科普之窗

太空路权:未来太空交通国际治理体系的核心问题

冯杰

2023-03-20 02:19

王国语 胡艺凡
光明日报( 2022年12月08日 14版)

日前,2022空间技术和平利用(健康)国际研讨会采用“线上”和“线下”相结合的模式在京召开,会议主题为“同一个太空,同一个家园”,聚焦“和平、合作”与“科学、科创、科普”。大会邀请了科学家、宇航员、企业家、金融家、教育家,探讨“空间技术和平应用与转化、科技创新与发展、科学普及、人才交流与培养”等话题。其中,关于太空交通的专题论坛引人关注。

为何太空也需要交通规则

随着低轨大型星座的快速部署,太空变得越发拥挤,太空交通管理日益成为国际社会讨论的热点焦点,也成为太空国际治理领域面临的巨大挑战。2021年之前,虽然人类航天历史也已走过一甲子有余,但当时太空中正常运行的卫星、空间站等空间物体的总数不过两千上下。据统计,已发布计划的大型星座卫星总数超过13万颗。这些卫星的部署将导致在轨碰撞风险急剧上升,对各国太空资产安全带来重大威胁。2019年9月,马斯克的星链卫星与欧洲航天局一颗卫星险些发生碰撞,欧洲航天局被迫实施卫星规避操作。2021年7月、10月,两颗星链卫星先后抵近中国空间站,中方被迫两次实施预防性碰撞规避控制。可以预见,类似事件会越来越频繁地发生。太空交通规则的缺失,不利于保障各国太空资产安全和正当权益,也不利于维护公平合理的国际太空秩序。

那么太空交通该如何治理呢?不同于人们熟悉的路面交通,有着成熟的交通信号灯、右转弯让直行先行等交通规则,太空中尚未建立此类太空交通规则。20世纪六七十年代制定的国际空间法五大公约及其后形成的系列联合国外空法律文件,更多的是规定了自由、和平和安全利用外空的基本原则,国家监管、妥为顾及、提前磋商等基本义务,营救返还、损害赔偿、空间物体登记等基本制度,以及通知通报等基本机制,而并没有规定详细的太空交通规则,例如,当两国太空物体存在在轨碰撞风险时,哪方享有先行权,哪方应承担主动规避责任等。

航天技术、活动的发展往往先于规则的发展,但人类航天不可能在法律规则真空中获得长期可持续的发展。法律概念和法律原则规则是构建法律体系的基础。然而,国际社会对于太空交通管理的讨论,尚停留在基础概念(如什么是太空交通管理)、基本要素(如太空态势感知、太空碎片减缓整治、太空操作)或基本机制(如通知通报、磋商协商)阶段,这虽然对于增强对太空交通管理的认知具有积极作用,但由于对核心法律概念、原则和规则缺乏关注和深入讨论,因此并不能为未来的太空交通国家管理、太空交通国际治理法律体系的构建提供根本支撑。本文将提出“太空路权”概念,认为太空路权是构建太空交通规则的基础,是构建未来太空交通国际治理体系的核心法律概念,太空路权应包括上路权、通行权、先行权和停留权,国际社会应以“制造风险方主动避让、载人等重大任务优先、公益救援任务优先、经济效率、有效安全保障、礼让互惠”六大原则为核心,构建未来太空路权规则和太空交通规则体系。

着眼未来的路权定义

国际社会尚无关于太空路权的定义。梳理路权概念的历史对于界定太空路权具有重要意义。路权概念是随着机动车的问世、道路的现代化以及交通流量的增大而产生的。有学者指出,“古罗马恺撒时代产生了世界上第一部道路交通安全管理法规。该法规定:为了避免街道交通阻塞,车辆必须单向行驶;在规定时段,不准私人马车在城内行驶……虽然内容十分简单,但它对于保障城市道路交通秩序和安全发挥了重要作用,体现了路权利的合理分配,开创了道路交通安全管理法制化的先河”。可见,早期的路权更多是关于对路权主体单方行为的限制,并未涉及两个及以上主体路权发生冲突时该如何处理的问题。相比之下,在英美法系中,路权往往指优先通行权,即先行权。根据《元照英美法词典》,优先通行权是指“当两辆车或车辆与行人同时经过同一个地点时,由其中一方享有优先通行的权利,但权利人仍然对自己及对方的安全负有注意义务。”先行权规则(right-of-way rule)是规定同时接近公路十字路口的两个路面使用者中,由谁首先通过的规则。

