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当前地方金融管理体制存在的问题及改进建议

——基于成都市的调查

贾玲

2014-06-06 04:02

一、成都市地方金融管理体制现状
    成都市人民政府金融工作办公室于2006年正式组建,主要负责协调推进成都区域性金融中心建设、促进金融改革创新与对外开放及指导协调金融产业集聚区建设。2010年升格为成都市金融工作办公室后,增加对全市融资性担保机构和小额贷款公司的监督管理、对全市股权投资基金指导与服务两项职责。2011年,受市政府委托,对市属金融类企业履行出资人职责并实施监管。市金融办成立后,市辖各区县也陆续成立了金融办,郫县、双流等少数县金融办单独设立,多数区县金融办挂靠财政局或发改局,由副局长兼任金融办主任。
    成都市政府金融办现设综合处、政策法规处、国有金融企业监管处、银行与保险处、资本市场处、地方金融发展处、监察处等处室,其主要职能有四点:一是推动地方金融业发展。
    通过制定金融业发展规划、金融优惠政策、加强金融业招商、推动新兴金融业及配套产业发展、推动金融总部商务区建设、推动企业上市、帮助企业融资等方式,促进地方金融业发展壮大。到2013年6月底,全市有银行60家,保险公司72家,证券期货公司57家,上市公司52家,股权投资基金230余家,管理资金规模超过350亿元。二是对小贷公司、融资性担保公司等准金融机构进行监管。分别从2008年和2010年开始,中央部委授权省政府金融办承担小贷公司、融资性担保公司的审批、监管职能。在四川省金融办的指导下,成都市金融办负责对辖区小贷公司、担保公司进行监督管理。到2013年6月末,全市设立小额贷款公司110家,贷款余额223亿元;共有融资性担保公司153家,在保余额1468亿元。人民银行积极支持两类公司规范发展,2013年与成都市金融办联合组织了信用评级,将首批14家小贷公司纳入征信系统。三是对成都市属金融类企业履行出资人职责并实施监管。2011年成都市将成都银行等5家市属金融类企业的监管权从国资委移交到金融办,改变了地方金融机构由国资委、金融办多头管理的局面。成都市金融办是继上海后,第二个履行金融国资委职责的地方政府金融管理部门。截止2013年6月底,成都银行、成都农商银行、成都投控集团、锦泰财产保险公司、金融城投资公司5家市属金融类国有企业总资产达到6311亿元。四是改善地方金融发展环境。与人民银行共同推进地方金融生态环境建设、农村信用体系建设;加强金融产业载体建设,推动金融业集聚发展;成立了成都金融仲裁院,
    专门负责金融交易、金融服务等活动中发生的民商事争议的调解仲裁工作;为积极开展预防和打击非法集资工作,成立了打击非法集资工作领导小组,建立了局际联席会议制度。
    二、当前地方金融管理存在的主要问题
    (一)集中统一的金融监管抑制了地方金融创新活力
    银行、证券、保险等传统金融机构接受中央金融管理部门监管。自上而下的集中统一监管政策可以确保金融业整体稳健,但对区域的差异性和金融需求的多元化关注不够,如对银行机构设立、业务创新、抵押物范围、不良贷款核销、存贷比等的严格限制,制约了竞争性的金融供给,削弱了银行金融创新动力,使民营企业与中小企业融资难、融资贵的问题始终难以缓解。又如成都近年来率先推动农村产权抵押融资改革,以打通金融资本进入“三农”通道,但由于上位法的制约和监管政策的滞后而进展缓慢,全国性商业银行分支机构因执行上级
    行管理政策不能介入。
    (二)地方政府对金融运行和宏观调控存在一定干预
    地方政府负有发展地方经济的责任,但不负地方金融机构监管和风险处置义务,因而地方金融办对金融机构、监管机构的协调服务职能往往演变为对金融机构的隐性干预以及对金融宏观调控的规避和化解。许多地方政府将金融的功能仅仅定位于为传统经济增长动员资金,政府金融办往往成为“融资办”,通过下达信贷投放目标、牵头融资对接会、签订银政融资协议等形式,为当地建设项目和企业融资。政府直接插手银行信贷投放,影响了市场作用的发挥,加剧了金融资源在地区之间、行业之间分布的不均衡。
    (三)对小贷公司、担保公司的管理不到位
    目前对小贷公司、担保公司的准入、业务创新审批权集中于省金融办,但日常监管则通过层层授权下放到区县政府金融
    办。由于权责不对等,委托代理链条长,加上目前监管规则、处罚标准不明确、区县金融办监管力量有限,对两类公司的监管并不到位。重审批轻监管、重数据收集轻现场检查的问题比较突出,市场上小贷公司发放高利贷、担保公司直接给企业贷款等不规范经营的现象比较多。随着经济环境变化,小贷公司不良率和融资担保公司代偿率增加,与不规范经营问题相互叠加,其风险值得关注。
