国际问题研究 理论研究

从平衡到整合:拜登政府兼顾亚太和中东的战略展望

胡小文

2021-03-30 02:31

金良祥
《西亚非洲》2021年第2期

问题的提出

美国是一个长期奉行全球战略的国家。冷战期间,美国将在全球范围内遏制苏联及其领导的社会主义阵营作为主要战略任务。苏联解体以后,美国成为唯一的超级大国,凭借其政治、经济和军事优势将其影响力扩展到全球各地,美国一度不再面临真正意义上的地缘政治对手。进入21世纪以来,除传统的势力范围欧洲以外,中东和亚太逐渐成为美国战略上的重点关注地区,前者主要是因为非传统安全威胁的上升,后者则是因为亚太地区在全球经济中的权重上升。是故,21世纪以来美国历届政府均不得不在中东和亚太地区如何平衡使用战略资源问题上纠结不定。

约瑟夫·拜登入主白宫以后,在将主要精力投入国内抗疫和恢复经济之外,仍不得不将大量精力用于外交和战略事务,其中必然包括中东和亚太问题。2020年12月1日,拜登在接受《纽约时报》资深专栏作家托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)采访时谈到了他上任后的三大紧迫问题,除了如何争取资金控制疫情这一重大国内问题以外,他还谈到了重返《伊核全面协议》以及如何遏制中国的问题。这两个问题,一个涉及中东,一个涉及亚太。2021年2月4日,拜登在美国国务院发表关于外交政策演讲,再度突出强调了亚太和中东议题。而拜登就职美国总统一个月后就对叙利亚境内伊朗目标发动报复性和反应性袭击以及公布卡舒吉事件的调查报告,加上他多次强调重返《伊核全面协议》等,再度表明中东仍将是美国全球战略的重要地区,仍将是牵制美国全球战略调整的重要地缘板块。

可以预期,拜登政府在未来四年任期内,仍将会面临亚太和中东战略之困。一方面,拜登仍将面临如何减少对中东地区的战略资源投入,从而为增加对亚太地区的战略投入创造条件的任务;另一方面,出于维持霸权的需要,又不能使中东脱离其战略轨道。这一窘境不仅将继续对中东地区而且也将对亚太地区产生深远的影响。根据美国学术界的一些讨论,为解决这一困境,美国很有可能提出整合(Integrate)亚太和中东的战略,也即将中东视为策应其亚太战略的重要战略区域。

所谓兼顾亚太和中东的战略,是指21世纪以来美国历届政府为维持其全球霸权而在亚太和中东两大重要地缘板块之间进行权衡、优化配置战略资源的战略谋划。以奥巴马政府明确提出亚太再平衡战略为标志,美国一度将两大地区平衡使用战略资源作为兼顾战略的手段,但未来可能采取新的手段,整合可能成为美国兼顾两大地区战略的重要趋势,也即将在亚太和中东之间实现战略联动,以中东策应其亚太战略。狭义上,战略资源主要包括军事人员的数量、武器装备的规模以及军事设施的数量等硬件要素。广义上,战略资源还包括用于实现战略目标的经济和外交手段。在涉及战略重心转移等重大问题上,领导人和决策者的时间和精力等也应被视为战略资源。在一段时间内,决策者的精力总是有限的,当决策者将主要精力集中于某一个问题时,其在另一个问题上投入的精力将必然减少。

亚太和中东一直是美国全球战略中的两大重要地缘板块。进入21世纪以来,亚太地区因为中国长期高速经济增长,其地缘战略地位日趋重要,故而引起美国决策者高度重视,并导致其试图将全球战略重心转移到亚太地区。与此同时,由于美国对中东石油的依赖降低以及阿富汗战争和伊拉克战争的巨大消耗等原因,美国参与中东事务的意愿有所下降,如何减少对中东地区的战略投入是合乎逻辑的选择。所谓平衡两大地区的战略,主要表现为美国如何减少对中东地区的投入,并相应增加对亚太地区的投入。进入21世纪以后,尽管美国仍然保持“唯一超级大国”地位,但其总体国力呈现下降的趋势,战略资源捉襟见肘的问题逐渐显现。

近年来,美国在亚太概念的基础上提出了印太战略,并在印太地区保持并增加了武器和人员的数量。美国在亚太地区军事力量部署得以加强,一定程度上应归因于其在中东地区采取的收缩战略。尽管如此,美国平衡两大地区的战略只得到部分落实,中东仍牵制了美国大量的注意力。对此,美国学者格雷厄姆·艾利森指出,“美国人一直在争论他们是否应放松左脚(中东)的施力程度,从而给右脚(亚洲)加压”,但美国从未“离开过中东”,“大约80%的国家安全会议聚焦中东议题”。国内学者刘中民也指出,“自2011年以来‘阿拉伯之春’引发的地区性持续动荡,特别是叙利亚内战、伊朗核问题、‘伊斯兰国’问题都对美国的全球战略重心东移构成了牵制和掣肘”。

其中,伊朗问题尤其对美国全球特别是亚太战略形成了重要牵制。《伊核全面协议》被视为奥巴马政府标志性外交资产,但为达成这份协议,美国决策系统投入了大量的外交资源,仅2015年7月,美国时任国务卿克里便曾经在维也纳长住达18天。当决策者因为某一问题而疲惫不堪时,很难想象他(她)还能在其他问题上投入更多精力。同样,伊朗问题也牵制了特朗普政府的全球战略调整。“与伊朗的对峙和僵持严重限制了美国中东政策的空间和灵活性,在很大程度上牵制了美国精力、消耗了美国资源,使得美国难以在中东地区摆脱困境、减少投入,拖延并迟滞了美国在中东地区的战略收缩和全球战略布局的调整。”除此以外,巴以冲突、叙利亚化武等其他问题,都不同程度上牵制了美国决策者和决策系统人员的精力。