除地面路权之外,航空航海领域的相关概念也值得研究借鉴。二战期间,航空事业的进步催生了与路权类似的航空权益体系。1944年《芝加哥公约》规定了相关航空器的过境权和航空运输权。同时,各国也开始重视海上安全,提出了海洋航行权益体系。如外国船舶享有经由一国领海的无害通过的权利,以及1982年《联合国海洋法公约》中规定的“在公海或专属经济区……所有船舶和飞机均享有不受阻碍地过境通行的权利”等。

在太空领域,作为航天立法最为健全的国家,美国也尚未提出太空路权概念。2022年3月,NASA根据《美国国家航空暨太空法案》的授权与太空探索公司(SpaceX)签订了特别协议,其中规定,如星链卫星与国际空间站或NASA其他航天器过于接近,星链卫星就应主动采取机动措施避让。该协议还要求,星链卫星发射升空后的初始轨道应保证距离国际空间站或NASA其他航天器至少5公里。该协议是美国政府与私人实体的协调结果,属于太空路权在有限范围内的初步实践,但不是有关太空路权的国际规则。国际规则应是国家间谈判和认可的结果,具备普遍适用性。国家间谈判的关键是达成对太空路权概念、基本原则的共识,以明确各方权利、义务和责任。

综上,路权有以下的特征:首先,路权不仅仅是一种权利,也意味着某种限制,权利主体需具备一定资质才可能享有路权;其次,路权既包括对单个主体的要求(体现为个体权利),也包括出现两个及以上主体间路权发生冲突时的相关要求(体现为集体权利)。作为个体权利的路权往往通过主体自身(具备一定资质、符合一定要求)即可实现。而作为集体权利的路权,则需要相关权利主体之间开展协调协作才能实现;再次,路权在国家主权管辖范围内区域(如领陆、领水、领空)和管辖权以外区域(如国际空域、公海)的内涵可能不同,前者的实现一般需要主权国家的批准或体现为无害通过权,而后者则多体现为自由通行的权利;最后,路权往往包含通行权(包括过境权)、先行权(优先路权)、占用权(停留权)等内涵。

结合太空活动自身特点,本文将太空路权定义为:太空活动主体享有的其管辖或控制下的太空物体(运载火箭、卫星、空间站等航天器)在太空一定轨道或区域内停留或运行的权利。太空路权有以下基本法律特征:首先,在国际法语境中,太空路权主体(路权享有者)一般为国家或政府间国际组织,而私人实体,如商业航天公司等不享有国际法上的太空路权,但可通过国家立法,享有国内法意义上的太空路权;其次,太空路权的实现形式,体现为太空物体在太空特定轨道、区域内停留、运行的一种状态,这些轨道区域包括但不限于环绕地球或其他天体的轨道、离开任何天体的环绕轨道降落该天体的轨道(轨迹)。再次,在发射和再入的场景下,太空路权可能拓展至空气空间,如火箭发射轨道,它要途经空气空间,一般情况下不会途经他国领空。大型太空物体(如飞船、大质量的失效卫星)再入大气层,也要途经空气空间,这时就可能途经他国领空,如果是有控再入,即达到既定落点是在计划中受操控的状态下完成的,则需事先征得相关主权国家的同意,但如果是无控再入,例如该太空物体已经失去控制,落点也不受控,那么是否需要征得事先同意,国际法上是存在争议的。笔者认为此时无需征得领空主权国家的事先同意,因为无法从技术上准确判断该再入物体会经过哪些国家领空;最后,太空路权是尝试从权利角度来重构太空规则体系,而现有的国际空间法体系更为强调的是义务,如妥为顾及义务、空间碎片减缓、通知通报要求等。

如何理解太空路权

为了更好理解太空路权,本文将太空路权又分为上路权、通行权、先行权和停留权等。

第一,太空上路权,即在一定条件下,航天活动主体享有的其所属物体(运载火箭、航天器)进入太空,或进入特定轨道的权利。在路面交通管理中,一般要求机动车和驾驶员具备相应条件,才有上道路行驶的资格,太空也是如此。1967年《外空条约》规定了各国探索利用外空的自由,理论上各国政府及其管辖下的私人实体(包括法人、非法人组织和自然人)均享有太空上路权。但同样根据《外空条约》,各国对其本国的航天活动也应承担批准和持续监管的义务,据此,各国均应制定相关的准入制度、许可制度(如频谱许可、发射许可等),对相关主体的资质、技术能力和产品质量都会提出一系列的要求。上路权,是主体符合国内法律要求即可享有的权利,无需他人的承认或配合,上路权是主体实现其他太空路权的前提。

