经济学社会学 理论研究

我国价格认定工作的政策、性质与实践

沈华

2019-05-28 09:19

许光建 魏嘉希
《价格理论和实践》2018 年第 6 期

在深化价格改革大背景下,价格认定工作的健康发展是实现我国政府职能转变的重要基础。价格作为市场机制的重要内容,除在商品、服务和要素交易中发挥反映和调节市场供求的作用外,对于在涉嫌违纪案件、涉嫌刑事案件、行政诉讼复议及处罚案件、国家赔偿补偿事项等领域维护公平正义也具有不可替代的作用。2015 年 10 月 8 日,国家发展改革委印发《价格认定规定》,旨在规范价格认定工作,有效提供公共服务,维护公共利益,保障纪检监察、司法和行政工作顺利进行。价格认定作为我国价格监管领域公共服务的重要内容,是我国社会治理体制改革所应认真把握的重要方面。同时,对于价格认定工作的政策梳理与性质研究是科学、高效供给价格认定服务的重要基础。

一、对我国价格认定政策的梳理与回顾

价格认定工作和价格改革紧密相连。为适应经济改革和价格改革的需要,满足司法、行政的办案需求,从 1990 年起,各地政府价格主管部门相继成立了价格事务所,承担起为司法机关办理涉案物品价格的鉴证服务。1994 年 4 月,公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国家计划委员会联合颁布《关于统一赃物估价工作的通知》,这一文件标志着我国纪检、司法、行政工作中价格认定(价格鉴证)的开始,明确了我国价格认定工作实施基本方法与流程,规定赃物估价工作统一由各级政府价格主管部门所属的价格事务所承担。1997 年 4 月,国家计划委员会、最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合发布了 《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》(计办〔1997〕808 号),规定各级政府价格主管部门所属的价格事务所是受执法机关委托进行扣押、追缴、没收物品价格鉴证的唯一机构。但是,由于价格事务所成立之后不仅仅承担政府机构职能,同时还承担了中介组织职能,通过委托代理方式向社会提供营利性服务。为规范价格鉴证机构的性质与运行方式,2000年国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组印发 《关于规范价格鉴证机构管理意见》(国清[2000]3 号),该文件提出“保留机构、性质不变;退出

中介,统一名称;保障生存,强化管理”三项改革措施,将全国价格鉴证机构的名称统一为“价格认证中心”,标志着我国价格鉴证退出社会中介职能,完全由政府管理,专司涉案、涉纪领域事项的开端。

2010 年 12 月,中纪委、国家发展改革委、监察部、财政部联合印发《纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作暂行办法》(中纪发 〔2010〕35 号),该办法首次对价格认定概念进行了明确界定,同时还确认了价格认定的具体流程与操作方法,提出“价格认定协助书”概念,明确了价格认定工作的相关原则。这样,价格认定作为一个正式概念或术语自2010 年之后得到逐渐推广应用,价格认定工作在维护市场秩序、保护消费者价格权益方面发挥重要作用。2015 年 10 月 8 日,国家发展改革委印发《价格认定规定》(发改价格[2015]2251 号),该文件是我国价格认定工作的基础性文件,它统一了价格认定工作的名称,确定了价格认定工作职责、工作内容,在目前价格认定法规体系中处于最高层级。《价格认定规定》指出:“价格认定是指经有关国家机关提出,价格认定机构对纪检监察、司法、行政工作中所涉及的,价格不明或者价格有争议的,实行市场调节价的有形产品、无形资产和各类有偿服务进行价格确认的行为。”之后,为进一步细化我国价格认定的政策体系,配合《价格认定规定》指导价格认定工作,国家发展改革委价格认证中心于 2016 年 4 月先后印发《价格认定行为规范》(发改价证办[2016]84 号)、《价格认定依据规则》(发改价证办[2016]94 号),两份文件分别就价格认定程序、价格认定复核程序、价格认定方法、档案管理与价格认定依据的收集、审查、采用流程进行了系统性论述。至此,我国价格认定工

