国企改革自 20 世纪 80 年代初启动,先后经历了利改税、承包经营责任制、公司制改造等3 个阶段,目前改革已进入攻坚期。如何推动国企改革攻坚?习近平总书记在 2018 年 12 月召开的中央经济工作会议上强调“积极推进混合所有制改革”。本文拟从财产所有权与产权分离,产权结构安排与企业行为选择的角度,从理论层面对国企改革攻坚的路径作出分析,并从操作层面提出改革建议。
一、财产所有权、产权及其产权界定
在现代经济学里,财产所有权与产权是两个不同的概念,所有权是法权,指的是财产归属;而产权则是指除了归属权之外的其他 3 项权利:即使用权、收益分享权与转让权。今天人们之所以将所有权与产权混为一谈,其实也是事出有因。在人类社会早期,所有权与产权是融为一体的,若某人对某财产拥有所有权,也就同时拥有了产权。
不过这是早期的情形。今非昔比,当借贷资本与现代公司产生后所有权与产权就分离了。典型的例子是银行。银行的信贷资金主要来自储户存款,资金所有权仍然属于储户,既然资金的所有权是储户的,银行发放贷款为何可以不征得储户同意?原因是银行通过支付利息从储户那里购得了资金产权。在这里,所有权与产权已经实行了分离。是的,产权源自所有权,但也可独立于所有权。从这个角度看,所谓明晰产权并非是改变所有权,而是明确财产的使用权、收益权和转让权。由此可见,明晰产权与所有权是否私有无关。也许有人问,既然不改变所有权何需明晰产权?我的回答,财产无论公有私有,所有权清晰并不等于产权也清晰。此点特别重要,让我举例解释。
张三与李四相邻而居,北边的院子是张三的私产;南边的院子是李四的私产。有一天,张三在自家院子里焚烧垃圾,北风将烟尘刮进李四的院子,起初李四好言劝阻,可张三置若罔闻,结果两人大打出手。为何如此?原因是产权不清晰。当初张三建房时,法律并没规定在院子里不能烧垃圾;而李四建房时,法律也没承诺他有不受污染的权利。可见,南北两个院子虽分别是张三和李四的私产, 所有权很清晰,但产权并不清晰。产权不清晰,会引起相关当事人的摩擦,要避免摩擦就必须明晰产权,这就带出了第二个问题:产权应该如何界定?
科斯定理指出:“若交易费用为零,产权界定清晰,无论产权界定给谁皆不影响经济的效率。”这里所谓的交易费用,是指利益各方为达成某项交易而产生的协调费用,如用于谈判、通信方面的花费、请客送礼的开销、调解纠纷的行政费用或法律诉讼费用等。总之,除生产费用之外的一切费用,都统称为交易费用。
如果科斯定理的假设前提成立,推论肯定也成立。比如企业排放烟尘给周边居民造成了污染,这个问题怎么处理?按照科斯定理,政府若明确居民有不受污染的权利,企业就得在烟囱上安除尘器,减少污染;若明确企业有排烟的权利,居民就得为企业安除尘器,倘如此,政府无论将权利界定给谁,污染问题皆能得到解决。
然而问题在于,交易费用为零只是个理论假设,除了鲁宾逊一人世界,真实生活中不可能存在。还是上面的例子,假如政府把产权界定给工厂,居民花钱给工厂安除尘器,可工厂负责人可能说,安除尘器会影响正常生产,得给我们一些好处费,于是就产生了交易费用,若交易费用过高,后果有两个:一是维持现状,居民继续受污染;二是居民不堪忍受,到工厂寻衅滋事。
很明显,一旦有了交易费用,产权界定必受交易费用的约束。或者说,产权如何界定必须顾及交易费用的高低。当下政府之所以要求企业节能减排,从产权角度看,实际就是限制企业的排污权,而把不受污染的权利界定给居民。政府这样做一方面是保护环境,另一方面,也是考虑交易费用。因为把产权界定给居民,交易费用比把产权界定给工厂要低得多。
类似的例子:交通法规定机动车在人行道撞伤行人要负全责;在机动车道伤人也要赔偿。为什么?因为把产权(安全保障权)界定给行人,不仅交易费用低,而且可减少交通事故。还有,国家规定不许强行拆迁民宅,原因也是保护民宅的交易费用低。如果民宅不受保护,允许强行拆迁,引发的社会矛盾会层出不穷,政府管理的交易费用将不堪重负。
相反的例子,是农民的耕地产权。国家明确规定,农村土地承包经营权长期不变。可现行土地承包经营权,只含使用权与部分收益权,转让权并未界定给农民,所以近年来强征农民土地的事时有发生。农民不服,于是就上访,有的地方甚至还酿成群体事件。假如能明确规定土地产权中的转让权也归农户,卖与不卖或按什么价格卖,一切均由农民自己做主,政府处理土地纠纷的交易费用就会大大降低。