国内和国际学术界虽然对美国平衡亚太和中东的战略有所关注,但并未对上述现象及其产生的内在机制以及影响进行比较深入的研究。在美国拜登总统履新之际,本文在探讨21世纪以来美国政府在亚太和中东地区之间进行战略平衡实践的基础上,分析美国实现这一平衡的现实困境,并展望未来美国继续推行兼顾两大地区战略的前景。

美国平衡亚太和中东的战略实践

21世纪以来,美国小布什、奥巴马和特朗普政府均认识到中国崛起所引起的亚太地区地缘战略地位上升的事实,并试图集中战略资源以遏制中国崛起的势头。美国上述战略虽然部分得以实施,但总体而言,部分受到中东问题的牵制,上述战略并没有得到充分的展开。

(一)小布什政府:从围堵“战略竞争对手”到中东反恐战争

小布什政府一度将中国界定为“战略竞争对手”。1999年11月19日,也就是大选的前一年,小布什在里根总统图书馆发表演讲称“中国为竞争对手而不是伙伴”,其团队核心成员康多莉扎·赖斯2000年之初在《外交》上也撰文声称“中国是战略竞争对手而不是战略伙伴”。当选总统之后,小布什很快便将上述政策宣示不断付诸实施。正是由于美国增加在南海海域对中国的抵近侦察,2001年4月1日发生了中美撞机事件,该事件不仅导致中美关系急剧恶化,而且坚定了小布什政府遏制中国的战略意志。2001年4月24日,小布什总统甚至在接受采访被问及如果台湾地区遭到中国政府攻击时,公然表示“美国将尽其所能帮助台湾地区进行自我防卫”。在小布什总统看来,协助台湾地区是美国遏制中国战略的重要组成部分。

然而,就在美国紧锣密鼓地在亚太地区围堵中国的时候,“九一一”事件发生了,该事件几乎在一夜之间改变了美国对国家安全威胁来源的认知以及全球战略。此后,美国所发动的反恐战争既是一场报复性战争,也是出于美国对恐怖主义威胁的再认识。美国于2001年10月7日发动了针对“基地”组织及其庇护者阿富汗塔利班的报复性反恐战争。2002年总统国情咨文将伊拉克、伊朗以及朝鲜确定为“邪恶轴心”。2002年9月出台新的《国家安全战略报告》,将“恐怖主义与大规模杀伤性武器的结合”视为国家安全面临的主要威胁。2003年4月,小布什政府以伊拉克萨达姆政权与“基地”组织有牵连且正在发展大规模杀伤性武器为由发动伊拉克战争,将反恐战争扩大化。美国的战略重心相应转移到中东地区。

(二)奥巴马政府:从亚太再平衡到应对中东剧变

2009年1月20日就任总统以后,奥巴马便频频发表讲话,强调其对亚太地区地缘战略地位上升的重视。而2011年11月17日他在澳大利亚议会的演讲则充分演绎了其带领美国转向亚太的战略意志。奥巴马在演讲中声称,“美国正在把注意力转向广阔的亚太地区……已经指示国家安全团队将美国在亚太地区的存在和使命作为首要任务”。当时的美国务卿希拉里·克林顿也撰文指出,国际“政治的未来取决于亚洲,而不是阿富汗,也不是伊拉克”。她明确提出的亚太再平衡概念一度成为奥巴马政府标志性的外交政策。不仅如此,奥巴马政府也在实践中不断落实其政策宣示,任期之初便加入了东亚峰会,创建了美国—东盟峰会机制,加强了在澳大利亚的军力部署。经济上,美国还不遗余力地推动建设跨太平洋伙伴关系(TPP),试图重塑美国在该地区的经济影响力,甚至推出新的排斥中国的经贸合作标准。

诚然,奥巴马政府的确为其从中东地区抽身而进行了大量的政策铺垫,包括上任之初便访问埃及发表演讲,承诺“美国与伊斯兰世界永不再战”,以及2011年11月开始从伊拉克撤军。然而,后来的事实表明,奥巴马政府非但没有实现中东收缩的任务,反而如其前任一样不得不在中东地区投入大量资源。2010年底开始的“阿拉伯剧变”席卷整个地区,尽管奥巴马政府不愿深度介入一些阿拉伯国家的内部事务,但仍然不得不作为西方的一员参与了利比亚战争,深度卷入并投入外交资源解决叙利亚化武危机。2014年中,“伊斯兰国”在伊拉克崛起,直逼伊拉克首都巴格达,美国又不得不在伊拉克投入战略资源打击“伊斯兰国”。而在其任职期间,伊朗核问题还在不断发展,奥巴马政府还投入了大量的外交资源解决伊核问题。

由此可见,虽然奥巴马政府在实现战略重心向东转移方面不遗余力,但美国只是部分地实现上述战略意图,中东仍然牵制了美国大量的战略资源以及决策者的时间和精力。

(三)特朗普政府:从印太战略到在中东地区组建“小北约”