作的政策体系基本形成,为我国价格认定工作科学、规范、高效开展提供了制度保障。

综上所述,目前,我国价格认定法规文件体系框架可以分为四个层级。《价格认定规定》统一了价格认定工作名称,确定了价格认定工作职责、工作内容,是目前统领价格认定法规体系的基础性文件,因此,可以作为第一层级;第二个层级是价格认定管理规范,包括价格认定机构和人员管理、价格认定行为管理等规范;第三个层级是价格认定规则,是在《价格认定行为规范》基础上制定的各类价格认定规则及价格认定技术操作规范;第四个层级是价格认定指导意见及规定、规范、规则释义,主要是对价格认定具体问题的指导,以及对已出台的规定、规范、规

则的解释。

二、价格认定工作的性质界定

目前,我国价格认定所涉及的事项主要有以下两个方面:第一是涉嫌违纪和刑事案件的价格认定;第二是价格争议纠纷调解中的价格认定。对于价格认定工作性质的科学界定,将有助于我国价格认定机构提供更有效的服务供给。

(一)价格认定公共服务性质的确定

1.效用的不可分割性。第一,价格认定服务若是为纪检监察机关、刑事司法机关以及行政机关在办案过程中提供价格认定协助,其最直接的效用是满足办案需求。但是,纪检监察机关、刑事司法机关以及行政机关通过办理各类案件为社会大众提供的是公平、合理、稳定的社会秩序,社会秩序对于公众来说具有效用不可分割性。因此,从广义角度来说,价格认定具有不可分割性。从狭义角度分析,价格认定服务机构对于纪检监察机关、刑事司法机关以及行政机关提供的价格认定服务并不直接作用于社会公众,价格认定并不是直接的社会公共需要,而是上述部门的办案需要。因此,其效用仅是直接作用于纪检监察机关、刑事司法机关以及行政机关。第二,若价格认定服务是直接针对社会大众用于调节、处理社会价格矛盾与纠纷,价格认定服务向社会全体成员开放,只要有相应需求都可以依照规定向价格认定机构申请服务。在这样的情况下,社会全体成员均等地享有获取价格认定服务的权利和机会,类似于不收费的高速公路,价格认定机构需要对符合资质的所有群体提供价格认定服务。因此,其效用是不可分割的。

2.消费的非竞争性与受益的非排他性。若价格认定服务直接针对社会,价格认定机构不会因为社会公众的增多而额外增加成本。因为价格认定机构的人力物力资源较为固定,单位时间内可以处理的认定事项有一定限制。若新增加服务的消费者且超过同时可处理认定事项的上限,价格认定机构只能依次序排队处理,若想同时同质量地提供服务则必须增加人力成本。因此,价格认定服务具备消费的竞争性,即任意社会公众对于价格认定服务的消费会影响到其他社会公众对于价格认定服务的消费。但是,价格认定机构又无法通过任何手段排除某些社会公众对于价格认定服务的消费。因此,这一服务具有受益的非排他性。就像是不收费的高速公路在拥堵时新的车辆无法进入一样,只有在前车疏通的情况下,新的车辆才可以上路享受服务。但是,除了拥挤之外没有任何手段可以阻止车辆进入高速公路。关于涉纪、涉案的价格认定必须通过提出机关申请,价格认定机构确认受理后再进行价格认定。社会公众在这一方面没有直接参与价格认定工作的途径。价格认定机构通过行政流程控制了服务的享受客体,可以说是通过技术实现了排他。因此,具有受益的排他性。同时,价格认定机构对某一提出机关提供价格认定服务时,并不影响对其他提出机关提供服务。因为相对于社会公众,政府系统内部对于价格认定服务的工作量会减少很多,新的消费者加入价格认定机构无需增加成本。所以,本文认为针对政府系统内部的价格认定服务在消费上具有非竞争的特性。

