经济学社会学 理论研究

“一带一路”境外经贸合作区 可持续发展研究

沈华

2019-06-05 07:01

武汉大学 “一带一路”研究课题组
《社会科学战线》2019 年第 6 期

境外经贸合作区是以国内企业为主体,通过谈判与东道国政府签订协议,在协议限定的区域内投资建设形成的产业链完整、集中度高、公共服务功能健全、管理模式便捷高效的产业园区。 经过多年的发展,境外经贸合作区已成为我国企业 “走出去”的重要引擎、国际产能合作的承接载体和公共平台,也是同 “一带一路”沿线国家共建利益和命运共同体的重要抓手。

习近平主席在第二届 “一带一路”国际合作高峰论坛上指出,“共建 ‘一带一路’为世界经济增长开辟了新空间,为国际贸易和投资搭建了新平台,为完善全球经济治理拓展了新实践,为增进各国民生福祉作出了新贡献”。英国历史学家彼得·弗兰科潘在 《丝绸之路: 一部全新的世界史》中写道,“一带一路”倡议是为了造福天下这一共同事业提出的,是一个 “深度合作的黄金机遇”。“一带一路”倡议源于我国,属于世界,旨在让更多国家实现多元、自主、平衡、可持续发展。境外经贸合作区贯彻了 “一带一路”倡议共创发展机遇、共享发展成果的建设理念,为世界打造了互利共赢、开放包容的公共产品,绘制了一幅幅精谨细腻的 “工笔画”,有助于推动国际合作走深走实、行稳致远、高质量发展,加快实现联合国 《2030 年可持续发展议程》设定的目标。

一、“一带一路”境外经贸合作区的发展历程和主要成果

2013 年我国提出 “一带一路” 倡议,遵循共商、共建、共享原则,重点促进政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通的多维度互动,着力构建开放、包容、均衡、普惠的合作架构。随着 “一带一路”倡议 “朋友圈”的不断扩大,各类合作项目稳步推进。据世界银行预测,“一带一路”合作将使全球经济收益在 2030 年提高 0. 7%,全球贸易成本降低 1. 1%—2. 2%,让 870 万人摆脱极端贫困。 其中,非洲国家参与 “一带一路” 有望促进外商投资增长 3. 98%,拉动 GDP 增长0. 13%。

国际产能合作是共建 “一带一路”的重要内容,境外经贸合作区是 “一带一路”国际合作的重要引擎。“一带一路”境外经贸合作区建设致力于实现包容性和可持续的发展目标。一方面,合作区为促进 “一带一路”沿线国家经济和社会发展作出了重要贡献,契合人类追求幸福生活的美好愿景。

合作区为东道国提供资金和技术支持,充分发挥相关产业技术的余热和辐射力,有利于形成规模化的产业链和 “雁阵”效应,促进产业发展和转型升级,助力东道国实现工业化、现代化。在推动经济发展的同时,合作区还形成了新的税收来源和就业渠道,提高了当地的收入水平,缓解了东道国的贫困和不平等问题,改善和提升了当地民众的福利待遇和条件,增强了其获得感、参与感和幸福感。合作区的建立与运营让更多国家搭上 “一带一路”的 “快车”,成为区域经济发展的新增长极,促进了双边经贸往来和文化交流。另一方面,境外经贸合作区也是我国对外开放的重要载体和企业 “走出去”的重要平台,通过产业集聚为企业海外投资打造了稳定有序的环境,引导企业 “集体出海、抱团取暖”,提高了企业组织化程度,帮助企业开拓海外市场,抵御投资风险,加快国际化进程。为充分发挥合作区对 “一带一路”倡议的引擎作用,我国政府出台了一系列政策措施。其中,《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》和 “十三五”规划纲要都明确提出,鼓励建设境外经贸合作区,引导企业集群式 “走出去”。