特朗普携“让美国再次强大”和“美国优先”的口号入主白宫,这一口号本身便是将中国作为主要参照,反映了其对中国崛起的担忧。2017年出台的《美国国家安全战略报告》指责中国“剽窃”知识产权,破坏规则获取经济收益,而且将中国与俄罗斯、伊朗等并列为美国的战略对手,指责中国试图取代美国在印太地区的领导地位,以国家驱动经济的模式重塑地区秩序。基于上述认知,特朗普政府不仅采取了经济上打压中国的政策,而且受军方、情报系统以及其他反华力量影响,加大在南海巡航力度,奉行围堵中国的政策。作为上述战略的集中体现,美国还提出了印太战略,试图在太平洋和印度洋之间的广阔区域组建遏制中国的联盟。刘鸣:前引文,第40~57页。

尽管美国在亚太地区的战略关注有所增强,但并没有按其所愿在中东地区实现实质性的战略收缩。特朗普政府将支持和保护以色列的利益视为己任,先后作出了将其使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷的决定,承认了以色列对所占领戈兰高地的主权,承认了以色列对约旦河西岸被占领土的主权;积极促成阿联酋、巴林、苏丹以及摩洛哥与以色列建交,试图构筑包括阿拉伯国家和以色列的遏制伊朗的中东版小北约;美国仍然在叙利亚和伊拉克两国保持相当规模的军事存在。即使是在特朗普执政后期,美国也先后派出国务卿蓬佩奥和库什纳两位高官分别于2020年11月中旬和12月初访问中东,甚至于2021年1月初再次向海湾地区派遣“尼米兹”号航母战斗群。

可见,21世纪以来,美国虽然试图减少对中东地区的战略投入,并相应增加对亚太地区的投入,但上述战略实践并未达到预期目标。换言之,如果美国能够真正减少对中东地区的战略投入,其对亚太地区的战略资源投入增加幅度将会更大。之所以出现上述现象,其根本原因则是中东在美国全球战略和国内政治中具有重要地位。 

中东牵制美国亚太再平衡战略和国内政治的逻辑 

美国试图在亚太和中东两大地区实现战略资源配置的再平衡,但其实践并不成功。其根本原因在于美国仍然试图在国力衰落的背景下维持其霸权地位,而中东则是其维持霸权不可或缺的重要地缘板块,也在于中东在美国国内政治中具有独特作用。

(一)中东是美国维持其全球霸权的重要环节

部分因为阿富汗和伊拉克两场战争的消耗,美国国内对在中东进行战略投入的意愿有所下降。奥巴马2011年曾经表示,十年内美国“打了两场战争,付出了鲜血和财产,损失惨重”,既是对其前任深度介入中东的不满,也是对其无奈撤出中东意图的表露。特朗普则于2017年12月公开批评美国政府此前在中东地区愚蠢地花费了7万亿美元而一无所获,其减少对中东地区的战略投入的意图也是溢于言表。正是因为美国决策者的上述表态,美国从中东收缩一度成为美国内外学术界热议的一个话题。然而,事实表明:从中东地区收缩更像是一个脱离实际难以实现的主观愿望。美国并不愿意放弃全球霸权地位,而中东则是其维持霸权地位的重要环节。奥巴马在2009年就职典礼上表示,“美国的强盛与伟大超越了个人雄心……必须跌倒后爬起来,拍拍身上的泥土,重新开始工作,重塑美国……在迎接新的和平时代到来的过程中,美国需要发挥自己的作用。”特朗普则在2017年的就职典礼上高呼将“让美国再次伟大”。上述言论事实上部分接受了美国衰落的现实,但也表达了维持美国霸权的决心和意志,以及弥合现实与愿望的困难。

首先,中东仍将是美国必须重视的重要地缘板块。尽管中国的崛起以及亚太地区战略地位的上升,客观上要求美国在亚太地区投入更多的战略资源,但在现实中并不意味着美国必然减少对其他地区的战略资源投入,中东作为美国全球战略的重要环节,仍将是需要美国投入战略资源的地区之一。大中东地区对于世界来说并不仅仅是能源仓库,还是全球海空运输网络的十字路口、资金和人口流动的中心枢纽”,仍将是美国全球战略中的重要地缘板块。美国也将控制石油供应视为其遏制中国经济乃至掌控全球经济的重要手段,这就决定了美国历届政府均难以实质性减少对中东地区的战略资源投入。

美国军方是对战略最敏感的部门之一,尤其对美国全球战略保持高度敏感,故而也是反对从中东收缩的主要机构。特朗普于2018年12月表示要从叙利亚撤出军事力量的讲话引起美国军方的强烈不满,国防部长马蒂斯旋即向总统提交辞职信,不满之情由此可见。作为美国全球战略的重要实施者,军方更加重视中东地区的战略地位,更加不愿意从中东地区收缩。尽管军方最终要落实白宫的政策,但军方仍将是美国军事力量驻留中东的主要主张者。

其次,中东仍将是美国确立道义和价值观形象的重要区域。美国也没有因为国力衰落而放弃在包括中东在内的世界范围内推广西方民主自由价值观念,是因为美国人的“利益和良心驱使”美国要“代表那些渴望自由的人如此行动”。尽管奥巴马政府时期,美国在“阿拉伯剧变”的问题上表现出谨慎的立场,但美国仍然将中东视为“民主”推广不可或缺的地区。拜登在胜选演说中更是强调说“美国是全球的灯塔,我们领导世界不是因为有实力而成为榜样,而是因为是榜样所以有力量”。2021年2月26日,美国情报部门公布卡舒吉事件调查报告,其目的则是消化特朗普政府外交上的不良资产,修复美国因此而遭到伤害的国家形象。

