跨学科研究 理论研究

小城镇生态环境治理的困境及其现代化转型

沈华

2018-12-03 02:08

王芳 黄军
《南京工业大学学报:社会科学版》2018年第3期

小城镇建设作为中国城镇化和农业现代化发展战略的重要组成部分,在促进广大农村人口向城市扩散和转移、推动城乡资源互补利用和经济协同发展等方面发挥了重要功能[1]。然而,随着产业和人口的不断聚集,近年来小城镇在发挥吸纳农村人口、拉动经济发展等正向功能的同时,其面临的资源环境硬约束不断趋紧、生态环境问题也变得愈益突出。小城镇日趋严峻的生态环境状况,已成为制约其可持续发展和新型城镇化进程的突出短板。推动实现小城镇生态环境的有效治理,不仅是新型城镇化的题中应有之义,也是实现党的十九大报告所提出的“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”新目标不可或缺的重要内容。

  通常而言,对小城镇概念的理解包含狭义和广义两种观点。狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇,包括县城;广义上的小城镇则是除了县城和建制镇以外还包括集镇,亦即还包括乡人民政府所在地和经县级人民政府确认的、由集市发展而成、作为农村一定区域范围内经济、文化和生活服务中心的非建制镇;相比较而言,后者更加强调小城镇发展的动态性和乡村性。本文拟立足广义上的小城镇概念,在分析小城镇生态环境问题的特征及其生态环境治理所面临困境的基础上,探求通过生态环境治理的现代化转型推进实现小城镇生态环境善治的可能路径。

  一、亦工亦农、亦城亦乡:小城镇生态环境问题的特征

  建设和发展小城镇是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本性问题的重大战略举措,是走中国特色新型城镇化道路的重要途径和推动力。随着我国城镇化建设进程的不断加速,小城镇的数量、人口规模和经济实力均得到长足的发展。然而,在小城镇快速发展的过程中,由于受传统城镇化理念和粗放型发展方式的影响,尽管地理位置和发展水平不尽相同而存在一定的差异,但从总体上来看,小城镇的经济增长大多是基于低层次和重复性建设的外延型增长,由此也不可避免地伴生了大量严重的资源浪费、生态破坏和环境污染问题。小城镇处于城市之尾、农村之首,是联结城市经济与农村经济的纽带和桥梁,相应地,其经济活动也往往具有城市经济和乡村经济的双重特点。正是由于小城镇“亦城亦乡”地域特性及其居民“亦工亦农”生产和生活方式的并存,导致小城镇日益严重的生态环境问题也呈现出其自身的特征。

  1.乡镇企业迅猛发展导致小城镇工业污染问题突出

  改革开放以来,乡镇企业的异军突起,使其成为中国国民经济尤其是农村工业化的一支重要力量,同时也成为支撑小城镇经济发展的重要引擎。然而,由于受到资本、技术、人才、经营能力等诸多方面的限制,大多数乡镇企业主要集中于层次较低的劳动密集型产业和小型加工业,加之企业主环境保护意识薄弱,片面地追求经济效益,企业布局比较松散且缺乏监管,导致其在粗放型经济发展过程中给小城镇的生态环境造成了严重的污染和破坏。有数据显示,21世纪初我国乡镇企业的废水排放量就已占到全国污水排放总量的1/2左右[2]。由于缺乏必要的污染防治措施和设施,大量的生产废水未经处理或者简单处理后就直接排入河道和沟渠,造成了小城镇及其周边水体的严重污染。《第一次全国污染源普查公报》和《全国土壤污染调查状况调查公报》也显示,在小城镇及乡镇企业发达的珠三角地区和长三角地区,其土壤中的氨氮、挥发酚、重金属等指标严重超标,土壤污染问题异常突出。

  2.乡村经济无序扩张导致小城镇面源污染形势严峻

  小城镇虽然面向城市,同时也背靠农村,与农村有着天然的联系。由于小城镇人口结构及生产方式的多元化和半农化,乡村经济的发展仍是其经济繁荣的一个不可或缺的组成部分,但与此同时,乡村经济的盲目和无序扩张也对地处农村中心的小城镇造成了严重的面源污染。一方面,是规模化农业经济发展带来的生产性面源污染。例如,在一些立足发展“特色农业”的小城镇,由于在农产品的规模化种植过程中过量使用化肥、农药和塑料地膜等农用塑料产品,或者在畜禽养殖过程中受技术和资金等条件所限,畜禽粪便的无害化处理率低并且大量流失,均给小城镇及其周边地区的土壤、大气和水体造成了严重的污染。另一方面,是包括乡村旅游在内的第三产业的快速发展带来的生活性面源污染。例如,在建成区面积仅为4.3平方公里的嘉兴洪合镇,不仅容纳了10余万人口,同时还容纳了专业市场商户6 500多家。由于空间有限,生活污水管网等设施难以在短时间内全面接通,导致镇区水系受到了严重污染[3]。又如,近些年来位于近郊、度假风景区或旅游名胜周边地区的小城镇纷纷推出的“农家乐”旅游,吸引了大量城市居民在周末和节假日涌入小城镇进行休闲娱乐和旅游观光,由于在短时间内游客高度聚集,导致同期生活垃圾和生活废水数量的快速增长往往会超出小城镇的环境承载能力,不仅给小城镇及其周边地区的生态环境带来了沉重的负担,也一定程度上加剧了面源污染的威胁。