通过上述分析可以看到,我国价格认定服务在广义上供给的是良好社会公共秩序,各类组织、个体对于价格认定服务的需要起源于对社会纠纷公平公正评判的追求。因此,在广义层面上,价格认定服务具有效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性,其属于公共物品。狭义上,价格认定服务是对于涉案、涉纪或社会价格纠纷中相应物品的价值确认行为。在对于涉案、涉纪事项的认定中,价格认定服务实际上是政府体系内部不同部门之间的

分工与协助,在政府机构内部价格认定服务效用不可分割,服务一旦被供给就均等地提供给了相关的提出机构。同时,针对政府系统的价格认定服务具有受益的排他性以及消费的非竞争性。因此,属于技术排他的公共物品。在对于社会纠纷的价格认定中,价格认定服务均等地供给给社会公众,在效用上具有不可分割的特点。同时,因为“拥挤现象”的出现以及不收费原则的定立,对于社会公众的价格认定服务具有消费上的竞争性以及受益上的非排他性。因此,应属于拥挤性的公共物品。

(二)价格认定行为性质的确定

根据公共物品理论,价格认定公共服务的供给主体应当是政府部门或是非营利组织,对于价格认定行为性质的确定将更有利于理清价格认定服务的供给主体。

1.价格认定行为具有严格的非盈利性和中立性。每一种行为都是发生在特定的范畴或情景之下,价格认定行为也是如此。具体说来,价格认定是为纪检监察、司法、行政部门在处理涉案、涉纪事务以及社会公众发生价格纠纷、需要调解价格矛盾时发生的行政行为,具有严格的非营利性与中立性。同时,价格认定是以维护公平正义和公共利益为目的,依靠政府信用和权威进行的活动,其满足的是政府、社会、市场领域中的公共秩序与公共安全需要。为更好地说明这一点,可以同价格评估进行比较。价格评估是以契约关系为基础,依靠政府或社会对于中介机构的资质认可进行的活动,其满足的是市场领域中的私人个别需要。就秩序而言,价格认定行为针对的是一种非正常秩序,一般是违法犯罪、涉案涉纪或价格纠纷与冲突等对社会公平正义有损伤的事件。而价格评估活动针对的是一种正常市场秩序,一般是市场中有关交易时物品价值的确定活动。例如,收藏品转卖时的估价、企业资产核算与估值等。由此可以看到,价格认定行为发生领域的特殊性要求其必须遵守公平、公正、依法、客观的原则,在价格认定行为发生的过程中,价格认定机构不得收取任何费用、不得有任何利益偏向、必须严守中立性。这样的要求突出体现了价格认定的公共服务性质。

2.价格认定是一种政府的行政确认行为。根据公共治理理论,政府、市场、社会组织在参与公共治理过程中具有不同的分工,三者在各自的职能边界内发挥作用。政府需要提供的是秩序、公共安全等基本公共服务;市场是资源配置的决定性手段,主要针对私人物品进行配置,但随着技术手段的不断发展,市场也在逐渐进入公共服务领域;社会组织主要是解决政府失灵与市场失灵共同存在的问题,各类行业协会、慈善机构、社会团体都向公众提供着各类

具有福利性的公共服务。因为价格认定是一种公共服务以及其行为发生在非正常秩序下的特殊性。所以,价格认定只能是一种依靠政府行政的行政确认行为。价格认定的结论是作为纪检监察、司法及行政机关工作中处理涉纪、涉案或价格纠纷时的依据或证据。在中国的行政传统和行政现实下,价格认定结论权威性只能且应当来源于政府。同时,市场力量不应当介入非正常秩序下涉案涉纪的证据认定事项。因为市场中存在交易行为,逐利导向下市场难以维持价值中立,作出的结论在维护公平正义、社会秩序上或出现信任危机。所以,从权威角度来讲,价格认定在我国现阶段必须是一种政府行政确认行为,需要以政府公信力为依托来保证其结论的社会信任。根据行政法理论对于行政行为的划分,价格认定所属的行政行为就是行政确认。