通过政府政策引导、企业主导建设、市场化运作,我国境外经贸合作区已从起步时期的单个企业自发建立、据点式分布,发展为国家全面支持、网络化、基地式的布局状态,经历了从无到有、从小到大、由点及线、辐射成面的建设历程,影响力不断扩大,拓宽了我国经济的发展空间。20 世纪 90年代至今,我国境外经贸合作区建设数量与入园企业数量持续保持大幅上升趋势,合作区数量从不足10 个,增长至上百个,入园企业数量也从不足 100 家,增长至数千家。

“一带一路”倡议的深化和落实为境外经贸合作区的建设与发展指明了方向。据统计,超过 75%的境外经贸合作区分布在 “一带一路”沿线国家和地区。2013—2018 年我国在 “一带一路”沿线的24 个国家建立了 82 个境外经贸合作区,总投资超过 300 亿美元,入区企业达 4098 家,上缴东道国税费近 22 亿美元,带动东道国近 30 万人就业。 截至 2018 年底,我国企业在 “一带一路”沿线国家非金融类直接投资额占总投资额的 13%,货物贸易进出口总额占外贸总值的 27. 4%。 境外经贸合作区的建立为国际经贸合作带来了新机遇,诸多企业协同 “走出去”,以点带面推进基础设施建设和产能合作,为共建 “一带一路”创造了一系列 “可视化成就”。如我国政府和白俄罗斯政府共同推动的国际化程度较高的工业园———中白工业园致力于打造 “一带一路”标杆工程,吸引了 43 家企业入驻园区,协议投资总额达 11 亿美元; 浙江前江投资管理有限公司投资兴建的龙江工业园搭建了中越经贸合作平台,2017 年园区工业生产总值占当地工业产值的近 1 /3,创造了约 1. 5 万个就业岗位,有效拉动了当地经济发展; 华立集团与泰国安美德集团合作开发的泰中罗勇工业园深化了湄公河流域国家产能合作,入驻企业已超 100 家,带来了大量就业岗位和税收; 江苏红豆集团在柬埔寨建设的西哈努克港经济特区,对当地经济贡献率超过 50%,创造了约 2 万个就业岗位,树立了 “一带一路”的样板工程。

二、境外经贸合作区运营中的问题与风险

我国境外经贸合作区建设虽然取得了丰硕成果,但在实际运营过程中也面临东道国参与度不高、合作区产业定位不明、配套设施不健全、资金缺口较大等问题和风险。

( 1) 部分东道国政府在合作区建设中的参与度不高,缺乏内生发展动力,全面、平衡的双边合作机制有待进一步完善。具体来说,部分东道国对 “一带一路”经贸合作区建设处于被动状态,部分境外经贸合作区没有被纳入双边、多边合作机制,我国企业在东道国建设合作区难以得到有效的制度保障; 部分东道国关于外商投资的法律、政策不稳定,政出多门,连续性较差,且尚未签署政府间合作协议,相关优惠政策难以真正落实,这将影响合作区的顺利运营。由于企业与东道国政府之间的地位不对等、信息不对称,建区企业遇到重大问题时难以有效沟通,无法维护相关利益诉求和权益,可能影响园区的后续发展。

( 2) 合作区发展定位与规划布局不合理,存在企业简单 “扎堆”现象,产业集群效应不显著。境外经贸合作区基本集中于东南亚、东欧、非洲的发展中国家,在经济水平与科技水平较高的国家和地区投资覆盖率低,分布格局有待优化。具体来说,部分园区的发展定位与功能定位模糊,缺乏主导产业与特色,对区内企业的培育带动作用不强; 园区内的各类产业比较分散、关联度不高,向产业链上下游拓展的程度不够,企业间分工和专业化程度不高,不利于形成完整的产业链; 合作区的产业发展层次不高,集中在 “低门槛、易模仿”的生产加工行业,园区类型和功能较狭窄。截至 2017 年,加工制造型、农业开发型和资源利用型园区占我国境外经贸合作区的 3 /4,技术研发型的园区极度匮乏,各类园区产业附加值不高,创新能力仍待提升。