  3.生活方式的变迁和环境意识的滞后导致小城镇生活垃圾数量剧增

  随着经济社会的迅速发展,小城镇居民的收入和生活水平得以不断提高。同时,以往所秉持的循环利用、节约为本的传统型生活方式也逐渐向用过即扔、大量消费、大量废弃的现代生活方式演变,因而,与追求现代化、城市化的生活品质相伴而来的是小城镇生活垃圾数量的与日俱增。根据住建部的统计,城镇生活垃圾的产量正以2%~3%的速度持续增长,一个普通的建制镇年产垃圾量接近8 000吨[4]。另外,随着日化产品、家用电器和手机等电子产品的普及,小城镇生活垃圾的种类也变得更为复杂,即从以有机物为主的易腐烂的餐厨垃圾和生活废弃物为主的生活垃圾转变为以无机物为主的塑料废弃物、电池、电镀产品、废纸与腐败植物等多种类型垃圾的混合体。垃圾数量的剧增以及垃圾种类的复杂化,大大增加了垃圾处置的成本和难度。而受小城镇环境保护设施和能力所限,大量难以降解、无法回收利用的生活垃圾被简单填埋、焚烧、露天堆放,给小城镇日趋脆弱的生态环境增添了更大的压力。此外,小城镇居民的环境意识尤其是保护公共环境的意识的提升还远远滞后于其物质生活水平的提升,垃圾乱扔、污水乱排导致的公共环境“脏乱差”现象也成为多数地区小城镇普遍存在并且难以治愈的“顽疾”。

  二、小城镇生态环境治理面临的困境与挑战

  在国家大力推进生态文明建设的背景下,面对日益严峻的生态环境状况,客观地说,由政府主导的小城镇生态环境治理实践还是取得了一定的成效。然而,由于长期以来城乡二元分割体制以及以政府为单一主体的环境管理制度安排所形成的内卷化效应,小城镇在开展生态环境保护和治理的过程中,也仍然面临机制体制不健全、管理方式落后、制度缺位、基础设施薄弱、基本公共服务供给不足等诸多现实困境的制约,从而也对小城镇生态环境治理的有效性及其经济社会的可持续发展构成了严峻的挑战。

  1.环境保护机制体制不健全,管理方式比较落后

  (1)制度化、专业化的城镇级环境保护部门不健全

  迄今,仍有一些地方的小城镇尚未成立专门的环境保护机构或部门,抑或没有上级环境保护部门的派出机构进驻。另有部分小城镇虽然设有环境保护办公室(环保所)或者环境保护助理岗位等,但深入了解则会发现,这些部门、机构或岗位设立的初衷有不少是针对上级的某项检查、评比或者创建活动而设置的,其中的工作人员大都为兼职身份或者临时调任,待评比和创建活动过后,这些兼职人员的环境保护使命往往也会告一段落,他们“各回各家”而导致这些环境保护部门“人走楼空”的现象在现实中也并不鲜见。正是由于小城镇作为环境保护管理“最后一公里”的功能没有完全打通,导致政府部门对本地污染企业的监管和生态环境问题的治理难以形成制度化、规范化和持久化的效果。

  (2)政府间权能关系失调,环境保护权责不清

  在目前县、镇两级行政体系中,县级政府对镇级政府行政行为的过度干预仍是一种较为普遍的现象。受其影响,尽管从理论上说小城镇政府是所辖区域生态环境治理的主导者和责任者,包括镇党委、政府和人大以及各科室和各村民委员会在内的行政系统是小城镇生态治理的核心主体,但基于“压力型”政治的特征和一些小城镇政府及其工作人员观念与行为上存在的“唯上”情结,导致镇级政府在实际工作中更多地成为忙于完成和应对县级政府交办任务(或事务)的机构,尽管这些任务中也包含了环境保护相关的工作,但在以GDP为主要导向的县域环境中,环境保护工作通常属于必要但又不太重要的任务。由此,便导致了镇级政府通常无暇也难以有足够的职权从所辖城镇的实际情况出发,积极主动地开展本地区的环境保护和治理工作。这种状况也直接导致了小城镇政府环境管理能力建设的滞后,责有人担、事有人干的治理机制无法很好地建立起来[5]。

