球经济治理体系与规则,而是对传统模式的补充、完善与创新。中国的全球治理观以实现“包容性增长”为根本目标,以发展为主题,以达成广泛的利益均衡为核心,强调自主性、渐进性、开放性、灵活性、务实性,既重视提供物质性与制度性国际公共产品,又支持提升多元机制的作用与功效。中国倡导的全球经济治理改革应为构建公平公正、多元共治、包容有序、共建共享的国际经济新秩序提供新启迪、创造新动力和开辟新道路。
(一)中国引领全球经贸治理规则的指导原则
首先,中国引领的全球经贸治理应以发展为根本出发点。市场化、自由化和私有化是实现发展的方式与手段,而并非最终目标。中国应将发展议题置于全球经济治理的首要位置,强调实现“包容性增长”,为全球经济治理确立“发展坐标”。发展导向的全球经济治理新规则不仅包括现有体制下强调的非歧视、市场准入、公平贸易、规制融合、争端解决等原则,更要关注和解决基础设施不完备、市场机制不健全、产业发展不均衡、融资渠道不畅通、收入分配不平均等制约广大发展中成员和最不发达国家的问题。因此,中国引领全球经济治理应特别考虑发展中国家谋求广泛发展目标、实现产业和技术升级、维护公共利益和保留政策空间的诉求,强调对低收入国家在基础设施与互联互通、贸易融资、技术合作、能力建设等方面的支持,为落实联合国《2030可持续发展议程》做出实实在在的贡献。
其次,中国引领的全球经贸治理应以建立平等合作、互利共赢的伙伴关系为准则。未来的全球贸易投资规则应该反映多元、平衡、包容和共享的利益。中国引领的全球经济治理体系应以平等为基础,反映当前世界经济的新格局变化与经济力量对比,增强新兴经济体和发展中国家在国际体系中的话语权,确保各经济体在国际经济合作中权利平等、机会平等;应以合作为动力,建立沟通和协调机制,照顾各方利益关切,共商规则、共建机制、共迎挑战;应以互利共赢为目标,尊重各国自主选择的社会制度和发展道路,坚持正确的“义利观”,兼顾各方利益,提倡所有人参与、所有人受益,避免“一家独大”或者“赢者通吃”局面的出现。
再次,中国引领的全球经贸治理应综合考虑机制多元化和保持灵活度。多边贸易体制作为全球贸易治理中唯一具有法律地位的平台,具有其他经贸治理平台无法比拟的机制优势。中国应坚定支持并维护WTO作为全球贸易治理核心平台的法律地位;推动G20磋商与合作向长效治理机制转型,实现议题执行的连续性与机制化;巩固并发挥好APEC基于各经济体既有自主经验提供“最佳实践”的模式,制定“非约束性原则”,实施“探路者行动”,提供能力建设、技术支持与资金,在APEC框架下努力推进亚太地区的区域经济一体化;支持和扩展双边和区域FTAs和BITs,在共同认可度较高、发展相对成熟、分歧相对较小领域先行探索;深入推进“一带一路”建设,加强经济技术和产能合作,推动各方规划和战略对接;深化上海合作组织合作和中非论坛合作;加强亚信、东亚峰会、东盟地区论坛、中欧峰会等机制建设;借鉴国际经验,探索通过谈判协定和条约、设定共同标准、达成相互承认协议、实施良好规制实践、制定“软”法律(原则、指导方针和行为守则)、进行对话与非正式的信息交流等多种方式推进新规则。
最后,中国引领的全球经贸治理应借鉴中国四十年改革开放所取得的经验和模式。中国经济发展的奇迹造就了“中国道路”发展模式,过去四十年中国在基础设施、工业化、农业、减贫、教育等领域取得的辉煌成绩为解决全球性发展问题提供了有益模式,打破了经济发展只有依靠单一模式才能获得成功的神话,有力地提高了采取促进发展的国际行动的说服力,也为找准全球方案的发力点和设置优先领域提供了重要参考。中国在“十三五”规划中关于创新、互联网、绿色金融、普惠金融、新能源等领域所提出的战略构想与路线图为全球治理创新提供了新的思路和经验。中国的改革开放采取了先行先试、先易后难、由点及面、协调推进的推广方式,这不仅使改革开放的成功经验迅速在国内普及推广,同时也最大程度降低了改革开放可能出现的风险,成为“渐进式改革”的重要国际经验。(20)此外,中国在新时期全面深化改革中推出的自由贸易试验区/自由贸易港、服务贸易创新发展试点、跨境电商综合试验区等创新性改革也为发展中国家探索新的发展模式与道路提供了可借鉴、可参考的经验。
(二)中国引领全球经贸治理规则的优先领域
第一是与贸易有关的基础设施建设议题。APEC巴厘岛峰会(2013年)、北京峰会(2014年)、利马峰会(2016年)均将加强全方位互联互通和基础设施建设作为核心议题,并发布纲领性文件,实质性推进亚太地区不同基础设施与互联互通项目之间的对接与合作。2016年9月《320杭州峰会公报》将改善基础设施建设确立为G20国家九大结构性改革的优先领域之一,11个多边开发银行共同提出《支持基础设施投资行动的联合愿景声明》,同时批准启动了《全球基础设施互联互通联盟倡议》。在WTO体系内,《贸易便利化协定》的生效和实施对各国基础设施建设的现代化和标准化水平提出了更高要求。改革开放40年来,中国通过将市场机制引入公共产品供给领域、完善投资主体多元化、以经济园区建设为载体、发挥开发性金融优势等方式,实现了中国高质量基础设施网络建设的快速推进,为基础设施建设注入了新的理论和实践基础,形成了一系列可向多边与区域层面推广与复制的经验和做法。