    (四)对金融控股公司和各种准金融机构监管缺乏
    成都投控集团作为成都市属国有企业,已控股或参股银行、证券、保险、担保、小额贷款、融资租赁、典当、产业基金、产权市场等多个行业,已成为实事上的金融控股公司,但在分业监管体制下却没有明确的监管主体。近年来,成都市场上各种融资理财公司、网络借贷公司、民间借贷公司不断涌现,数量众多,良莠不齐。但由于中央没有明确监管政策和监管责任,地方政府没有依据也没有能力将其纳入监管,目前仍处于监管盲区,存在较大的风险隐患。
    (五)金融风险处置责任不明确
    全国性金融机构金融风险处置由中央监管部门负责,地方政府主要起配合和协助作用,但目前没有一个明确的责任分工和工作机制。中央部委文件明确小贷公司、担保公司风险处置由省政府负责,政府通过授权,对两类公司的监管责任层层下移,但风险处置责任在三级政府之间如何划分并没有明确。市、县政府建立了打击非法集资领导小组和工作机制,但没有制定金融突发事件应急预案和针对不同类别金融机构风险的专项预案,各单位的风险事件处置中的职责不明。风险处置责任不明确,不利于强化各级政府和各个单位的职能作用,不利于
    区域金融风险的防范和化解。
    三、完善地方金融管理体制的建议
    (一)增加地方金融管理职责和风险处置责任
    为促进地方金融创新,发挥属地信息优势,在坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理前提下,适当增加地方政府的金融管理职责。一是借鉴小额贷款公司、担保公司的管理方式,由中央金融管理部门制定管理政策、规范和原则,条件成熟时上升为法规,将股权交易中心、融资理财公司、互联网金融等各类新型的不吸收公众存款的准金融机构监管权限交给地方金融管理部门。二是在存款保险制度建立后,可将现有地方法人中小银行、村镇银行以及将来新设的民营中小银行等地方性银行交由地方政府监管,业务受中央监管部门指导。按照权责对等的原则,地方政府在增加金融管理权限的同时承担相应的风险处置责任,促进地方金融管理部门更好地平衡地方金融发展与辖区金融稳定关系。
    (二)规范地方政府的金融管理行为
    在中央金融管理部门的指导下,地方政府金融管理部门应加强日常监管,减少行政干预,发挥市场在金融资源配置中的决定性作用和金融内在的提高资源配置效率、降低系统性风险
    等多种功能。依法打击高利贷、非法集资、非法交易所等违法活动,维护金融秩序。建立健全金融风险处置预案,及时有效地处置辖区金融业突发事件。加强金融知识宣传,推动信用体系建设,改善本地区金融生态。降低政府在本地金融机构的持股比例,规范地方政府对金融机构出资人职责,避免对金融机构商业性经营活动的行政干预。
    (三)合理划分地方各级政府对新兴金融机构的管理权限
    按照权责对等以及减政放权的要求,可以将两类公司的准入、退出及业务创新权限下放至市或区县政府,与其日常监管职责相匹配,并相应明确其风险处置责任,省政府加强管理指导,以进一步调动基层政府加强日常监管的积极性,促进两类公司规范经营。
    (四)加强地方政府与中央金融监管部门之间的协调沟通
    随着金融管制的逐步放开,各类新型金融机构将会不断涌现。中央金融管理部门与地方政府金融办应加强协调配合,在消费者权益保护、金融风险处置、金融知识宣传等方面加大工作力度,共同维护辖区金融稳定。积极支持小贷公司、担保公司加入人民银行征信系统,健全社会信用体系。“一行三会”分支机构应寓管理于服务之中,平衡好统一监管与支持地方金
    融创新的关系,加强调查研究和风险提示,指导地方政府做好新兴金融机构监管,防范相关风险。
    作者简介:张云(1974-),男,四川开江人,金融学硕士,供职于中国人民银行成都分行营业管理部,研究方向:区域金融。
   
    参考文献:
    [1]朱文生.完善地方政府金融管理体制研究[J].上海金融学院学报,2012(1).
    [2]王琼.我国金融管理体制现实缺憾与再造[J].金融与经济,2010(8).
   
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2018-07-14 10:35
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