由此我们有 3 点结论:第一,产权有别于所有权,明晰产权不等于要改变所有权。第二,公有制产权不清晰,私有制产权也同样不清晰,因此产权改革未必要搞私有化。第三,产权包含使用权、收益权、转让权,明晰产权就是要将此三权予以界定。第四,产权作何种安排,最终应以节约交易费用为依归。
二、产权结构安排与企业行为选择
分析了所有权与产权的区别,让我们再看产权与企业行为选择是何关系。经济学研究行为选择通常要运用“需求定律”,该定律指出,某商品价格越高,消费者需求越小;反之亦然。显然,价格是行为选择的约束条件,需求变化是价格约束下的选择结果。需求定律的一般含义是,人类所有行为选择皆服从特定约束下的利益最大化。
企业行为当然是人类行为,这样,我们就可以用“需求定律”来研究企业的行为选择,比如将“产权”作为约束条件,便可推断出在不同产权结构下企业行为选择的一般规律。不过在展开分析之前,还需对“利益”与“最大化”两个概念作解释。
顾名思义,利益要比利润的外延更宽,利益不仅指利润也指非经济收益。利润最大化是利益最大化,但不能反过来说利益最大化就是利润最大化。人们面临约束不同,追求最大化的目标会不同。如企业家追求的是利润;学者追求的是学术声誉;而官员追求的则是政绩。对解释行为,利益最大化显然比利润最大化更实用。何为“最大化”呢?经济学讲最大化,是指以最小成本获取最大收益(利益):收益一定,成本越低越好;成本一定,收益越高越好。这是说,最大化要从成本与收益两个维度去考量,既不能只考虑收益而不计成本,也不能只考虑成本而无视收益。
明确了“利益”与“最大化”概念,我们便可讨论人类行为选择的规律了。若将产权作为约束,人们为了利益最大化会怎么做?回答这个问题,当然要看产权如何安排。前面说过了,产权不同于所有权,所有权是财产的法定归属权,产权指使用、转让与收益分享权。若把转让也看作一种使用方式,那么产权则是使用权加收益分享权。所谓产权安排或产权结构,具体可以有4种组合。
组合一:有使用权,也有收益分享权。以中国农村的耕地为例。国家宪法规定,农村土地归集体所有,而20 世纪 80 年代末的农村改革将土地产权承包给了农民,而且一定 30 年不变。这就意味着 30 年内农民不仅拥有了土地使用权,同时也拥有了土地收益分享权。
组合二:有使用权,无收益分享权。这方面的典型例子是改革前的国有企业。企业可以使用国有的生产资料,但利润却要全额上缴。当年国企改革之所以从利改税起步(改上缴利润为上缴税收),目的是让企业缴税之后可以留存利润,此改革的实质是给企业界定收益分享权。
组合三:无使用权,但有收益分享权。比如 20 世纪 90 年代国内曾出现过一个非常特殊的群体,老百姓称之为“官倒”。他们倒卖土地、钢材以及各种紧俏物质的批文。其实,他们并不具有这些物质的使用权,也无须
使用,而是凭借特殊身份或权力通过倒卖批文从中渔利。
组合四:无使用权,也无收益分享权。其代表性的例子是社会福利或公益机构,这些机构可接受社会捐赠,但捐赠品只能用于那些需要救助的人,机构工作人员自己既不能使用捐赠品,也不能利用捐赠品去谋取收益。
以上是产权结构的 4 种组合,这里要提点的是,若说某人(机构)对某资产有使用权,表明他使用该资产就是花费自己的成本;若说某人拥有收益分享权,表明他是在为自己办事。这样根据上面 4 种组合便可推导出花钱与办事的 4 种类型:组合一是花自己的钱办自己的事;组合二是花自己的钱办别人的事;组合三是花别人的钱办自己的事;组合四是花别人的钱办别人的事。
有了上面的转换,我们便可用需求定律推断人类行为的规律。前面说,人类行为是在特定约束下追求利益最大化,而最大化是以最小成本获取最大收益,基于此,便有以下4点推论。
推论一:花自己的钱办自己的事,既讲节约又讲效果。这些年我时常听说有人装修机关办公楼吃回扣,结果被人发现后受到处分甚至判刑。可是我从未听说有人因为自己家里装修吃回扣而被纪委查处,何故?自己家里装修是花自己的钱办自己的事,自己吃自己回扣岂不是发神经?