此外,美国还将中东反恐视为维护国家安全的重要手段。中东地区因宗教和民族问题而长期处于不稳定状态,中东地区所滋生的恐怖主义威胁更是美国必须面对的一个现实安全问题。美国还将反对大规模杀伤性武器的扩散作为全球战略的重要方面,而中东地区存在诸多涉及上述扩散的潜在风险,如伊朗核问题等。总之,“美国难以脱身中东和无法专注于亚太再平衡战略是中东地区固有问题和新生问题交互作用的客观结果使然”。

(二)中东问题深度牵扯美国国内政治

美国对中东地区大量投入战略资源,是出于其维持全球霸权地位的需要,也是美国国内政治的驱使。换言之,很大程度也是因为国内政治,美国不得不在中东地区投入大量的战略资源。

首先,媒体对中东问题的高度关注是美国积极参与中东事务的重要原因。美国媒体高度发达,且对决策的影响发挥了超过其他国家的作用,因此,媒体又被视为除行政、立法和司法权力之外的第四大权力。中东虽只是美国全球战略中的重要地缘板块之一,但因域内外大国角逐势力范围、宗教和民族矛盾复杂而成为热点地区,是媒体关注的重要对象,故而是牵扯美国决策者时间和精力的重要地区。特别是美国媒体秉持“自由”“人权”等价值观,将在全世界范围内推广上述价值观视为己任,其对中东“人道主义危机”“践踏人权行为”的报道不断拷问着美国的决策者,更牵制了他们的大量精力。

美国历届政府不仅面临媒体关于各种中东传统问题如巴以问题、伊朗问题的报道,而且在他们不同任期内还面临媒体对不同类型新问题的报道,包括他们自身战略和政策引起的新问题。小布什政府时期,媒体对“九一一”事件连篇累牍的报道加上该事件巨大的视觉冲击以及集体的心理创伤,对决策团队造成了巨大的压力,构成了干扰和牵制其精力的重要因素。正是在媒体的不断质问之下,美国作为西方的一员参加了利比亚战争,奥巴马总统作出“如果阿萨德政府使用化学武器,美国就武力干涉叙利亚”的承诺。上述事件都不同程度牵扯了美国决策者的精力。特朗普政府积极参与中东事务主要是为了保护以色列,但媒体对叙利亚以及伊拉克安全形势的报道,也或多或少占据了他本人及其团队的精力。

其次,犹太人和以色列问题也是美国关注中东的重要原因。美国将以色列视为重要保护对象,美国与以色列的关系又长期被视为特殊关系。美国之所以奉行过度偏袒以色列的政策,其深层次原因在于美国国内存在强大的亲以色列政治利益集团。美国以色列公共事务委员会(AIPAC)等通过政治游说以及支持涉及中东问题的智库等影响美国的外交政策。美国是利益集团和智库高度发达的国家,其中涉及中东的智库包括华盛顿近东政策研究所等美国国内主要以中东问题,特别是亲以色列的主要智库,其他智库都或多或少将中东方向视为重要领域,将支持以色列视为理所应当的义务。

美国国内著名的国际问题学者米尔斯海默和沃尔特对此作过专门研究:“以色列游说集团的政治权力之所以是重要的,不仅是因为它影响到总统候选人在竞选期间的言辞,而且还因为它对美国的外交政策,尤其是美国的中东政策产生重大的影响”。这只是道出了问题的一个方面,上述利益集团的政治游说不仅表现在影响美国中东政策方面,也在很大程度上造成了美国决策者对中东问题的过度关注,从而牵制了美国决策精英的精力和美国战略资源的全球再分配。21世纪以来,美国发动伊拉克战争推翻萨达姆政权,在政治、经济和军事上打压伊朗,支持库尔德建国等重大政策背后都或多或少有着亲以色列游说集团的影子。

近年,奉行亲以色列立场的美国福音派对美国国内政治以及外交政策的影响也呈上升趋势。基督教福音派是强烈信奉耶稣基督福音、以《圣经》为唯一信仰基础、积极从事传教活动的基督教派别。福音派将《圣经》视为主要的信仰权威,而《圣经》认为迦南地(也就是包括当今以色列和巴勒斯坦大部分的地区)是上帝允诺给以色列人的土地,认为以色列历经大流散之后重新建国是末日审判以及信徒跟随耶稣进入天堂的前提。基于上述教义,他们将支持以色列视为重要的宗教义务。尽管在相当长的一段时间内,福音派选民对总统选举不太热衷,但是自21世纪以来,他们主要支持共和党候选人,并对小布什和特朗普当选总统发挥了重要作用。特别是特朗普政府因为得到福音派的支持,尝到了甜头,不仅将彭斯和蓬佩奥等福音派信徒作为左膀右臂,而且将过度保护以色列的政策演绎到了极点,包括退出伊核协议、迁馆耶路撒冷等。

过度保护以色列是美国国内政治的重要组成部分,不仅共和党而且民主党均将支持和保护以色列视为重要使命以及政治合法性的重要来源。正如米尔斯海默和沃尔特指出,在大选中,美国“为得到国家最高职位的严肃的候选人,将会全力表达自己对以色列深切的个人承诺,以及他们决心维持美国对这个犹太国家的坚定支持”。为了保护以色列,美国过去、现在以及未来都需要奉行积极参与中东事务的政策,不仅对美国的战略资源而且对美国领导人的精力都形成了牵制。

总而言之,外交是内政的延伸,美国过度保护以色列的政策有着深层的国内政治基础,是美国外交战略的重要方面。即使是奉行“美国优先”“美国第一”的特朗普政府,也不得不将相当大的精力投入到中东地区。2020年进入选战关键时期,特朗普政府则突击施压阿拉伯国家与以色列建交,其外交努力占据了美国重要的外交资源。  