( 3) 境外经贸合作区内相关配套基础设施需要进一步完善,公共服务供应不足影响企业生产运营。一方面,部分地区水电、道路、通信等硬件条件薄弱,对园区产生负外部性,影响入园企业生产经营。如非洲基础设施条件落后,道路和出口路径的运输时间比亚洲高 2—3 倍,运输成本占总生产成本的 20%—40%,尼日利亚莱基自贸区因未能完全解决电力供应问题,影响了合作区发展。为了打造良好的园区环境,建区企业需要自行投资建立发电厂、水厂、污水处理厂等配套设施,高昂的建设成本加重了企业的经济负担。 另一方面,公共服务体系不完善,组织管理机制不健全,对入园企业投资运营的专业服务供应不足,难以吸引并培育优质的企业入园发展。许多合作区缺乏对海外信息资源的整合与共享,入园企业与当地市场之间信息不对称,无法保障海外投资活动的顺利开展。

( 4) 境外经贸合作区的金融支持体系不完善,无法缓解企业的融资难题。境外经贸合作区建设大多采取以企业为主体的 “滚动开发”模式,具有前期投资大、投资周期长、固定资产沉没成本高、投资回报率低等特点。部分建区企业盈利水平不容乐观,面临现金流不足的难题,资金短缺已成为制约合作区建设和持续发展的瓶颈。但针对境外投资的金融支持体系尚未完善,据统计,我国境外经贸合作资金的 68%由入区企业自筹,7%由带头企业自筹,仅有 16%来自融资。商务部 2019 年的调研报告显示,61%的受访园区没有获得任何类型的金融支持。 大多数建区企业的融资渠道较单一,主要靠银行信贷,但我国境外银行分支机构发展不够成熟、职能有限,银行的全球授信体系尚不支持母公司利用其授信额度为境外子公司进行担保和抵押,② 建区企业在海外的资产难以作为抵押物盘活,不

易获得商业贷款支持,制约了合作区的发展。

( 5) 园区内企业境外投资经营本土化水平有待提高。企业可以通过合作区 “走出去”,但很难“走进去”融入东道国。我国企业海外投资受到跨境文化整合的阻碍,企业国际化的成功率较低。企业入驻境外经贸合作区,对当地政策、法律、文化、语言等不了解,容易产生 “水土不服” 问题。园区内的企业与当地政府的沟通能力、与当地企业的合作能力、对当地社会的适应能力不足,投资项目难以充分融入当地市场。部分区内企业境外投资经营未践行绿色发展理念,可能引起当地居民和环保主义者不满。此外,企业海外发展对国际化人才、复合型人才的需求较大,如果直接复制母公司的人才管理架构或人才配置模式,无法满足海外经营管理的需求。

( 6) 部分地区投资环境复杂,自然环境恶劣、政局动荡、经济基础薄弱,合作区发展面临政治、自然灾害、市场、文化冲突、汇率变动等不确定性因素形成的风险,许多企业对境外风险存在担忧与疑虑,对入驻园区 “望而却步”。世界银行发布的 《2019 年营商环境报告》显示,境外经贸合作区所在的部分国家营商环境指数不高。2018 年 《中国海外投资国家风险评级》统计的 57 个样本国家中有 30 个国家建设了境外经贸合作区,其中,低投资风险级别 ( AAA—AA) 国家仅 3 个,中等投资风险级别 ( A—BBB) 国家 20 个,高投资风险级别 ( BB—B) 国家 7 个。而且,部分园区所在地安全形势不容乐观,存在社会治安、种族和宗教冲突、疾病传染等风险。

三、推进境外经贸合作区健康可持续发展的建议

习近平主席在第二届 “一带一路”国际合作高峰论坛上强调,高质量共建 “一带一路”,要本着开放、绿色、廉洁理念,追求高标准、惠民生、可持续目标。 “一带一路”建设正沿着高质量发展方向不断前进,为了促进境外经贸合作区更加健康、深入、可持续发展,将其培育成国际经济合作的新优势,要进一步健全政府间合作机制、完善服务保障机制和风险防范体系,营造安全稳定的投资环境,打造互惠互利、共同繁荣的国际合作平台,助力企业更好、更快地 “走出去、走进去、走上去”。