  (3)治理主体单一,管理方式比较落后

  当下的小城镇生态环境治理工作常常是镇级政府部门在唱“独角戏”,工作的主要内容是完成上级政府部门交办的与创建抑或与评比相关的环境保护任务,工作的方式大多是利用其环境保护部门甚或城管部门对污染企业实行自上而下的行政命令式管理抑或“运动式”的突击检查。企业、社会组织和镇村居民等社会主体参与生态环境保护与治理的空间和机会还很少,参与度比较低,发挥的作用也十分有限。由于尚未形成多元主体和利益相关者共同参与小城镇生态环境治理的合力,故而也难以对政府的环境管理行为和企业的环境污染行为形成有效的监督,一定程度上也降低了小城镇政府部门开展生态环境治理的效能。

  2.制度缺位,环境保护投入和公共服务供给不足

  随着环境危机和风险的扩大,生态环境治理日益成为现代社会发展中的核心任务[6]。相应地,国家生态环境治理的总体能力也随着人们对环境保护重要性的认知以及政府部门所承担环境保护压力的不断强化而得到较大程度的提升。然而,在自上而下的政府环境管理结构体系中,无论是政府部门的环境保护权威还是环境保护压力,经过逐级传递而落实到小城镇这一底端的政府行政层级结构时,出现明显的衰减效应也是一个不争的事实。这种衰减效应反映在小城镇生态环境保护和治理的具体实践中,便是制度、技术、基础设施、基本公共服务等诸多方面的捉襟见肘,由此也导致小城镇生态环境治理的能力一直处于较低水平。

  (1)生态环境保护制度供给不足

  生态环境治理能力的建设既关乎国家法律制度的建构,亦与这些制度的运行息息相关,更为重要的是,它还与国家社会治理模式及其背后深层的政治体制和权力结构密不可分。中国目前在各级城市和城镇之间根据行政级别的高低形成了上下等级关系,处于较低的行政层级是小城镇的天然劣势,也导致其在发展过程中面临很多制度上的瓶颈[7],环境保护制度方面亦然。小城镇环境保护相关政策和法律法规等制度的缺位,使其成为国家环境管理结构体系中比较薄弱的一环。具体而言,一是针对小城镇环境保护特点与需求的环境保护法律法规尚不完善,环境保护要求不明确,环境保护管理制度不健全;二是针对小城镇在农业、农村生产和生活过程中解决环境保护问题的机制政策没有建立健全,尽管国家就生态环境保护和环境污染治理陆续出台了一系列政策和法律法规,但这些政策和法规对于小城镇而言,由于缺乏针对性而难以在其辖区范围内对各类主体的环境行为进行有效的规制;三是面向小城镇政府的科学的生态环境绩效考核机制尚未建立。长久以来,由于县级政府在对下辖镇级政府的政绩考核中过分注重GDP的比重,造成很多小城镇干部为了追求政绩而一味地通过扩大经济建设和招商引资规模来促进本地区经济的快速发展,而往往忽视了产业结构的优化,忽视了生态环境保护和小城镇的环境承载力,从而也助长了小城镇环境污染和生态破坏行为的滋生和蔓延。

  (2)环境保护基础设施薄弱,环境基本公共服务供给短缺

  尽管近年来国家对环境保护的投入有了很大的增长,但由于历史欠账较多,现阶段我国环境基本公共服务总量仍然缺口较大,而且越往基层环境基本公共服务供给水平越低[8],包括县、镇在内的郊区和农村基层地区的环境基本公共服务供给更是短板中的短板。小城镇处于城镇体系的底端,在“条块分割”的乡镇行政管理体制中,开发、审批等许多权力集中于县、市主管部门,小城镇则很难通过自下而上的途径获取发展要素[9]。具体到环境管理和发展要素方面,存在突出问题:一是尽管现在多数地区小城镇的基本生活条件早已不成问题,但垃圾处置、污水处理等环境基础设施还存在严重的质量不高和数量不足的问题;二是针对小城镇层面的对环境质量变化进行监测与评估的基本民生性服务、防范环境突发事故的环境安全性服务以及保障公众环境知情权和参与国家环境监督的环境信息服务等环境基本公共服务也都比较短缺。

  (3)资金和资源投入不足,绿色环保产业与技术的支撑乏力

  近年来,虽然中央和地方都相继投入了大量的资金用于生态保护和环境治理,但由于环境保护资金的分配和资源的配置在不同等级的城市之间尤其是城乡之间存在不均衡,因此,低行政层级的小城镇无论是与大中城市相比,还是与其自身的生态环境状况以及生态环境治理的实际需求相对照,由于缺乏调配公共资源的能力而难以形成可持续财政的能力[10],导致其在生态环境治理资金和人力资源等方面的投入上均存在比较明显的不足和差距。受此影响,目前小城镇的工农业生产基本上是在沿用不可持续的粗放型生产方式,对产业污染的治理也停留在技术含量和效率都比较低下的水平上。由于成本、人才等一系列问题,绿色环保产业和高效清洁的资源能源利用技术还难以在小城镇“落脚”,缺乏适合小城镇产业发展和环境治理特点的技术开发与成果应用的支撑,同样也是小城镇生态环境治理面临的困境和难题。