推论二:花自己的钱办别人的事,只讲节约不讲效果。有件事我以前一直不解,政府曾重拳打击假冒伪劣,可为何市场上假茅台屡禁不止?后经多方查访,才知原来是有人要用假茅台送礼,对假茅台有需求。人们为何要用假茅台送礼?因为送礼是花自己的钱办别人的事。只要够便宜,酒好不好喝他可以不管,酒能不能喝他也可以不管。
推论三:花别人的钱办自己的事,只讲效果不讲节约。中央出台“八项规定”前公务消费为何有人敢一掷千金地盲目高消费?原因其实简单,那是花公家的钱办自己的事。而“八项规定”后高消费悄然降温,那是因为审计部门卡住了财务报销,堵住了公款消费的后门。
推论四:花别人的钱办别人的事,既不讲节约也不讲效果。前面讲到的办公楼装修就是花别人钱办别人事的例子,现实中类似的例子很多,道理也好懂,这里不再多解释。
以上推论对国企改革有何启示?主要有两点:第一,对所有权与产权可以分离的企业,政府最好将使用权与收益权一并界定,让企业既讲节约又讲效果;第二,如果由于特殊原因不能将使用权与收益权完全界定给企业,那么就得有严格的监督,否则不讲节约或者不讲效果的事将难以避免。
三、企业行为选择与国企改革路径
根据以上分析,推动国企改革攻坚的可取办法,是引入非公资本“花自己钱办自己事”的机制,并通过混合所有制改革实行投资主体多元化;完善企业法人治理结构,把“混”资本与“混”机制结合起来。
将“混改”作为国企改革攻坚的方向无疑是正确的,但同时要指出的是,“混改”也不能一刀切,应分类推进。目前的难题在于,国企应该如何分类?分类后又将如何改革?现行的分类方法比较多,有的是按出资主体分(如央企与地方国企),有的是按行业分(如制造企业与能源企业等)。但从改革角度,我认为应按“功能”分。政府之所以办国企,说到底是它具有其他非公企业不能替代的功能。
一般地讲,企业的功能就是创造就业与税收,但国企要特殊些。特在哪里?回答此问题得先弄清政府的职能。关于市场经济下的政府职能,学界一致的看法是 4 项:保卫国家安全、维护社会公正、提供公共产品(服务)以及扶贫。骤然听,以上职责并不多,可操作起来却千头万绪,政府很难事必躬亲,所以政府只好让国企来协助。我们讲国企特殊,特就特在它要承担部分政府职能。
党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》强调,国企改革要有进有退,有所为有所不为。国企往哪里进?《决定》讲得很明确,有三大产业:一是国家安全产业;二是自然垄断产业;三是公共品与公共服务产业。为何是这三大产业?因为国企有特殊性,让国企进入此三大产业是政府办国企的目的所在。换句话说,除了以上产业,政府是用不着办企业的。
明确了国企的定位,改革分类其实也就跟着明确了。大致可以分 4 类:第一类是国防军工企业;第二类是资源型企业;第三类是提供公共品与服务的企业;第四类是一般竞争性企业。要说明的是,对照政府职能,第四类企业显然非政府职能所需。而之所以将其列入,一是它客观存在而且为数不少,二是考虑改革不能留死角。要是视而不见,这类企业就会游离于改革之外。
大家若认同上面的分类,那么改革则可对症下药。
第一类,国防军工企业。由于此类企业事关国家安全,特别是那些拥有核心技术的企业,毫无疑问必须由国家独资,旁人不能参股;而与军工相关的零配件生产企业,可允许非公资本加入,但也得由国家绝对控股。这并不是说军工企业无需改革,改革还得改,但改革并非只有“混合所有”一途,军工企业改革的重点是完善内部分配机制,强化对管理层与员工的激励与约束。
第二类,资源(能源)类企业。此类企业虽与军工企业不同,但也关乎国家的经济命脉与生态保护,故此类企业为完善治理结构,投资主体可多元化,实行混合所有,但前提是国家要绝对控股。改革的关键是,公司董事会构成要按出资比例定,而经理人员一律由董事会招聘。这是说,对国有绝对控股企业国资委今后只需选派董事、董事长,不得再任命总经理、副总经理。
第三类,提供公共品(服务)的企业。由于公共品的消费不排他,市场对公共品又难以定价,这样公共品的生产民营企业通常不会投资。而既然是公共品,公众有需求,政府提供就义不容辞。所以公共品通常得由国家投资的企业提供。参照国际经验,此类国企改革有两个重点:一是建立由社会公众参与的企业考评机制,并将考评结果作为高管层任免的重要依据;二是通过招标委托非公企业生产,然后政府订购、再提供给公众。
第四类,一般竞争性国企。一般竞争性国企并非政府职能所需,下一步应加大这类企业的改革力度。总的原则是“有所不为”,当然不是要完全从竞争性领域退出,但国资的比重应降低。分两种情况:现有的高新技术与支柱产业的企业,国家可相对控股,无需绝对控股;除此之外,所有其他竞争性企业国家仍可持股,但不应再持大股,不然国企拿着大股不放,大多民间资本是不会入股的。
四、国企去行政化与企业行政级别
社会上近来对国企“去行政化”的呼声很高,矛头直指国企的行政级别。2013 年中国铁路总公司组建之初就曾有学者对其定为正部级提出过质疑。而我当时撰文回应:别的国企有行政级别为何铁路总公司不能有?铁路总公司要是没有行政级别,铁道部撤分后人员何以分流安置?