第二,太空通行权,即在一定条件下,航天活动主体享有的在特定轨道或区域内运行其太空物体的权利。通行权是太空路权中最为基础的权利,它既包括在特定轨道或区域通行的权利,也包括发射和再入时的通行权利。路面交通中,车辆在遵守特定规则的前提下,享有通行权。如我国《道路交通安全法》规定,“机动车、非机动车实行右侧通行”、道路划分为机动车道、非机动车道、人行道、专用车道等,相关主体在各自道路上即享有通行权。显然,这些规定不适用于太空。但太空也存在类似的“专属车道”,即特定轨道,它与太空物体登记信息息息相关。1975年《登记公约》规定,各太空物体登记国应当及时向联合国提交该物体的相关信息,其中包括基本的轨道参数,如:波节周期、倾斜角、远地点、近地点等。可见,按要求登记的太空物体,其相关主体便享有在此轨道上运行该太空物体的权利,即通行权。相比之下,关于未登记太空物体通行权的认定就会存在很多不确定性。

此外,联合国关于提升太空透明度的决议(2013)中的相关规定对于确认太空物体通行权具有借鉴意义。如“各国应尽最大可能及时向可能受影响的国家通报可能会危及其他国家空间物体飞行安全的排定调整动作(scheduled maneuverer)”,所谓“排定调整动作”就是计划中的变轨操作。如果太空活动主体提前向国际社会通报了其太空物体可能开展的变轨操作计划,那么它享有的通行权就可能不仅限于原有的既定轨道,还包括变轨操作后占用的轨道。相反,如果没有事前通报,关于太空主体能否享有在这些新轨道上的通行权,仍有待讨论。相关主体活动的透明程度与该主体可主张的通行权的范围和程度,应该是呈正比的。

第三,太空先行权,当不同主体的通行权发生冲突时,每个主体的通行权需要靠其他主体的协调协作才能实现,而先行权就是确定主体间该如何协调协作的基本法律依据,它赋予了其中某个主体先行正常通过的权利。有学者提出,“先行权又称时间路权,是交通参与者在享有通行权的前提下依法享有的在一定时间内优先就一定道路或者道路的一定范围内通行的权利”。当两个太空物体存在在轨危险交会或碰撞风险时,太空先行权就是用来确定哪一方享有维持既定轨道继续通行的权利,哪一方承担主动采取规避措施(如提升或降低轨道、刹车等)义务的法律概念。确定太空先行权需要依据一定的法律原则,如安全原则、效率原则、便利原则、公益原则等。太空先行权的确立是构建太空交通规则和太空交通国际管控治理体系的核心。

第四,太空停留权,就是太空活动主体享有的在某一时间和空间范围内静止或停留在太空轨道或区域的权利。“静止”和“停留”不同于“通行”,前者如月球着陆器停留在着陆点的状态和权利,或基于实验、试验或开展其他太空活动需要,将卫星“刹车”,短暂静止在特定轨道的行为;后者如卫星(包括废弃卫星)整体上停留在太空既定轨道的状态或权利。传统路权体系往往使用另一概念,即占有权,“与通行权相关的是道路占有权,即道路使用者依法享有的在某一时间和空间范围内使用道路进行非动态交通活动或其他与交通有关的活动的权利,也可以说是特殊意义的通行权。例如,占用道路临时停车和长时间停放车辆,占用道路进行堆放、摆摊、挖掘等”。笔者没有采用传统的占有权或占用权概念,以避免它看起来与空间法“不得据为己有原则”相冲突。《外空条约》规定,“各国不得通过主权要求、使用或占领等方法,以及其他任何措施,把外层空间(包括月球和其他天体)据为己有”。可见,将太空轨道或区域据为己有是国际法所禁止的。