美国兼顾战略对中东和亚太地区局势的影响

美国试图减少对中东地区的战略投入,并相应增加对亚太地区战略投资,主要反映了美国的战略意愿,虽并未成功实施,但分别已经对中东和亚太两大地区战略和安全形势造成了破坏性影响。

(一)造成了中东地区动荡局面

长期以来,美国是中东地区安全事务的主导者,但因一己私利支持一方、打压另一方,其构建的地区安全结构具有明显的脆弱性,故而并不是地区安全形势发展的积极因素。美国平衡亚太和中东战略的需要,造成了美国在中东地区欲走还留的局面,或者说局部收缩,导致中东地区原本已经脆弱的安全结构进一步走向崩溃。

美国通过1991年海湾战争既在该地区维护了主权原则,也确定了其在中东地区的主导地位,并在此后支持温和力量,打压萨达姆领导下的伊拉克、卡扎菲领导下的利比亚、伊朗以及叙利亚等所谓“激进国家”,以此构建了美国主导的地区秩序。美国将维护主权原则和确立其主导地位相结合的政策,虽然在一段时间内保持了中东地区中低水平的稳定,但其打压另一部分国家的战略则因其缺乏包容性而导致了中东地区安全结构的脆弱性。一方面,类似于伊朗这样的地区大国,由于长期被视为打压对象,不能被纳入到地区安全结构中去,而成为地区安全结构的挑战者。“伊朗威胁”的产生既有伊朗实力增长以及推行扩张政策的客观一面,也是美、以等国家长期建构的结果,因此,“伊朗威胁”又有预言自我实现的一面。另一方面,美国过于强调其自身对地区安全事务的主导性,也损害了地区国家自主性。

诚然,美国仍然是对中东地区事务影响力最强的外部大国,也是在中东维持最庞大军事力量的外部大国,但自奥巴马政府以来,美国在中东地区事务上明显表现出收缩姿态。2009年,伊朗爆发以抗议选举不公为内容的“绿色运动”,但奥巴马政府选择了谨慎表态;“阿拉伯剧变”席卷中东地区时,奥巴马政府表示要站在历史正确的一边,且谨慎地干预地区事务,由此美国只是在欧洲盟国推动之下,作为西方普通一员谨慎参与了法国领导的干预利比亚的军事行动;在叙利亚内战爆发的情况下,奥巴马政府拒绝军事干预叙利亚事务。同样,特朗普政府虽在支持以色列的问题上毫不犹豫,但频频表达出从叙利亚以及其他中东国家撤出军事力量的意图。

在美国试图平衡亚太和中东战略的背景下,地区大国竞相扩大势力范围,上述地区安全结构的脆弱性凸显无遗。伊朗是阿富汗和伊拉克战争的既得利益者,在2003年以后逐步构建了从伊朗到伊拉克、叙利亚和黎巴嫩的“什叶派新月地带”;利用“阿拉伯剧变”将其影响扩大到阿拉伯国家内部什叶派地区;凭借叙利亚内战,加强了其在叙利亚的战略存在;利用也门内战,加强了其对沙特阿拉伯侧翼的战略影响。沙特面对伊朗咄咄逼人的扩张态势,分别在海合会、逊尼派阿拉伯国家以及伊斯兰国家三个层次构建了对抗伊朗的联盟。土耳其则利用沙特和卡塔尔等海合会国家内部危机实现了其在阿拉伯半岛的军事存在,通过跨境军事行动提升了其在伊拉克和叙利亚库尔德地区的影响力,并将触角伸到东地中海以及地中海南岸。以色列则多次对黎巴嫩、叙利亚以及伊拉克境内伊朗的军事目标实施跨境袭击。

作为美国表达收缩意图和展现收缩姿态的直接结果,地区大国竞争势力范围构成了近年来中东地区安全形势动荡的主要原因。伊拉克、叙利亚、黎巴嫩、也门以及巴林等或者不能重归和平,或者国内政局不能重归稳定,其原因固然在于域外力量的角逐,更在于地区大国培植各自代理人,竞相争夺影响力。美国的局部收缩更是中东局部地区陷入动荡的直接原因。2014年年中,“伊斯兰国”势力崛起很大程度也是美国上述收缩姿态造成的。奥巴马入主白宫以后,便在第一时间作出从伊拉克撤军的决定,并于2011年落实了上述承诺。美国从伊拉克撤军助推了“伊斯兰国”在伊拉克迅猛做大,成为地区和全球安全的重大威胁。

当然,如果美国真正实现从中东地区撤军,并从维护地区安全形势出发,尊重地区国家的自主性,并帮助地区国家构建以它们为主体的地区安全架构,将有利于中东地区构建稳定的安全秩序。遗憾的是,在可预见的未来,美国在中东地区的存在很可能还是会表现出“欲走还留”的特点,其支持一派打压一派的做法也不会改变,其在中东地区的作用仍将是破坏性的。

(二)对亚太地区局势造成了复杂影响

美国平衡亚太和中东的战略也对亚太地区产生了复杂而深远的影响。客观而言,美国并不是冷战后国际秩序的积极建设者,而是更多地表现为破坏性力量。美国平衡亚太和中东的战略同样也对亚太地区秩序造成了冲击,只是由于受到中东地区的牵制,其转向亚太的战略是有限的,故而对亚太地区的冲击也是有限的。