  三、现代化转型:小城镇生态环境善治的路径选择

  通常而言,现代治理体系由治理理念、治理组织、治理方式和治理制度四个层次构成[11]。小城镇生态环境治理是国家生态环境治理体系的重要组成部分,其治理的有效性如何,不仅关系到小城镇及其所辐射的农村地区生态环境善治状态的实现,也关系到国家生态环境治理体系的完整性和闭合性。面对小城镇在推进城镇化进程中出现的生态环境问题及其面临的种种治理困境,着力推进小城镇生态环境治理理念、治理主体、治理方式和治理制度的现代化转型,以不断完善小城镇生态环境治理体系,提升小城镇生态环境治理的能力,是实现小城镇生态环境善治和经济社会可持续发展的关键路径选择。

  1.治理理念现代化:培育和谐共生的绿色发展观和镇村生态文化

  治理理念的现代化是治理体系与治理能力现代化的灵魂,实现小城镇向生态治理现代化的成功转型在很大程度上取决于绿色发展理念的先行。党的十九大报告中明确提出,“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”,要“推进绿色发展,着力解决突出环境问题”[12],这些重要论述不仅彰显了以新理念引领新发展的战略思维,同时也为小城镇生态治理理念的现代化转型指明了方向。

  绿色发展理念是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展理念,其前瞻性在于能够从根本上更新我们关于自然资源的传统认识,打破发展与保护对立起来的思维束缚。推进小城镇生态治理理念的现代化,一是要转变“发展主义”和“GDP至上”的传统发展观与政绩观,树立人与自然、环境与社会和谐共生的绿色发展观。对此,一方面要从准确把握小城镇生态环境问题的社会现实和特征出发,加快对小城镇政府绩效评估相关制度的改革,逐步将政绩考核的内容从过度关注GDP总量与速度的增长,向更广泛地考察资源节约、环境保护、公众生活质量与满意度等指标拓展[13];另一方面还应着力完善与生态环境绩效考核相配套的制度措施。由于生态环境治理往往需要长期投入,并且其治理效果的显现又常常具有滞后性,因此,在实际工作中可探索建立显性绩效与隐性绩效相结合的考核制度,即在对乡镇干部政绩进行考核时通过设立一些可观察和可测度的具体指标,把当前绩效与长远绩效的考核有机结合起来。二是探索实施任期变量调整制度。相关研究表明,乡镇官员任期和经济增长的关系呈现“倒U型”的特征,这说明任期长短会影响其行为策略的选择。由此,将小城镇政府核心领导干部的任期适当延长,会在一定程度上克服其“短期机会主义”行为带来的问题[14]。通过这些更为科学和合理的绩效评估制度的设立和实施,以引导和激励小城镇地方政府及其官员生态环境保护和管理理念的转变与提升。

  推进小城镇生态治理理念的现代化,还应注重培育具有小城镇特色的生态文化。在国家治理中,文化手段的见效往往是长期性的、间接的,但却又是不可或缺的[15]。针对小城镇地域特征、人口构成和文化素质等具体情况,生态文化的培育应以培养镇村居民的生态环境保护意识为主要着力点。广大镇村居民不但是新型城镇化的重要主体,同时也是小城镇生态环境保护的重要主体,培养和提高他们的生态环境保护意识,是推进新型城镇化与小城镇生态环境保护共同发展的必然路径。对此,一是应通过宣传标语、新闻广播、网络媒体以及“镇村文化礼堂”等多样化和喜闻乐见的形式加大对绿色发展理念和生态文明政策的宣传教育,引导镇村居民树立生态环境保护意识,激发他们参与环境保护的积极性和责任感;二是以满足镇村居民日益增长的文化需求为切入点,鼓励和支持小城镇生态文化事业的发展,拓展小城镇生态文化的发展空间,深化民众对生态文明与绿色发展理念的理解和认同;三是充分发挥村规民约这一发端于民间的社会控制机制的作用,以制定具备生态环境保护精神的现代村规民约为手段,引导镇村居民摒弃垃圾乱扔、污水乱倒等生活陋习,规范生活和生产“三废”的合理排放,扭转盲目跟风、追求新潮、婚丧嫁娶中面子消费、铺张浪费、炫富攀比等不可持续的消费观,倡导勤俭节约、循环利用的绿色消费观和“自然”与“自我”并重的生态文明观。