这是我之前的看法。我现在认为,安置政府的分流人员只是给国企定级的一个理由,背后其实还有更深层的原因。原因具体为何?这里让我们先讨论下面3个问题:第一,国家当初为何要给国企定行政级别;第二,国企有行政级别是否就一定是政府的行政附属物;第三,凡事有利有弊,取消国企行政级别的利弊如何评估?
对第一个问题,在我看来是与中国的国情有关。新中国成立之初,国家一穷二白,加上西方又对我们搞封锁,为避免落后挨打,中国急需发展工业。可那时民间资本太弱小,无力建设大工业项目,逼不得已,国家只好自己投资办企业。政府投资办了企业,当然就要派人去管理。问题是这些管理者都是国家干部,有行政级别,为了保留他们的级别,于是企业也就跟着有了级别。
以上是历史原因。再从国企自身特点看,既然国企是国家投资,那么国企就不是普通的企业。事实上,国家当初办企业一方面是为了加速工业化;另一目的则是希望国企作为国家的长子控制国家经济命脉。而要达此目的,最直接的办法当然是将企业管理者纳入行政管理。管理者是国家干部,令行禁止,无疑可降低管控成本。无论算政治账还是算经济账,此举都不失为明智之选。
对第二个问题:国企有了行政级别是否会成为政府的行政附属物?对这个问题不能笼统地回答,需作具体分析。勿需讳言,在以往计划经济时期国企的确是政府的行政附属物。那时候企业生产什么、生产多少以及怎样生产皆由国家下计划;生产的产品也由国家统购包销。企业既无自主经营权,也无需自负盈亏。正因如此,所以当时国家投资的企业皆被称为“国营企业”。
然而经过 40 年的改革,原来的“国营企业”早已改称“国有企业”。不要以为这只是称谓的变化,国有与国营虽仅一字之差,但两者却有本质的区别。作为改革的见证人,我亲历了 20 世纪 80 年代的承包制、90 年代的股份制以及目前的混合所有制改革,这一系列改革,其实都在推动所有权与经营权分离,实行政企分开。
不错,从最初的利改税和承包制给企业扩权,到股份制确立企业法人地位,再到混合所有制完善法人治理结构,这期间每一项改革都是在去行政化。尽管今天的国企仍有行政级别,但国资委作为出资人代表已从过去管人、管事、管资产退回到现在只管资本,企业重大决策皆由董事会决定,经营权也在企业经理层手中。可见国企有行政级别并不等于就是政府的行政附属物。
对取消国企行政级别的利弊怎么评估?这个问题稍复杂些。据我所知,很多学者认为取消行政级别的最大好处是可让国企享有充分的人事任免权。说实话,这正是我的担心所在。政府作为出资人,若对企业高管任免完全放手,请问将来谁来对出资人负责?又如何保证企业不出现内部人控制?换位思考,假若你投资办企业,你作为老板会对企业人事安排不闻不问么?
由此看来,将国企高管纳入行政系列管理既是一种低成本激励,也是政府所特有的机制。前面分析过,人类行为要追求最大化利益。这里的利益不单指货币收入,也包括行政职级。比如近几年国企高管限薪后为何仅有少数人跳槽而多数人不离开?说明在薪酬与职级之间多数人更看重的是职级。既如此,又何必取消国企的行政职级呢?
