四川经济社会发展研究

四川藏区精准扶贫与精细化治理对接机制研究

贾玲

2018-10-25 07:21

唐 剑 李 虹
《贵州民族研究》 2018 年第 2 期

一、精准扶贫与精细化治理对接:一个理论分析框架

精准扶贫与精细化治理是以扶贫经济性和兼容性为导向,以外部帮扶者和内部贫困户利益共

造扶贫就业机会。此外,作为扶贫对象的贫困户应该积极参与自我脱贫,提高自我发展能力,充分利用外部帮扶主体提供的扶贫渠道,表达自身实际需求,参与扶贫规划。同时,积极监督反馈扶贫情况。扶贫主体有效参与,需要健全的精准扶贫与精细化治理的对接机制给予保障。从集聚启动机制、四层瞄准机制、利益共享机制、监测调控机制四个方面构建扶贫与治理对接体系。扶贫与治理的对接体系主要以四种机制为依托,从内外两条线形成良性循环。

从外部帮扶者来看,扶贫主体主要从三个方面对扶贫与治理对接提供收益机会:第一,政府先进的扶贫政策制度、市场和社会组织的协作构建启动激励机制,设计、规划扶贫项目,作为循环机制的开端。第二,政府完善法律法规,市场的导向作用,社区和社会的基层动员作用,通过构建利益联结,激励多主体参与,第三,通过目标瞄准机制的导向,利用监测调控

指标体系建立的大数据网络平台,对贫困户能力、意愿、障碍进行普查,实施因地制宜的扶贫开发模式,提高贫困户扶贫收益机会。从内部扶贫主体来看,自我脱贫主要动力来自两方面:第一,长期利益共享机制的驱使,加之能力的培养和障碍的消除,贫困户积极参与自我脱贫,监督、反馈扶贫成为了扶贫与治理实现对接的内生动力。外部帮扶主体提供更多的扶贫收益机会,同时内部自我脱贫主体增强自我发展能力,两条线构成的良性循环机制促使扶贫实现可持续性运行。同体为着力点,以监测调控机制为保障,实现资源统筹和供需匹配,以脱贫绩效长效考核机制为补充,对贫困户实施精准识别、精准帮扶、精细化治理的扶贫模式。精准扶贫与治理是一个典型意义上的集体行动,出于各种不同行为动机,扶贫与治理对接的主体结构大致分为两类,一类包括政府、市场、社会、社区在内的外部帮扶者;一类是作为扶贫对象的内部主体贫困户。这种“双向联动”的主体结构中每个扶贫主体的角色定位各有侧重,各自发挥作用,又相互关联,除了相互监督的牵制,彼此之间相互产生影响。如:

1 所示。[1]

从上表可看出,两类扶贫主体又各有职责,政府担任顶层设计角色、市场担任资源配置角色、

贫困户担任反馈者角色、社会担任推动者角色、社区担任衔接者角色政府的角色。具体而言,政府是主导者,做好顶层设计。制定扶贫开发规划,完善各项规章制度、法律法规,提供其他扶贫主体参与的准入条件,建立集聚启动机制,规范扶贫行为。同时也是监测和调控者,监督、考核各主体的扶贫行为,及时反馈扶贫成效,并完善扶贫政策;市场则在政府的调控下一方面发挥在投融资上的作用,一方面提供扶贫基础物资供应,实现益贫性。通过启动激励机制主体来看在社会组织由于组织形式灵活、专业性好,从而成为在某些区域联结政府和贫困户的枢纽,提高可用资源集聚效率,实现资源衔接,同时发挥自身动员力优势,在项目实施中激励贫困户参与,推动内部扶贫,达到可持续运行;社区则是距离贫困户最近,对于了解贫苦程度、帮扶差距都有其他主体没有的优势。赋予社区扶贫权限能够实现社区与其他外部主体扶贫和内部主体脱贫有效链接,能够较好地进行精准扶贫前期监测和普查,也能成为扶贫主体的积极构建者,通过社区建设,创造扶贫就业机会。此外,作为扶贫对象的贫困户应该积极参与自我脱贫,提高自我发展能力,充分利用外部帮扶主体提供的扶贫渠道,表达自身实际需求,参与扶贫规划。同时,积极监督反馈扶贫情况。

扶贫主体有效参与,需要健全的精准扶贫与精细化治理的对接机制给予保障。从集聚启动机

制、四层瞄准机制、利益共享机制、监测调控机制四个方面构建扶贫与治理对接体系。扶贫与治理的对接体系主要以四种机制为依托,从内外两条线形成良性循环。从外部帮扶者来看,扶贫主体主要从三个方面对扶贫与治理对接提供收益机会:第一,政府先进的扶贫政策制度、市场和社会组织的协作构建启动激励机制,设计、规划扶贫项目,作为循环机制的开端