  2.治理主体现代化:构建多元主体合作共治的复合型生态环境治理新格局

  治理主体的现代化是治理体系与治理能力现代化的核心。新型城镇化区别于传统城镇化的一个显著标志,就是它坚持以人为核心,把经济、政治、文化、社会、生态环境“五位一体”的城乡一体化发展作为发展的根本目标。小城镇作为新型城镇化的重要载体和实践场域,要实现其生态治理的现代化转型,关键在于要以人的发展为核心。通过生态治理主体的现代化,构建并形成一种由镇政府、企业、环境保护社会组织和镇村居民等各类社会行动者共同参与和合作共治的复合型生态环境治理结构,能够在激发广大镇村居民投身环境保护行动的主体精神的同时,为小城镇生态环境的善治提供不竭的社会活力与原动力。

  所谓复合型生态环境治理结构,主要是指突破既往政府为单一主体的生态环境治理模式,将企业、社会组织和公众均吸纳其中,从而形成政府主导、企业推动、社会组织监督、公众参与的多元主体治理格局和生态合作治理模式[16]。作为一种新型的现代生态环境治理结构,它要求在保持国家(政府)对于生态环境治理有效性的同时,通过明确地界定社会公众、企业以及政府等多元主体的生态环境治理职能,合理地分配生态环境治理的责任、权力和利益,克服传统单一主体环境管理模式所存在的缺陷,从而使个人、团体、社会组织等各类社会行动者都能够对各自的环境行为做出有依据的判断,同时也为整个社会提供稳定和可持续的生态环境安全秩序[17]。对于小城镇而言,构建复合型生态环境治理的新格局,不仅与现代国家治理精神与治理理念相契合,而且也能够在充分保障不同利益群体环境权益和环境利益的同时,将基层政府、企业、社会组织、公众个体等各类社会行动者都整合在一起,使之都成为小城镇生态环境治理的参与者,都具有发挥其自身功能与作用的恰当空间,并承担共同但有区别的生态环境治理责任,进而有助于形成多元主体之间相互合作与制衡的生态环境治理集体行动。

  在复合型治理结构中,小城镇基层政府作为公共权力的掌握者,依然应该是生态治理的核心行动者,并且应该充分发挥其在生态环境治理中的主导作用。与此同时,政府主体的现代化转型,也意味着需要改变以往以管制性手段为主的治理方式,并通过创设一系列新的制度安排来不断转变自身职能,积极为企业参与治理提供有效的制度保障和公平的竞争环境,并为社会治理拓展参与的空间、搭建监管的平台。换言之,需要通过理念更新和制度创新,促进和激励自身以外的更广泛的社会力量参与小城镇的生态环境治理。

  乡镇(民营)企业作为小城镇区域社会生产的基本单元,既是造成环境污染的主要方面,同时也应成为生态治理的主要力量。生态治理中实现企业主体的现代化,不仅需要外部形成更加有约束力的规范及评价机制,同时也需要企业自身能够准确把握生态文明浪潮和绿色产业发展的大趋势,认识到绿色发展是帮助企业获取市场竞争力优势、实现企业长期生存和发展的正途,进而从被动的“要我治理”向主动的“我要治理”的方向转变,自觉地将经济效益与环境保护的社会效益结合起来,不断研发和应用环保技术、改进生产工艺、创新管理方式、调整生产模式和产品结构,开展节能减排和清洁生产。而企业行为中一旦融入了保护环境的内在驱动力,其在生态环境治理中的主体作用就会不断出现。

  镇村居民是小城镇中另一类具有特殊价值的生态环境治理主体。一方面,由于小城镇生态环境的状况与社会公众的切身利益密切相关,公众参与治理可以成为环境制度执行过程中的监督力量,形成的社会舆论也有可能成为一种制衡力量而直接或间接地对决策者及企业的环境行为产生一定的影响;另一方面,公众参与也有助于实现其自身现代化,亦即成长为掌握环境知识、具有环境保护意识、体现环境保护行为的现代公民。诚然,就目前的情况来看,由于受到获取信息渠道、参与途径以及自身环境意识等多方面因素的限制,镇村居民对小城镇生态环境保护和治理的参与还存在一定的困难。对此,发展小城镇环保社会组织有可能成为化解这一困难并进而实现生态环境治理过程中社会主体现代化的可行方案。

  各类环境保护社会组织由于其公益性、志愿性、非营利性的特点,不仅可以在政府与公众之间建立起相互理解、协调利益、交流信息和开展合作的桥梁,从而在促进小城镇政府采取更加有效的措施尊重和保护镇村居民的环境知情权、监督权、索赔权、议政权等环境权益的同时,增加镇村居民对政府环境政策执行的理解、响应、参与和合作,而且还能够凭借其草根性、组织性等优势在引导镇村居民形成一种有利于生态环境的生产方式与生活方式,促进公民精神和环境意识的形成方面发挥独到的作用。正是由于环境保护社会组织在环境治理过程中能够发挥社会力量整合、上下沟通合作、公众意见表达、环境治理监督以及自我参与教育等多方面的功能,其也理应被接纳并成为小城镇环境治理复合型结构中不可或缺的重要主体。