第二是投资议题。随着服务贸易和跨国经营愈发重要,实现投资自由化与便利化已成为全球商业规则的新需求与新趋势,尤其是准入前国民待遇和负面清单制度成为国际投资规则的发展趋势之一。此外,随着包括中国在内的新兴经济体在世界范围内的对外直接投资日益增多,其在投资利益、投资政策与投资规则上的诉求也日益增强,并区别于以往发达国家的传统关注点。目前,中国已签订了145项BITS,并在与美欧的谈判中承诺以“准入前国民待遇加负面清单的管理模式”为基础进行实质性谈判。中国可借助达成高标准FTAs和BITs,不断推进本国贸易投资自由化和便利化水平,缩小与其他国家有关投资的法律在实质上和程序上的差异。同时,中国应积极主张与推进东道国义务与母国义务、投资者保护与投资者(社会)责任、竞争中立与所有制中立、资本流动自由与资本流动安全、商业存在与自然人流动利益间的平衡。
第三是电子商务议题。2016年9月G20杭州峰会批准并制定了《二十国集团全球贸易增长战略》,明确将“促进电子商务发展”纳入该文件,随后峰会特别发布了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》,以期创新增长路径,实现世界范围内国际贸易的结构性变革。2017年12月,WTO第十一届部长级会议上,70余个国家签署共同声明将“启动研究性工作,为未来WTO展开与贸易相关的电子商务谈判做出准备”(21),同时各国之间达成共识将继续推动WTO电子商务工作计划。自2013年9月以来,中国国务院、海关总署、财政部、地方政府等相关部门相继出台相应政策支持跨境出口电商的发展,目前中国电子商务发展的政策环境、法律法规、标准体系以及支撑保障水平等各方面不断完善与提升。2017年中国电子商务交易规模为28.7万亿元,同比增长24.8%;中国跨境电子商务交易规模为8.1万亿元,同比增长20.3%。(22)随着互联网、移动通讯、云计算、大数据、区块链等新兴技术的成熟,跨境电商将进一步走向成熟,成为世界与中国经济增长不可或缺的源动力之一。中国作为电子商务大国,应积极参与电子商务国际规则的构建,呼吁在WTO内实现电子传输永久性免征关税,提高各国与跨境电子商务相关的法律与法规的政策透明度,为发展中国家和最不发达国家提高数字基础设施建设提供必要的技术援助,推动建成适用于电子商务和数字贸易“低值高频”类货物和服务贸易的争端解决机制。同时,中国可逐步通过双边协定、区域协定、“软”法律等多种形式鼓励各方在电子签名和数字加密技术领域达成相互认可协议,分享中国在移动支付、平台构建、跨境交付等领域取得的经验。
第四是中小企业议题。中小企业是各国经济实体的主体。WTO多哈回合谈判、TPP、RCEP协定都高度重视中小企业议题。在数字贸易时代,电子商务将化解中小企业在传统贸易中的竞争劣势和区位劣势,促进中小企业融入全球贸易,并实现出口产品多元化与目的国的多样化,为中小企业带来新的商机。根据eBay的数据统计,在传统贸易中,中小企业的出口参与率仅为2%~28%,然而97%以上的互联网中小企业都存在出口行为。(23)对中国而言,中小企业出口额占出口总额的比重高达41.5%,在全球仅次于印度(42.4%)。(24)可以说,中国的中小企业通过融入全球价值链和国际生产网络促进了中国经济融入世界的进程。对中小企业降低关税、削减非关税壁垒、提高边境程序透明度、缓解融资约束、改善营商环境将进一步释放在数字经济模式下中小企业对贸易的促进效应。中国可以借助G20、APEC等平台建成各国通报和分享与中小企业相关的国内政策和法规的机制化路径,推动WTO、UNCTAD、OECD等国际组织整合现有资源和数据库精确衡量中小企业对全球价值链贸易的贡献程度,同时诊断分析制约中小企业融入国际经贸体系的主要因素。同时,继续推进WTO在技术性贸易壁垒、动植物检验检疫等非关税壁垒上的自由化程度,以及在海关透明度、信息可获得性和海关程序上的贸易便利化程度,以有效降低中小企业的跨境贸易成本。此外,中国应倡议就电子商务和中小企业的交叉议题展开联合磋商与谈判,提高中小企业在电子商务平台的接入比例,以充分利用信息革命为中小企业创造新机遇。
中国在过去四十年中通过融入以规则为基础的多边贸易体制不但分享了全球化红利,而且建立起中国特色社会主义市场经济体制。入世和履约进程与中国改革开放进程同步互促,这点意义非凡,成效显著。然而,金融危机之后,传统的自由贸易规则与价值观不仅受到它的缔造者的质疑(以特朗普政府为代表的西方新保守主义),同时也受到来自包括中国在内的日益壮大的新兴市场与发展中国家的挑战。由此,一场新商业秩序与新规则竞争的角逐已经开始,全球经济治理的版图正在发生深刻变化。中国显著的国际影响力、坚定的自信心和发展的成功经验将使中国在未来的全球经济治理改革中发挥引领作用,尤其是倡导建立一种新的基于工具理性、以发展为导向的规则体系,从而形成对基于价值理性、以市场为导向的传统规则体系的补充与完善。中国能否在21世纪国际贸易与投资新规则的演进中获取制度性话语权在很大程度上取决于国内改革的方向与进度、对其他国家和联盟的感召力(尤其是新兴经济体与发展中国家)以及与竞争性规则方案的较量。这个结果无疑将对中国在未来整个世界体系中的角色与影响具有关键意义。