一方面,美国平衡亚太和中东的战略对亚太地区的战略稳定造成了破坏性影响。尽管亚太地区国家数量众多,各种矛盾相互交织,但亚太地区在冷战结束以后保持了相对的稳定,其战略稳定更没有因为中国的崛起而遭到破坏。相反,很大程度上正是因为中国在涉及本国的问题上保持克制,以及建设性参与地区事务,如朝核问题,而亚太地区长期处于比较稳定的状态。

然而,进入奥巴马政府时期以后,尽管中国保持了合作立场,帮助美国克服金融危机,但由于美国高调宣示以遏制和对抗中国为基本内容的亚太再平衡战略,地区内的反华势力试图借助美国的影响力在领土领海争议问题上获取更多权益,在地缘战略上获取更多收益,亚太地区原本比较稳定的战略态势遭到了破坏。正是在美国提升对亚太地区重视的背景下,在2012年9月日本政府通过了钓鱼岛国有化方针,试图获取更多权益,破坏了东海海域的稳定;美国还支持菲律宾单方面将中菲领土领海争议上述仲裁法庭,破坏了域内国家通过协商方式解决争议的努力。此外,美国还增加了军舰巡航南海的频次,施压中国在主权问题上作出让步。

特朗普政府虽然竭力否定奥巴马政府外交成果,但在亚太再平衡方面则进一步演绎了上述战略趋向。期间,美国政界、军界以及学界便纷纷酝酿印太概念,并将位于夏威夷的太平洋司令部改为“印太司令部”,试图在更大区域内动员更多国家更多资源构建遏制中国的阵线。美国还与日本、澳大利亚和印度增强战略合作,多次举行包括上述国家的多国军事演习,试图构建亚太版“北约”。不仅如此,美国还将军舰巡航南海的审批权限下放至国防部,为美国军方巡航南海提供了方便。此外,美国还不断提升与“台湾当局”的关系,挑战中、美长期坚持的一些基本原则和共识。

简言之,美国仍然是唯一的超级大国,即使是关于亚太再平衡的政策宣示以及姿态也足以给亚太地区一些反华势力提供一种虚幻的前景,更何况美国还在积极落实其亚太再平衡战略。美国的上述战略严重破坏了亚太地区的战略稳定。

另一方面,如前文指出,美国未能将国家的战略资源以及决策者的注意力转移到亚太地区,上述战略对亚太地区造成的冲击故而也相对较小。随着“九一一”事件的发生以及中国积极配合美国反恐战争,小布什政府对华立场很快改变。2001年10月和2002年年初小布什两度访华,中后期则将中国界定为“利益攸关者”,2008年还不顾国内反对参加了北京奥运会开幕式。此后,奥巴马和特朗普政府增加了对亚太地区的战略投入,中国面临的压力也有所增加,但因为中东仍然是美国战略上的重要关注地区,美国战略上转向亚太仍然是局部的和有限的,中国面临的压力也是有限的。而由于美国亚太再平衡是局部的和有限的,其对亚太地区的冲击虽很严重但仍然有限。

总而言之,美国试图在亚太和中东之间进行平衡的战略,对这两个地区都产生了消极影响,其在中东地区的收缩并不彻底,而是局部的,即使如此,也造成了地区大国试图填补真空竞相争夺势力范围,并成为了地区安全形势动荡的主要原因之一。美国在亚太地区增加战略投入,这一姿态本身以及战略上的运筹,破坏了亚太地区的稳定。

拜登政府的中东和亚太战略前景

拜登政府未来四年任期仍将不得不在亚太和中东两大地区之间实施平衡战略,但方式将会有所改变。美国将会在亚太地区投入更多的硬资源,以适应其遏制中国崛起的刚性要求,而为了达到硬资源投入减少而仍然能够掌控中东的目标,美国将更加重视通过外交和援助的手段维持其在中东地区的战略影响。同时,根据美国国内战略界的讨论以及美国的战略实践经验,美国将整合亚太和中东战略,以实现在亚太地区遏制中国的战略目标。

(一)美国平衡两大地区战略的方式将会发生改变

中国的崛起不仅已经成为界定亚太地缘战略地位上升的重要因素,而且被视为美国领导地位面临的直接威胁。某些美国学者甚至认为,中、美两国已经因为权势转移及地位和威信之争而走上了冲突的道路。2020年新冠疫情肆虐全球,中、美在应对疫情的成效方面形成了鲜明对比,两国经济实力的差距将加速缩小。亚太再平衡将成为美国全球战略的硬要求,小布什、奥巴马和特朗普三位美国总统未能充分展开的战略可能在拜登任内将得到充分的实施。拜登于2021年2月4日在美国务院发表首份关于外交的演讲,强调“中国不断增长的对抗美国的野心”是美国面临的主要挑战之一,强调美国将直面中国“对其繁荣、安全和民主价值观”的挑战;2021年3月初出台的《临时国家安全战略指南》更是直白地指认中国为“能在经济、外交、军事和科技上具有潜在实力的”挑战者。由此可见,拜登政府应对“中国挑战”战略意志将更强于其前任。在此背景下,美国将不得不将主要军事力量投入到亚太地区,如此,美国需要减少资源投入的可能将不仅是中东地区,而且还包括其他地区。此外,在自身国力不足的情况下,美国将更加重视在印太地区组建联盟,利用他国的力量实现遏制中国崛起的目标。拜登认为,应对中国挑战最有效的方法便是构筑由美国盟友和伙伴组成的阵线,对抗中国的所谓“破坏性行动”和“侵犯人权”的行为。