  3.治理方式现代化:推进生态环境治理的民主化、法治化、文明化和科学化

  治理方式的现代化是治理体系与治理能力现代化的重要载体和重要内容。民主、法治、文明和科学在一定程度上则被看作是治理方式现代化的衡量标准和关键要素[18]。基于此,推进小城镇生态环境治理方式现代化的主要任务,就是将自治、法治、德治、技治等多种治理手段相结合,推进治理方式从以往政府和企业两类部门二元对立型的环境管理模式,向具有民主化、法治化、文明化和科学化特点的现代意义上的治理方式转型。

  (1)生态环境治理方式民主化

  “民主治理”是国家治理现代化的重要特征。现代国家理念产生以来,每个国家的统治者,甚至君主制国家的统治者,都在思考“民治”的理论和思想,以此为他们统治的合法性提供解释。马克思所设想的“自由人联合体”实质上也是一种民主治理模式,即让国家回归社会,实现民众的自我管理[19]。在小城镇这一利益多元化的小社会中,要实现生态环境的民主化治理,就是要把“权为民所赋”与“权为民所有”的理念贯彻到生态环境治理的决策、管理与监督等各个环节之中。具体而言,一是民主决策,亦即对本地区的生态环境治理事务进行环境决策不仅仅是政府的事,而是要在深入了解关涉不同利益群体的多层次、多样化环境诉求的基础上,由多元利益主体经过沟通、交流和协商来进行共同决策;二是民主治理,亦即要在治理过程中广泛发动社会组织和镇村居民参与生态环境治理,并鼓励和支持基层群众开展社区或村居的生态环境自治,以此激发他们参与生态环境治理的主体性和能动性;三是民主监督,亦即要在全面、客观地对小城镇生态环境的实际状况进行公开,让镇村居民清楚地了解自己喝的是什么样的水、呼吸的是什么样的空气、耕种的是什么样的土地的基础上,对企业治污进展、政府治理规划等环境信息进行公开,以接受社会公众对治理过程和治理成效等方面的监督。

  (2)生态环境治理方式法治化

  法治化是现代国家治理的根本标志。马克斯•韦伯曾指出,人类社会出现过的三种统治类型:传统型、卡理斯玛型和法理型,其中,法理型统治是建立在一系列明确的规则、法律和其他制度基础之上的统治类型,统治者通过程序、规则和法律进行国家管理,民众则服从程序、规则和法律的权威[20]。从这一意义上说,现代国家便是一种法理型类型,法治不仅体现在现代国家日臻完善的法律制度上,更为重要的是包括政府在内的各级各类权力和权利主体的社会行为都必须在法律法规和程序、规范等条件下进行。推进小城镇生态环境治理方式的法治化,首要环节是要建立健全面向镇村的环境保护法律法规和政策体系,做到有法可依。在此基础上,还要将基层政府的管理者和其他利益相关者在内的所有社会行动者的环境行为全部纳入法治化的轨道合法地加以进行,做到有法必依。由于小城镇独有的人口和地域特征常常会使得它具有并呈现出一种“差序格局”的社会形态,在具体实践中,为了避免生态环境治理受到人情社会的影响,就需要小城镇政府部门及其相关工作人员摒弃乡土社会“人情”和“人治”的思维方式,不断提高法治意识,依法确定和履行自己的环境保护职权和责任。进而言之,一是要严格按照环境保护和环境污染治理的相关法律法规开展依法行政,公平公正地处理乡镇企业以及居民个人环境污染和生态破坏等违法行为;二是要善于运用法治思维和法治方式去化解不同利益群体因环境问题导致的社会矛盾和利益冲突。诚然,推进小城镇生态环境治理方式的法治化,也要求乡镇企业和镇村居民等环境利益相关者在生产、生活活动中自觉遵守环境保护法律法规,在遭受到环境侵害时,也应该依法依规来维护自身的环境利益和权益。

  (3)生态环境治理方式文明化

  善治理论认为,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态[21]。实现小城镇生态环境治理方式的文明化,政府的文明化是关键:一方面,它要求基层政府及相关部门以善治理念为引领,摒弃和改变以往自上而下单一权力运行方向的“权力傲慢”以及对小城镇环境事务过多实行的“强制—服从”型管制手段,向平等、协商与合作的“沟通—服务”型治理方式转变;另一方面,它同时也要求基层政府重视并积极运用文化手段。在小城镇以往的生态环境治理实践中,由于难以满足人们“短平快”的预期,生态文化的作用往往未能得到足够的重视,尤其是从道德的角度调整人与自然环境关系的环境伦理文化的作用被大大地忽视了。由此,在小城镇生态环境治理过程中充分发挥环境伦理和道德文化的熏陶和社会整合作用,也是生态治理方式文明化的重要途径之一。