第一,健全政府间双边磋商机制,推动 “一带一路”倡议与合作区所在地的发展战略对接,联合东道国政府形成合力,建立双边协调委员会,形成合作共赢的利益共同体,提升当地内生发展动力。境外经贸合作区不是我国单方面的 “独唱”,而是多国共同参与的 “合唱”,不是一国独享的“奶酪”,而是各方共享的 “蛋糕”。东道国的支持与协助对合作区发展具有重要意义。因此,要坚持共商、共建、共享、包容性发展的境外合作区发展理念,注重兼顾东道国利益,形成合作的最大公约数,激发当地政府参与园区建设的积极性; 与东道国政府积极开展政策对话协商,签署关于建设合作区的政府间框架协议、谅解备忘录、投资保护协定、双边税收协定、双边货币互换协议等, 与东道国明确劳工、投资、税收、行政等园区适用的优惠政策措施,为建设境外经贸合作区提供有力的政策

支持; 优化 “一带一路”倡议税收征管合作机制,探讨与东道国政府税收分成方案并加入 “稳定条款”,为合作区企业争取更多税费减免政策,保障合作区与东道国其他园区享有同等的优惠政策和配套设施,可借鉴白俄罗斯政府为中白工业园先后签署 3 次总统令,对入园企业给予自盈利当年开始10 年内免税、之后 10 年税收减半的优惠政策; 完善双边政府协调保障机制,成立由两国商务、金融、海关等部门参加的合作区双边工作委员会,设立专门负责管理的联合办事机构,定期组织双边磋商联席会,形成政府与企业共同参与、长效稳定的沟通与协调机制,有效解决合作区发展中的具体问题。

第二,完善产业链布局,对合作区进行科学定位,突出产业特色,鼓励企业 “抱团发展”,形成关联企业相互补充、共同发展的产业集群,提高企业海外拓展的组织化程度,将园区打造成高效配置资源要素的综合体。科学的园区规划及精准的产业定位是境外经贸合作区有序建设与发展的重要指引,是促进园区可持续发展的前提。要充分考察、评估东道国经济社会环境,优先选择政治局势稳定、合作意愿强烈、资源丰富的国家和地区; 因地制宜、因产业制宜、因企业制宜地制定园区发展规划,突出园区产业特色与功能定位,引进匹配的主导产业及关联配套产业; ② 基于园区产业定位,有针对性地开展招商引资活动,围绕全产业链展开布局,实现 “战略性招商、产业链引领、前景化培育”; 整合园区内产业链上下游要素资源,积极融入全球产业链、供应链和价值链,不断扩大合作区

的集聚效应与规模效应; 推动产业链向上下游拓深延伸,培育孵化更多创新型上游大企业,引领布局高新技术产业,打造园区发展的新业态、新模式; 提升下游加工业精细化水平,大力发展工业设计、现代物流、电子商务等生产性服务业和配套产业,促进产业融合发展; 鼓励大企业主导开展合作区先期建设工作,并带领相关产业的中小企业参与周边配套项目,集中优势资源 “抱团”开发,形成龙头企业联合产业链上下游企业协同发展的氛围。

第三,推进合作区基础设施硬件和公共服务软件配套建设,发挥园区管委会公共服务职能,整合中介机构、商会协会等专业化资源,为入驻企业提供 “一条龙式”便利服务,创造良好的境外营商环境。要优先完善基础设施建设,推进 “七通一平”、工业厂房孵化器、物流交通及配套基础设施建设,铺设排水、供电、通讯等地下管网,解决基础设施供应稳定性问题; 建立完备的工业生态系统,可借鉴招商局集团在吉布提实施的 “前港—中区—后城”的开发模式,实现港口先行、产业园区跟进、配套城市功能开发的港产城融合发展,推动商业环境和人居环境双向优化; 加强园区制度、规则、文化的软件建设,为入驻企业提供全方位的便利化服务; 发挥园区管委会公共服务职能,建立规范化的园区管理制度,为入园企业投资运营提供注册登记、许可发放、贸易物流、优惠政策申请、人员招聘、规划设计咨询等服务,解除企业后顾之忧; ③ 安排一批中介服务机构、商会协会入驻园区,及时为企业在政策信息、商业指导、权益保护等方面提供专业化服务,做好企业海外发展的 “润滑剂”和 “引路人”; 以园区名义组织动员在外企业进行集体谈判,统一争取贸易、税收以及法律保护等政策,化解产能合作的技术壁垒,打造高效便捷、有法可依的投资环境; 搭建境外经贸合作区综合性信息平台,发布政策指导、行政管理、招商信息、项目招标、推介宣传等信息, 有效对接企业和当地需求,创造更多海外投资机会。