然而,美国对亚太地区战略地位上升的重视并不意味着其对中东地区的忽视。为了维持其全球霸权、保护盟友以及遏制伊朗,拜登政府将不得不在中东地区维持一定规模的军事存在,包括军事基地和军事人员。此外,拜登政府将主要通过非军事手段保持其在中东地区的影响力。这既是因为“战争让美国付出了沉痛的血的代价和巨大的财富……美国需要把参与阿富汗和中东战争中的绝大多数士兵带回家,并严格界定中东地区的反恐战争”,也是因为平衡亚太地区的战略需要。具体而言,美国将更加重视外交和援助的手段。其一,通过外交手段构筑有利于美国掌控的地区战略态势。前任特朗普政府竭力推动阿拉伯国家与以色列建交,以构建美国掌控的遏制伊朗的地区联盟。尽管拜登没有动力推翻其前任的上述战略安排,但仍将会通过外交手段重返《伊核全面协议》。此举既为了达到阻止伊朗发展核武器的目的,也为实现美伊关系缓和的目标。拜登也有可能通过双边外交或是引领或加入主要大国创建机制在叙利亚、伊拉克以及也门等地区热点问题上发挥作用,以维持其影响力。拜登相信外交应该成为体现美国力量的首要工具,并高呼“外交将重回美国对外政策的核心位置”。

其二,通过军售和援助的方式保持其在中东地区的影响力。尽管拜登以及民主党政府并不认同沙特君主制及其外交政策,暂停了特朗普批准的对沙特的军售,但仍会重视沙特在地区乃至整个伊斯兰世界的独特作用,仍会将沙特与埃及以及以色列等视为地区盟友。从长期看,在美国不愿投入更多军事力量的情况下,拜登政府很有可能会延续特朗普政府的政策,增加对沙特和以色列的军售和军援,既保持对沙特的影响,也安抚沙特对伊朗威胁的担忧。拜登在2021年2月4日的讲话中明确指出,鉴于沙特面临来自伊朗的导弹、无人机以及其他形式的威胁,美国将继续支持和帮助沙特防卫主权、领土完整及其人民生命安全。此外,拜登政府可能会恢复对巴勒斯坦的援助,确保其在巴以问题上的影响力。美国也仍将会维持其对埃及和约旦等经济援助规模。当然,拜登政府也会通过类似于2021年2月25日空袭叙利亚境内目标的小规模军事行动维持其战略影响力,并保持对伊朗及伊朗支持民兵武装的威慑。

总而言之,平衡亚太和中东不仅将作为一种战略思维因其惯性而继续被拜登及美国未来的政府延用,而且因为两大地区于美国的重要性不同而会引起美国不同程度的重视,其投入的硬资源数量也会不同,其介入的方式也会不同。

(二)美国将构筑整合亚太和中东的战略

首先,从美国整合亚太和中东战略的动因来看,主要有三方面:其一,整合两大地区战略是美国作为全球性霸权国在战略上的内在要求。平衡亚太和中东在一定程度是基于将两大地区视为两个相互独立区域的认识。然而,对于美国这样将自身视为全球“领导”的国家而言,各大地缘板块之间从来都不是相互孤立的而是密切相连的。从这个意义上说,随着以中国崛起为主要特点的亚太地缘板块战略地位的上升,美国不仅将在战略上确立亚太重心,而且会以其他地缘板块上的战略策应亚太战略,达到在全球层次上遏制中国的目的。中东作为中国重要能源来源地和经济交往对象而将成为美国遏制中国战略的重要组成部分。

其二,整合两大地区的战略也是美国克服平衡战略困境的路径。21世纪以来美国历届政府均试图减少对中东地区的战略资源投入,增加对亚太地区的投入,但由于中东在其全球战略上仍然处于重要地位,且深度牵扯美国国内政治,美国难以从中东地区实现彻底的收缩战略。为克服这种困境,美国将不得不将中东打造成为遏制中国、策应亚太的重要地缘战略板块。

其三,整合两大地区的战略也在一定程度上是美国印太战略在空间上延伸的需要。部分正是因为美国认识到亚太地区不足以构筑遏制中国的地理空间,美国对一些亚太国家提出的印太概念表现出了浓厚的兴趣,并积极构建以美、日、澳、印为基础的同盟体系,以遏制中国。尽管上述战略已经逐渐形成,但在遏制中国方面仍然没有发挥应有作用,其原因可能也在于上述地理空间仍然不足以支撑其遏制中国的战略需求。将印太的地理空间延伸到西亚将符合其遏制中国的地缘逻辑。

尽管整合亚太和中东的战略在概念上尚未成型,但美国国内的探讨在逐步深入,未来很可能会逐渐付诸实施。美国一些学者认为“华盛顿将亚太和中东视作两个独立区域的观点,或者在不考虑跨区域联系的情况下对其份量进行权衡的做法,都是不准确的,也是不慎重的”。

其次,美国整合亚太和中东战略的主要内容包括:其一,美国有可能构筑以打击中国能源供应为抓手的中东战略。美国学者认为,美国需要“采取整合的办法,也就是将亚太和中东包括在一个战略里”,因为“亚太经济增长严重依赖中东地区的油气资源,需要两大地区之间海上航道的安全和稳定”。布鲁金斯学会一位学者更加直白地主张美国可以将其亚太战略“寄托于在波斯湾地区对中国船只进行非对称行动”。