  (4)生态治理方式科学化

  生态环境治理方式的科学化,主要是指要将科学的理念和精神、科学的规则、科学的方式方法及现代科学技术手段运用于生态环境治理的实践过程之中。推进小城镇生态治理方式的科学化,首先是各类环境治理主体要从科学理念和科学精神出发,努力做到自身环境行为的生态理性化,其中,政府治理主体要遵循科学的决策原则进行环境决策,亦即要尊重客观规律,从小城镇生态环境问题的实际情况和生态治理的客观条件出发,确定自身环境行政行为的目标和路径;企业、社会组织和公众等其他治理主体也应提高自身的生态理性决策和参与能力,并不断提升发挥自身功能和履行环境保护社会责任的素质和专业化水平。其次要善于利用先进的信息技术,依托网络平台和其他新媒体工具的优势,建立小城镇生态环境治理信息系统,通过更加便捷、规范、透明和可共享的环境信息服务,降低政府、企业和社会公众参与生态环境治理的成本和相互间开展沟通交流的成本,进而增加各主体之间的相互理解和信任。再次是以经济社会与环境保护均衡化发展为出发点,制定更加科学合理的评估指标体系,对各个主体开展生态治理的绩效进行科学评估,在此基础上制订更具针对性的激励与惩罚措施,以不断提升小城镇生态环境治理的综合效益。

  4.治理制度现代化:完善互惠共赢的环境保护和公共服务供给机制

  治理制度现代化是治理体系和治理能力现代化的重要保障。制度是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律的基础规则[22],制度的重要功能就是使复杂的交往行为过程变得更易于理解和更可预见。现代国家治理是依托制度的治理,小城镇生态环境的善治同样也需要环境保护相关制度的有效供给。推进小城镇生态环境治理制度的现代化,就是要加强制度建设和制度创新,不断健全和完善立足于小城镇生态环境问题和生态环境治理实际的生态环境保护制度,促进小城镇生态环境资源得到更加合理的配置和利用,以推动小城镇生态环境状况的不断改善,进而实现小城镇环境与社会的和谐与可持续发展。

  (1)建立健全小城镇环境管理制度,构建小城镇生态环境治理的内生动力机制

  制度供给以及制度环境的优化是政府的重要职责。前已述及,环境保护制度的缺失是阻碍小城镇生态环境有效治理的一个重要因素。为此,相关政府部门应从制度建设入手,建立和健全符合小城镇实际的科学有效的环境保护制度,为小城镇生态环境治理内生动力机制的构建提供完备的制度支撑。

  一方面,应健全和明晰政府内部的环境管理职能分工制度,完善责权相统一的小城镇环境管理机制。具体而言,就是应进一步明确小城镇政府与上级政府及其环境保护相关职能部门之间在环境保护与管理方面的职权和责任关系,尤其是要对小城镇政府及其所辖环境保护机构和部门的环境保护职责权限、人员编制、经费投入、责任追溯等做出更加明晰和具有可操作性的规定。在此基础上,赋予小城镇政府在辖区范围内开展生态环境治理、建设和发展的相对自主权,下放事权,扩大财权和人事权,鼓励其自主开展生态环境治理的实践创新。通过责权相统一的制度安排,进一步完善小城镇环境保护的体制机制,明晰小城镇政府及其环境保护机构环境管理行为的作用和空间,在避免环境管理过程中有可能出现“有组织的不负责任”状况的同时,激发小城镇基层政府开展环境治理的内生动力,进而不断提升其对本地区的环境决策制定能力、环境政策执行能力和环境对策应变能力,以真正发挥小城镇政府在辖区范围开展生态环境治理实践的主导作用。

  另一方面,应建立小城镇环境信息公开制度,完善社会参与的激励机制。这里的环境信息公开主要是指对包括污染来源、污染状况、治理投入、治理进展、治理结果等在内的环境信息的公开。通过环境信息公开制度的建立,在保障广大镇村居民环境知情权的同时,也为更加有效的公众参与和社会监督机制的建立提供了可能性。诚然,要将这种可能性转化为现实,还需要进一步完善生态环境治理社会参与的激励机制。生态环境质量与社会公众的利益息息相关,面对环境风险普通公众比任何专家都更了解自己的需求[23]。广大镇村居民作为普通的生产者和生活者,与自然环境始终保持着密切的接触,由他们一起参与对于环境问题的讨论和对话,不仅可以对环境问题提供他们情境化的观点和能动性的理解,而且也会使得基于多元讨论和对话所做出的环境决策更趋合理。由此,小城镇政府部门在进行环境规划、制定环境决策时,应不断拓宽公众参与的渠道,通过完善调查研究、信息公开、社会听证和公示等一系列制度设计和安排,充分听取并吸收公众的合理诉求、意见和建议;还应不断完善社会参与的激励机制和政策措施,对热心于小城镇环境保护公益事业、志愿参与小城镇生态环境治理活动、积极开展社区和村居生态环境自治以及为小城镇生态文明建设提供合理化建议的社会组织和个人予以物质和精神的奖励和表彰。