第四,构建完善的跨境金融支持服务体系,创新开展 “内保外贷”“外保外贷”业务,引导股权投资参与境外经贸合作区项目,为建区企业拓宽融资渠道,让企业 “走得出、走得稳、走得远”。充足的资金支持是 “走出去”企业实现持续健康发展的关键条件。要发挥 “一带一路”专项贷款、丝路基金、丝路主题债券以及各类专项投资基金的作用,支持多边开发融资中心有效运作,鼓励各国金融机构参与境外经贸合作区建设的投融资,实现多方参与、共同受益; 丰富和创新信贷业务,可将国家确认的合作区企业的国内资产及境外资产、股权、矿业开采权、土地等作为抵押,充分盘活企业海外资产; 支持有条件的商业银行在境外经贸合作区设立分支机构,放宽对 “走出去”企业的放贷权限,促进贷款申请与审批流程的便利化,为企业直接提供本土化的金融服务; 完善境外企业信用担保体系,明确海外投资政策性担保机构的职责和业务内容,通过履约保函、融资保函等对外担保方式为园区项目融资提供信用保障; ① 设立海外投资基金、境外合作区投资专项基金,撬动境内外社会资本参与合作区建设,灵活采用股权投资、基金投资等方式,为建区企业打造长期稳定的融资渠道; 引导风险投资与私募股权投资为境外经贸合作区建设提供连续性融资服务,以市场化的方式发现、筛选、培育优质的合作区项目,缓解建区企业资金短缺问题; 还要进一步加强金融基础设施建设,扩大双边本币互换规模,拓展人民币跨境结算业务,推进金融互联互通,降低贸易和投资的汇率风险和结算成本。

第五,引导园区内企业加强本土化经营,推进绿色园区建设,保护生态环境、履行社会责任,推动区内企业在东道国 “落地生根”。通过本土化经营推动东道国环境和社会的可持续发展,是境外经贸合作区走向成功的必要条件。 企业要根据东道国国情,调整经营管理理念,推进本土化发展战略,在制度、文化、资本、产业及劳工方面与东道国充分融合;  遵循当地的法律法规与政策要求,建立与国际规则对接的经营管理体系, 提升我国企业的学习能力、适应能力、资源整合能力; 主动化解文化冲突,探索有效整合母公司企业文化与当地文化的方式,既要通商脉,也要通文脉,切实提升软联通能力; 建设更多生态园区、低碳园区和绿色环保区,完善合作区环境保护政策和投资管理体系,加强生态环境、生物多样性保护和应对气候变化的国际合作,携手打造 “绿色丝绸之路”,如借助海外投资环境保护政策、绿色投资评估工具和绿色金融工具,严格审核并规范入园企业投资活动,引导企业开展绿色投资; 鼓励入园企业充分利用清洁能源、可再生能源等绿色能源,合理有序开发境外资源并兼顾环境保护,树立积极的国际企业形象; 重视培养并引进具备跨国经营素质的复合型人才,尝试在东道国挖掘符合企业需求的本土人才,打造本土化 “人才供应链”与管理体系,为区内企业 “就地取材”提供便利; 还要为当地员工创造更多就业机会,开展全面系统的技能培训,完善当地雇员的福利和薪酬制度,建立和谐稳固的劳动关系; 建区企业和入园企业要共同承担社会责任,积极参与赞助、捐赠等社区公益活动,推进企业更快、更好、更深地融入当地社会、扎根当地社会。