三、价格认定公共服务实施中存在的主要问题

在我国现有的制度体系与政策框架下,价格认定公共服务在实施过程中主要存在如下问题。

(一)制度设计限制了价格认定的服务范畴价格认定服务是一种公共服务,理论上其服务对象应当直接针对社会公众。但是,由于工作内容、方式等方面的规定,我国现有的价格认定还主要针对政府系统内部,通过政府系统内的其他部门间接向社会供给公共服务,制度设计让价格认定的服务范畴受到限制。《价格认定规定》严格地将价格认定服务限定在政府内部,“经有关国家机关提出”的规定限制了价格认定直接服务于社会公众的通道。同时,《价格认定规定》对于价格认定情形的规定中,没有明确指出民事领域价格纠纷、价格矛盾的处理事项,情形具有明显的行政事务性导向,较少涉及直接针对社会公众的服务。因此,价格认定虽然是一项公共服务,但我国关于价格认定的制度设计将价格认定的服务范畴限制在了政府系统内部,公众并没有直接获取价格认定服务的机会或途径。正是这样的设定使得各类价格评估的中介机构有了存在空间,通过市场手段进入了某些本该由政府提供的服务领域。在服务范畴的设定上,我国关于价格认定的制度设计应当更加优化。

(二)社会公众直接获取价格认定服务的路径有限

社会公众对于价格认定公共服务的直接需求应当更多地集中在民事领域或市场交易中产生的价格纠纷和价格矛盾。目前,我国宏观层面还没制定关于价格争议纠纷调解的办法或文件,但是各省市的地方试点在不断出现。价格争议与价格纠纷的合理高效解决是维护社会公众合法价格权益的必然要求。而价格认定服务是解决这类问题的关键手段和重要依据来源,但是目前地方关于价格争议纠纷调解的制度和文件都更注重操作层面的规定和规划,并没有清晰说明价格认定与几个争议纠纷调解之间的关系。由于缺少科学的顶层设计,社会公众直接获取价格认定公共服务、解决价格争议纠纷、维护自身合法价格权益的有效路径还未被清晰勾勒和打通。虽各地有试点经验,但全国整体上还没有形成统一、标准的制度体系。社会公众拥有获取价格认定服务合法途径,是价格认定公共服务被有效供给的标志,也是价格认定公共物品性质的重要体现。一种服务从理论上被界定为一种公共物品,但社会公众却没有获取该种服务的有效路径,那么在实践层面这一公共物品可能是不存在的,或者说这一物品在性质界定上产生了偏差。

(三)供给主体性质与实际需要不匹配

在我国,事业单位是指由政府利用国有资产设立的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,其接受政府领导,表现形式为组织或机构的法人实体。按照承担职能划分,事业单位可以被分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务等三个类别。根据上文的分析,价格认定具有公共服务的性质以及是一种行政确认行为,其供给主体应当是依托政府行政的行政机构。我国供给价格认定公共服务主要机构是各级价格认证中心,中央层面

为国家发改委价格认证中心,属于承担行政职能的事业单位。由于价格认定是一种行政确认行为,严格的说这一行为的主体应当是具有行政权利的行政机构。而事业单位是一种社会服务组织,缺少行政权力。与此同时,我国事业单位分类改革体现出强化事业单位公益属性的价值导向,承担行政职能的事业单位将逐渐转为行政机构或将其职能并入行政机构,从事生产经营活动的,将逐渐转为企业。价格认定服务是一个专业性较强的领域,涉及到鉴定、认