事实上,给国有企业定行政级别还有一个好处,那就是有助于政府与国企的干部交流。目前不少省市和国家部委的干部来自国企,因为国企的高管懂经济。若国企行政级别被取消,企业高管没有对等的级别,无疑就堵住了国企与政府交流干部的通道。以后国企高管进不了政府;政府干部也进不了国企。如此对政府与国企显然都不利。
基于以上分析,我的观点是:第一,给国有企业定行政级别既有历史原因,同时也是由国企的特点所决定的;第二,保留国企行政级别不等于政府需直接经营企业,企业也未必就是政府的行政附属物,是两码事,不可混为一谈;第三,国企去行政化,重点不是取消行政级别,而是完善法人治理结构,实行政企职责分开。
五、激励约束与高管薪酬确定
推动国企改革攻坚目前还有一个难题:那就是国企高管的薪酬应该如何确定?对国企高管给予一定的薪酬激励无可厚非,可前些年国企高管的年薪动辄百万甚至数百万,在社会上引起普遍非议,大家都认为分配不公。有鉴于此,几年前政府对国企高管出台了限薪令,对此社会各界一片叫好,说明政府此举深得人心。
事实上,早在 20 多年前政府就曾对国企高管工资封过顶,明确规定国企管理层的最高年薪不能超过员工年平均工资的 5 倍。后来随着时间的推移,这个规定慢慢也就不了了之了。那时候由于国有企业没有“混改”,基本是由政府委派的高管人员控制,高管人员巧立名目给自己提高薪酬的办法很多,政府纵有三头六臂,想管也管不住。
中央再次出台对国企高管人员限薪措施后,近几年没有人再闯红灯。问题是此项制度设计是长久之策还是权宜之计?理论上说,高管年薪是管理企业的报酬,高低得按管理者的贡献定。而且据我了解,过去国企职工对高管薪酬有意见,并不是因为高管的年薪高,而是年薪未能与高管的贡献挂钩。人们议论较多的一种现象是,有些高管人员之前本来在政府为官,并不擅长管理企业,可一旦转入国企任高管,摇身一变年薪则上百万,职工怎会没意见呢?
毋庸讳言,我们前些年高管薪酬制度设计确实是有缺陷的。其中一个突出的问题,是国企高管人员自己给自己定年薪。要知道,国企不同于民企,民企董事会可以定年薪,因为董事会成员都是出资人,他们拿自己的钱发工资,有利益约束。可国企董事会成员只是出资人代表而不是真正的出资人,年薪若由董事会定,他们实际是用国家的钱给自己发工资,若政府不限薪,年薪会越定越高。
也许有人会问,国企高管的年薪虽由董事会提方案,但董事会并不能一手遮天,最后要到国资委报批,国资委为何要批准?一个重要的原因是,国资委与企业信息不对称。董事会能将薪酬方案提交到国资委,一定论证得有理有据,国资委凭啥不批准?企业高管年薪虽然是与其贡献挂钩,可怎样考核高管的贡献却非常复杂。前几年煤炭价格飞涨,煤炭企业经营业绩好,你能说企业高管有多大贡献?再比如某些国家垄断性企业虽是靠政策盈利,但你能说企业高管完全没有贡献?
困难就在这里:一方面,对国企高管需要给予合理的激励,可过去高管自己给自己定薪酬的做法缺乏约束,企业职工意见大;另一方面,由于国企高管人员的贡献难以具体量化,政府也无法确定统一的薪酬标准。
那么国企高管的薪酬制度到底应该如何设计?我认为应根据不同企业的类别,分类施策。
第一类,国有独资企业。由于此类企业没有进行“混改”,高管年薪应由政府确定,而且董事会成员年薪要与国有资产增值挂钩;经理人员年薪要与企业经营业绩挂钩。这是说,政府要根据企业资产增值和经营业绩(利税)目标,分别为董事会成员和经理人员确定年薪。而且由于此类企业董事会成员和经理皆由政府委派,其最高年薪应执行国家限薪规定。
第二类,国有控股企业。此类企业高管年薪可分两种情况:政府委派高管人员的年薪由政府确定;而其他高管人员的年薪可由企业确定。要特别指出的是,非政府委派的高管人员,必须公开竞争上岗。为何要这样处理?经济学有个分粥原理:一群人分粥为了避免苦乐不均,办法是不能让掌勺的人先取,而让别人有优先选择权。若将此引入年薪管理,道理也一样。企业可以定年薪,但谁来做高管必须公开招聘,若条件相同,应让外部竞聘者优先。这样机制一变,对此类高管人员不必限薪。
第三类,国家参股企业。此类企业由非公资本控股,国家只是参股,企业内部有“花自己钱办自己事”的机制,高管年薪可由企业自行确定。不过由政府委派参与企业管理的高管人员(董事),作为国有资本出资人代表,仍保留有行政级别,假若企业年薪超过了政府规定的限薪上限,超出部分应上缴国家。
作者系中共中央党校(国家行政学院)副校长(副院长),教授。
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