①根据世界银行和国家统计局的数据计算所得。
②随着1995年1月1日世界贸易组织(简称WTO)的成立,中国的“复关”之路转变为“入世”之路。
③World Trade Organization(WTO),Report of the Working Party on the Accession of China,WT/ACC/CHN/49,1 October 2001.
④World Bank,China Foreign Trade Reform.Meeting the Challenge of the 1980s,Washington D.C.:World Bank,1993; World Trade Organization(WTO),Trade Policy Review Report 2006:China,Geneva:WTO,2006,p.66.
⑤World Trade Organization(WTO),Trade Policy Review Report 2006:China,Geneva:WTO,2006,p.34.
⑥World Trade Organization(WTO),Trade Policy Review Report 2006:China,Geneva:WTO,2006,p.68.
⑦World Trade Organization(WTO),Trade Policy Review Report 2006:China,Geneva:WTO,2006,p.90.
⑧根据UNCTAD COMTRADE数据库有关数据计算所得。
⑨R7国家指代1948年以来占世界货物贸易比重显著提升的7个国家,包括中国、印度、韩国、土耳其、印度尼西亚、泰国、波兰。R7国家的界定源于Richard Baldwin,"WTO 2.0:Global Governance of Supply-chain Trade,"CEPR Policy Insight,No.64,2012,p.3.
⑩根据世界银行“世界发展指标数据库”有关数据计算所得。
(11)其中,中国的份额和投票权升至第3位,分别由3.996%和3.65%升至6.394%和6.07%。
(12)IMF重大议题都需要85%的通过率。
(13)2003年9月,美国和欧盟之间在农产品议题上的分歧以及美国对棉花补贴是造成坎昆会议失败的重要原因;2006年7月,美国在农产品出口补贴上的坚持使多哈回合陷入“无限期暂停”;2008年7月,美国和印度在特殊保障机制议题上的巨大分歧使得谈判再次破裂。
(14)盛斌、王璐瑶:《全球经济治理中的中国角色与贡献》,《江海学刊》2017年第1期。
(15)汪洋:《构建开放型经济新体制》,《人民日报》2013年11月22日。
(16)盛斌:《G20杭州峰会开启全球贸易投资合作新时代》,《国际贸易》2016年第9期。
(17)APEC,"2006 Leaders' Declaration," http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2016/2016_aelm.aspx,2016-11-20.
(18)商务部:《发挥中国重要作用,加速推动RCEP谈判》,http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201408/20140800714299.shtml,2014-08-28。
(19)盛斌、马斌:《全球金融治理改革与中国的角色》,《社会科学》2018年第8期。
(20)盛斌:《理解经济发展的“中国道路”》,《中国社会科学报》2017年1月24日。
(21)World Trade Organization(WTO),Joint Statement on Electronic Commerce,WT/MIN(17)/60,2017-12-13.
(22)电子商务研究中心:《2017年度中国出口跨境电商发展报告》,http://www.100ec.cn/zt/17zgfz/,2018-05。
(23)World Trade Organization(WTO),World Trade Report 2016:Levelling the Trading Field for SMEs,Geneva:WTO,2016.
(24)Asian Development Bank(ADB),Integrating SMEs into Global Value Chains:Challenges and Policy Actions in Asia,Manila:ADB,2015.
作者简介:盛斌,南开大学经济学院教授,博士生导师,主要从事世界经济学、国际贸易学研究(天津 300071);高疆,上海社科院世界经济研究所助理研究员,博士,主要从事国际贸易理论与政策研究(上海 200001)。