实际上,即便从“静止”或“停留”的层面来看,一颗卫星也不应长期占据既定的轨道。2007年机构间空间碎片协调委员会(IADC)制定的《空间碎片减缓准则》中规定太空物体停留轨道的时间不应超过25年,虽然这不具有法律约束力,但越来越多的国家都在国内法中作出了类似的要求。如我国2021年发布的《关于促进微小卫星有序发展和加强安全管理的通知》中规定,“微小卫星应具备必要的能力以利于实施离轨,避免长期占用常用轨道,所采用的离轨技术应成熟可靠。任务结束、终止或寿命到期后,运行轨道高度不超过2000公里的微小卫星轨道驻留时间不大于25年,运行轨道高度超过2000公里的微小卫星应主动进入坟墓轨道或非常用轨道”。2019年美国联邦通信委员会(FCC)制定的“简化小卫星许可程序”要求小卫星运营商将卫星部署在600公里以下……通过在卫星设计上采取一定的措施来确保通过主动的方式(例如推进力)在六年内脱离轨道。可见,虽然国际法上尚无明确要求,但有关太空物体的留轨(停留)期限仍需遵守相关国内法的规定。

太空路权的核心原则

未来的太空路权规则体系(太空交通规则体系)应包括六个要素:太空路权概念与内涵、太空态势感知国际平台(太空交通指挥中心)、在轨避碰原则、协调机制、应急机制和事后处置机制。太空路权规则的设计应当以保障各国太空资产安全为核心目标,充分考虑在轨避碰各类情形,兼顾效率与公平。

一是制造风险方主动避让原则。一旦碰撞风险是由于其中一方进行变轨等操作引发的,则该方在原则上就应无条件承担主动避让的责任。“由制造风险者首先承担消除风险的责任”,这本就是法律的一般原则,也符合国际空间法的妥为顾及原则,即一方在开展太空活动时应妥善顾及他国的太空活动安全。

二是载人等重大任务优先原则。对于国际社会具有重大或特殊意义的太空任务,应予以特别考虑,由另一方承担主动规避的责任。此时,主动规避方可酌情要求对方给予适当补偿。对于载人航天任务而言,由于涉及航天员生命安全,危及载人航天任务的一方如无特殊情况都应主动规避,并且无须任何补偿。

三是公益救援等特殊任务优先原则。当一方在执行防灾减灾、太空救援等特殊任务时,原则上另一方应主动采取避让措施。该原则与载人等重大任务优先原则的关系,应当结合具体场景个案分析。

四是经济效率原则。当双方都有避碰能力,又不存在上述三项原则的情形,则应由能以更低成本进行规避的一方主动采取规避措施。太空治理既要注重公平,也要讲求效率。“更低成本”不是简单地计算各方采取规避措施将耗费的直接成本(如燃料成本),还要考虑规避措施给太空物体寿命及其执行的任务带来的影响,即综合衡量下的“更低成本”。

五是有效安全保障原则。当上述四个原则皆无法适用或无法及时有效确认时,应由能够更有把握避免碰撞发生的一方主动采取规避措施(如有变轨能力的太空物体应当避让无变轨能力的太空物体)。毕竟“保障安全”是确立太空路权的根本出发点,这也符合“有效”“便利”的法律一般原则。需要注意的是,该原则不意味着技术不发达的一方可以不承担任何责任,如果其太空物体不具备国际空间法要求的变轨能力,主动避碰的一方可以对其追责追偿。

六是礼让互惠原则。即在上述五个原则均无法明确适用时,基于国际合作和礼让精神,可由一方提出主动避让,那么再发生相同情况时,则应轮到另一方主动避让,以示公平。这也符合一般法律上的互惠或对等原则,以及国际空间法规定的国际合作和互助精神。

太空路权理论将对未来太空交通国际治理体系构建提供重要的法律视角与规则构建路径。太空路权规则体系并不与现有国际空间法体系相冲突,并将为完善太空国际法治提供全新视角,促使太空国际法律体系从“义务本位”向“权利本位”转变。关于太空路权与空间法中已有的和平利用、妥为顾及、提前磋商、登记、损害赔偿等原则义务制度的关系,尚有待研究。至少可预见,太空路权理论将催生一系列新的概念原则,如太空交通事故、太空交通侵权等,这些不仅对于丰富完善国际空间法损害赔偿责任制度将起到重要作用,还可能创造性地引入全新的太空规则话术与体系。

(作者分别系北京理工大学空天政策与法律研究院院长和助理研究员)


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2023-03-20 10:20
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