  (2)创设多元化、市场化的制度安排,完善小城镇互惠共赢的环境公共服务供给机制

  完善小城镇环境公共服务供给机制,提供更多优质的生态产品和环境公共服务以满足广大镇村居民日益增长的对优美生态环境的愿望和要求,是小城镇生态环境治理和生态文明建设的根本目标和重要任务。然而,生态环境治理是一项比较复杂的系统化工程,无论是环境基础设施的建设还是环境公共服务的供给,都需要大量的资金投入,如何破解资金难题是实现任务要求的关键所在。为此,小城镇政府应以开放的眼光,积极开展环境管理服务制度创新,通过多元化、市场化的制度创新安排,不断提高环境公共服务的供给能力和供给水平。

  首先,应深化供给侧结构性改革,不断调整和优化小城镇产业和经济结构,逐步减少和淘汰高污染、低能效的污染型企业,大力引进采用清洁生产技术和无害(或低害)的新工艺和新技术,能够降低原材料和能源消耗并实现少投入、高产出、低污染的绿色环保产业。通过产业结构调整和“生态性”招商引资,使小城镇环境资源要素得到最优化配置,为本地的经济发展注入新的活力,实现经济增长质量和数量的双提升,以此增加政府的财政税收收入,部分缓解政府在生态环境治理中的资金短缺问题,进而有能力增加对绿色金融的投入力度。

  其次,应着力改革由政府单一渠道提供环境公共物品的方式,建立多样化的环境保护投资渠道,构建以民众需求为导向的多元化的环境基础设施供给机制。具体而言,一是分类策划小城镇环境基础设施建设项目,并分类制定民间资金进入的管理办法,在吸引民间资本进入的同时,也对民间投资的合理收益予以充分的保障;二是强化政府财政资金的政策导向作用,利用“PPP模式”开展政府和社会资本的环境合作,通过设立小城镇生态环境建设和绿色发展基金等形式,鼓励公共基金、保险资金等参与有稳定收益的城镇环境基础设施项目的建设和运营[24]。通过政府资源撬动社会资本和民间投资,不断优化和完善小城镇生态环境治理资本的结构,进而加快改善小城镇污水处理、垃圾处置等环境基础设施的面貌。

  再次,应积极探索利用市场化的环境公共服务供给模式,构建多元化的环境公共服务供给体系。一是可以通过政府购买服务、利益置换、技术换市场等多元化的方式和手段,引进市场化的第三方治理单位开展环境污染问题诊断、污染治理方案编制、污染物排放监测、环境污染治理设施运营维护等多方面的环境污染治理服务[25];二是通过“放管服”改革,鼓励专业化的第三方在环境保护规划、环境评估、环境监测、环境修复等多方面提供更加全面的环境民生性和安全性公共服务。概而言之,要通过创设多元化、市场化的制度安排,逐步构建一个高效、优质、可持续的小城镇环境公共服务供给体系,从而让广大的镇村居民能够共享更多、更好的生态环境治理和生态文明建设成果。

  总之,产生于中国城镇化和农业现代化进程中的小城镇生态环境问题及其治理困境,其问题的解决从根本上来说,需要通过更加积极的小城镇生态环境治理现代化转型来实现。为此,从小城镇经济社会和生态环境的实际情况出发,以小城镇生态环境的承载力为基础、以治理理念的现代化为灵魂、以治理主体的现代化为核心、以治理方式的现代化为主要载体、以治理制度的现代化为重要保障,着力培育环境与社会和谐共生的绿色发展观和镇村生态文化,构建多元主体合作共治的复合型生态环境治理新格局,大力推进治理方式的民主化、法治化、文明化和科学化,不断完善互惠共赢的环境保护内生动力机制和公共服务供给机制,进而促进和实现小城镇生态环境治理能力和治理体系的全面现代化。这既是实现小城镇生态环境治理现代化转型的关键任务,也是小城镇社会走向中国特色生态文明新时代的理性选择和必由之路。


作者简介:王芳(1966- ),女,河北沧州人,华东理工大学社会与公共管理学院教授,博士生导师,研究方向:环境社会学、社会政策与社会治理;黄军,华东理工大学社会与公共管理学院。上海 200237


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2018-12-03 10:09
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