证、评估、复核等等多项职能与任务,应当设立专门机构进行管理。因此,赋予价格认证中心与价格认定服务要求相匹配的行政职能,应当是更好供给价格认定公共服务的有效途径。

四、价格认定公共服务有效实施的建议

我国价格认定公共服务的有效供给需要多方面的制度保障与手段创新,根据目前的现状与问题,提出如下建议。

(一)完善制度内容,扩大职能范畴

我国关于涉纪、涉案等价格认定事项已经有了较为成熟的制度框架。以《价格认定规则》为基础,后续又出台了《价格认定行为规范》与《价格认定依据规则》,价格认定制度体系整体上得以构建。但这三份文件中所划定的价格认定范畴偏重于政府系统内部,对于调节价格争议纠纷中的价格认定还未进行制度上的统筹规划与设计。因此,填补现有制度中价格争议纠纷处理的空缺、扩大价格认定机构的职能范畴、明确职能边界是有效供给价格认定公共服务的合理途径。为价格争议纠纷调解提供依据或证据应纳入到价格认定公共服务的职能当中,对价格争议纠纷调解的主体也应当设定为各级价格认定机构,同时制度上需要开辟社会公众直接向价格认定机构申请进行价格争议纠纷调解、获取价格认定公共服务的路径,在制度上完善价格认定公共服务性质的设定。

(二)创新拓展公众直接获取价格认定服务的方式

虽然目前对于价格纠纷调解还没有宏观的顶层设计,但社会公众解决价格纠纷、价格矛盾的最有效方式就是诉诸各地的价格认定机构。与涉纪、涉案的价格认定工作不同,价格争议纠纷大多发生于市场交易的活动中,较少涉及刑事上判定。因此,在这一方面,市场和社会的力量可以积极介入,以拓宽社会公众获取价格认定服务的方式。就市场手段而言,价格主管部门或价格认定机构可以通过政府购买服务的方式委托或授权第三方机构对相关有形或无形资产进行价格认定,认定的结论可以作为价格认定机构进行纠纷调解的依据或证据。就社会主体而言,价格认定机构可以积极培育社会组织进行价格纠纷调解,可在乡镇、街道设置社会价格争议纠纷调解中心。一方面,直接调解冲突不大的价格争议纠纷;另一方面,可直接向社会公众宣传讲解价格政策,指导公众的价格行为、维护价格权益,从而预防价格争议纠纷的发生。市场与社会主体的介入可以大大降低价格认定机构的事务压力,使价格认定机构可以聚集更多精力处理情况复杂的价格认定事项。

(三)调整供给主体性质,增加价格认定权威性

由于价格认定是一种行政确认行为,所以其供给主体需要是具有行政权力的行政机构。在职能上,除了调解社会价格争议纠纷可以使市场与社会力量介入外,对于涉纪、涉案的价格认定应当严格限制在政府部门内部以维护认定结果的权威性与公正性。从部门设置与职能划分的角度讲,价格认证中心是承担价格认定最恰当的机构。由于价格认定公共服务涉及范围广泛,在我国社会主义市场经济不断完善的背景下,价格认定机构需要处理认定事项将会越来越多,按照我国事业单位分类改革的趋势以及从提升价格认定权威性、合法性、处理效率的角度出发,价格认定机构的性质如何确定值得深入考虑。要依据我国事业单位分类改革的基本思路,进一步明确价格认定机构的性质。

(四)明确职能边界,完善价格治理体系

面对市场领域存在的各类价格评估组织,价格认定机构需要清晰界定自己与市场中价格评估服务的职能边界,从而提升我国价格治理的整体水平。根据上述分析,我国政府领域价格认定机构与市场领域价格评估机构的应当进行如下的职能边界划分:

第一,涉案、涉纪等非正常秩序情形下的价格认定必须由政府价格认定机构负责,以维护案件判罚或国家赔偿的权威性与公正性;第二,涉及价格争议纠纷的价格认定服务理论上应当由政府价格认定机构提供,但这一领域不排斥市场和社会力量的介入,可以通过政府购买公共服务的方式进行;第三,市场中价格评估机构可以按照市场规律,通过订立合同的方式完成消费者交易过程中需要的价格评估事项;第四,社会组织更多的是提供政府和市场都未涉及或没有足够资源涉及的价格公益服务,从而弥补政府和市场在供给价格公共服务上同时失灵的现象。


参考文献:

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(作者系中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授、博士生导师;魏嘉希,中国人民大学公共管理学院)


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