其二,美国有可能继续将中东视为限制中国经济活动的重要地区。事实上,特朗普政府早已将中东视作打压中国企业的重要阵地之一。2019年1月,美国时任总统国家安全事务助理约翰·博尔顿访问以色列,以美国第六舰队补给安全为由,要求以色列停止中国公司参与以色列海法新港建设和运营。2020年5月,美国国务卿蓬佩奥在新冠疫情肆虐的情况下依然访问以色列,要求以色列取消中国香港一家公司参与以色列海水淡化厂项目投标的资格。美国还要求以色列政府与其签署关于设立专门机构审查与中国涉及“5G”建设的高科技公司合作的备忘录。以色列只是美国在中东地区施压的对象之一,美国还向其他中东国家如沙特阿拉伯和阿联酋等施加压力,要求它们终止与中国高科技公司的合作。尽管特朗普已经离开白宫,但没有迹象表明其继任者拜登在打压和限制中国经济活动方面会有所放松,未来阻挠中东国家与中国经贸合作的政策不会终止。

其三,美国会继续将中东作为贬损中国形象的重要地区。近年来,美国不断利用各种场合恶意损害中国的形象。2020年,美国高官访问中东时尤其将指责中国扩散新冠病毒作为重要任务。这种恶意攻击虽没有对中东国家对中国的政策产生实质性冲击,但在中东国家民众中造成了一些恶劣影响,一定意义上恶化了中东国家民间对中国的印象。民主党更加重视人权外交,拜登更加执着于美式“保卫自由”“高举普世权利”“尊重法治”以及“尊重个人尊严”等价值观,将更有可能利用人权问题在中东地区肆意抹黑中国,恶化中国的国家形象。

其四,美国将在中东地区打造遏制中国的联盟。特朗普政府时期,美国试图在中东地区构建中东版“北约”,也即遏制伊朗的联盟,包括海合会六国以及埃及、约旦等国。由于近年来美国出台的各种战略和安全报告均将中国、伊朗、俄罗斯视为对手,而随着中、美战略矛盾上升,秉持“盟友”是美国“最重要资产”的拜登政府也很有可能加快上述联盟的组建,既为了遏制伊朗,也将赋予其遏制中国在中东地区扩大影响的功能。《临时国家安全战略指南》特意强调除了其传统盟友以外,美国还将全球其他盟友和伙伴视为重要战略资产。

总之,施压中东国家终止与中国的经贸合作尚且只是美国全面遏制中国战略的开始。可以预期,随着中国崛起进程不断推进以及中美实力接近,美国可能在更多领域打压中国,尤其可能凭借其在中东以及中东到亚太的海上航线沿途的军事存在,威胁中国经济发展的生命线。整合亚太和中东战略可能成为美国两大地区兼顾战略的重要特点。

结语

进入21世纪以来,中国经济快速增长,带动亚太地区实现了较长时间的繁荣,亚太地区在全球战略格局中的地位持续上升。美国政府试图增加对亚太地区的战略关注和战略资源投入,但只是在一定限度内落实了上述战略。其原因既在于美国奉行全球霸权战略,而中东从来都是其全球战略的重要环节,也在于中东以其独特的方式深度牵扯美国国内政治,包括媒体对中东热点问题的连篇累牍报道不断拷问着美国决策核心,亲以色列游说团体深度影响美国的政治进程等。

可以预期,拜登入主白宫以后,美国决策阶层仍将面临如何兼顾亚太和中东的战略考验。国际形势变化一日千里,特别是中美之间实力对比正在朝着不利于美国的方向加速演进,美国兼顾上述两大地区的战略将呈现新的趋势:一是拜登政府将增加对亚太地区战略关注和资源投入视为刚性要求,将在亚太地区更多地投入军事等硬资源,而将主要以外交、军援以及经济援助的方式保持其对中东事务的主导力;二是可能实现亚太和中东一体化战略,将中东作为遏制中国崛起、策应美国亚太战略的重要地缘板块。

对于中国而言,中东是否仍然是牵制美国亚太战略的重要地缘板块,一直是学界关注的重要问题。一方面,遏制中国崛起已经成为美国两党共识,中国在亚太地区面临美国的战略压力将进一步上升,这是大势所趋。另一方面,中东仍将是牵制美国战略东移的重要因素,但其牵制方式将发生重大改变。小布什、奥巴马和特朗普政府时期,源自中东的牵制既表现在战略资源投入方面,也表现在对美国决策精英的精力牵制方面。但是,拜登时期乃至其后可预见的将来,中东的牵制将更多地表现为对其决策精英精力消耗方面。美国媒体对中东热点问题的报道仍将不断拷问着美国的决策阶层的道德价值,亲以色列游说团体和智库的活动仍将促使美国关注中东、驻留中东。拜登政府上任以后,新任国务卿布林肯多次就中东问题发表讲话,尤其将伊核问题置于外交议程首要位置,先后于2021年2月5日和17日两度与英、法、德三国外长召开会议协调彼此立场。拜登于2月19日出席慕尼黑安全会议时再次强调了重返伊核全面协议的议题。中东议题对拜登决策团队精力的牵制由此可见。

未来一段时间,对中国中东战略构成重大挑战的可能是美国试图构建整合亚太和中东的战略,也即美国可能会通过其在中东地区的传统影响以及外交和经济援助等方式,按照在亚太地区遏制中国的战略需要构建其中东战略,包括打击中国能源供应安全、破坏中国与中东国家经贸合作、损害中国的国家形象以及构建局部遏制中国的联盟。当然,中国一直重视与中东国家的关系,并将同为发展中地区的中东视为外交的重要基础,美国在中东地区遏制中国战略的效果将非常有限。


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2021-03-30 10:09
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