第六,健全境外风险评估体系、防范机制和应急体系,完善风险补偿机制,把园区打造成境外投资的 “安全驿站”。安全稳定的投资环境是境外经贸合作区建设与经营的基本保障。要完善双边和多边投资保护机制,与投资东道国和相关机构签署安全协议,制定境外投资风险管控行为准则,为合作区筑牢境外风险的 “防火墙”; 加强对东道国营商风险的全面考察,发挥智库和海外投资咨询机构的专业优势,围绕各类风险测度制定投资和应对方案; 完善境外风险预警机制,打造由政府相关部门、中信保、银行、法律服务机构等多方参与的境外投资风险监控服务平台, 建立东道国风险数据信息系统,全面整合并共享风险信息,提高园区内企业跨国投资经营和风险防范能力; 健全境外风险排查处置机制,实行境外安全责任制、境外安全联络员制度以及境外安全巡查制度,培养一批专业化的突发事件公关团队,联合东道国资源,协同合作,遏制风险; ① 创新境外风险分担与补偿机制,丰富境外投资保险品种,妥善运用政策性出口信用保险分散风险,建立海外投资保险制度和海外投资亏损准备金制度,减少由于风险所致的经济损失,保护园区内企业在外资金安全。

结 语

共建 “一带一路”为世界各国发展提供了新机遇,也为我国对外开放开辟了新天地。境外经贸合作区是各国共建 “一带一路”的合作平台,也是我国企业开展国际化布局的组织载体。文章分析了建设 “一带一路”境外经贸合作区的重要意义,总结了合作区建设面临的问题和风险,并提出了对策建议。

“一带一路”倡议秉承和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神,为建设境外经贸合作区奠定了发展基调,提供了行动指南。目前,共建 “一带一路”逐步向高质量发展、可持续发展方向走深走实。境外经贸合作区作为对外投资合作的创新模式,致力于搭建互利共赢的国际合作平台,以其生动实践为共建 “一带一路”增色添彩。

高质量共建 “一带一路”,要发挥好境外经贸合作区的重要引擎作用,把可持续发展理念全面综合运用到合作区的建设和运营中。合作区建设需注重多主体协同发展,努力寻求与各国利益的契合点,推进 “一带一路”倡议对接沿线国家的发展战略,激发东道国积极参与合作区建设的内生动力,奏响人类命运共同体的 “大合唱”; 合作区的建设与服务具有准公共产品属性,强化运营管理和服务保障体系是提高园区建设质量、促进可持续发展的前提; 开展科学合理的园区规划,推动境外合作区产业链纵深发展,形成主导产业突出、关联产业同步配合的格局,促进我国企业集群式 “走出去”,助力东道国价值链攀升; 强化合作区基础设施硬件和公共服务软件建设,创造良好的境外营商环境;把握 “一带一路”资金融通的机遇,构建完善的跨境金融支持服务体系,为合作区建设与发展拓宽融资渠道、提供资金支持; 完善风险预防、风险控制和风险补偿机制,帮助企业有效规避和应对境外风险,让企业在海外发展得更加放心、安心、省心。

“一带一路”境外经贸合作区可持续发展的关键,是要着力实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。应当注重保护当地生态环境,大力发展绿色园区,推动园区绿色低碳化建设和运营管理,引导 “走出去”企业从事绿色投资; 开展本土化经营模式,实现对要素资源的取之有道、用之有益,将合作区建设成果广泛惠及当地社会。

总之,要在 “一带一路”倡议国际化视野的指引下,继续推动境外经贸合作区的健康可持续发展,不断为当地经济繁荣、民生改善和企业发展作出新贡献,共同将 “一带一路”打造成坚持以人民为中心的发展之路和各国通向共同繁荣的机遇之路。


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农业农村改革 40 年主要经验 及其对乡村振兴的启示