。第二,政府完善法律法规,市场的导向作用,社区和社会的基层动员作用,通过构建利益联结,激励多主体参与,第三,通过目标瞄准机制的导向,利用监测调控指标体系建立的大数据网络平台,对贫困户能力、意愿、障碍进行普查,实施因地制宜的扶贫开发模式,提高贫困户扶贫收益机会。从内部扶贫主体来看,自我脱贫主要动力来自两方面:第一,长期利益共享机制的驱使,加之能力的培养和障碍的消除,贫困户积极参与自我脱贫,监督、反馈扶贫成为了扶贫与治理实现对接的内生动力。外部帮扶主体提供更多的扶贫收益机会,同时内部自我脱贫主体增强自我发展能力,两条线构成的良性循环机制促使扶贫实现可持续性运行。

此外,逐渐改善的贫困状态是自我脱贫的物质保障,在这个良性循环机制中监测调控机制建

立的指标体系为扶贫与治理对接提供了重要的保障,通过这个指标共建的信息网络平台,实现了扶贫的动态化管理,为个性化的扶贫开发决策提供支持,为外部帮扶绩效考核提供重要依据,同时脱贫绩效考核机制作为保障机制的补充作用在于促使政策、决策得到真正的执行,监督和问责的职能是扶贫与治理对接实现包容性可持续发展不可缺少的一部分。

精准扶贫与精细化治理的对接体系,如:图1所示。

二、四川藏区精准扶贫与精细化治理现状分析

(一) 基础设施投入大,扶贫成本高

四川藏区社会发展程度比较低,基础设施建设滞后,一级公路少,密度小、等级低、通达性

弱;区域整体产业层次比较低,规模较小,以传统农牧业为主,自我发展能力严重不足,加之藏区担负着生态保护的职责。“十二五”期间,四川藏区大力进行基础设施建设,在电网、

交通、“脱贫、教育、医疗、社保、住房”等民生工程都进行了大量的投入,基本上形成了户户通电、交通基本通达便捷,六项民生工程累计投资达235.4亿元。据统计,其中电网建设投资310亿元;公路总里程超4.5万公里,机场增至4个;藏区“民生工程计划”中教育发展方面,藏区实施的“9+3”免费职业教育共有4万人得以技能培养,医疗方面,藏区新型农村合作医疗参保率99%。社保方面,近44.49万人享有城乡低保,投入10.4亿元贫困户住房建设;新建住房14.2万套,近5.2万贫困户解决住房问题。[2]四川藏区来自于基础设施建设、产业培育、生态补偿的扶贫成本均加大了扶贫的难度。

(二) 特色资源丰富,生态旅游扶贫成主导模式

四川藏区拥有独特的民族文化和丰富的自然资源。据统计,四川藏区国家5A级旅游景区54A 级景区17个,省内世界级

、国家级旅游资源一半以上分布于藏区,优质旅游储备资源60%以上分布于藏区,2016年藏区实现旅游总收入443.4亿元,同比增长28.8%[3]旅游业是藏区最有潜力、最具优势的特色产业。通过旅游扶贫可以改变传统的造血式扶贫,从单线的外部帮扶转变成内外双线循环的模式。开放式的扶贫带来了外界新的观念、新的扶贫与治理思维、现代化生活方式以及市场化的扶贫运营方式,这种从传统到现代、从封闭到开发的转变带动藏区贫困户精神文明上自我脱贫。同时藏区内围绕旅游初步形成集吃、住、行、游、购、游于一体的综合产业体系也成为扶贫主体参与的重要途径,旅游扶贫与保护生态资源结合起来将促进藏区扶贫包容性可持续发展。[4]

(三) 政策利好推动,扶贫与治理成果显著

经过数年的实践摸索,四川藏区无论是减贫成效、精准识别还是精准帮扶、扶贫管理上都有了很大的突破。从扶贫成效看,藏区贫困人口截止到2016年底下降到21万人,较2012年下降了40%,贫困发生率也由19.3%下降到12.9%,转移就业人数达20万余人。[5]就精准识别与管理来看,四川藏区已将全部贫困户建档立卡,建立了卡有户、村有册、乡有簿、县有档、市有卷、省有库的大数据平台。具体采取了生产与就业一体、生态扶贫与移民搬迁安置同行、低保兜底、灾后重建帮扶。通过一系列的扶贫举措和精细化的治理,藏区贫困区基础设施明显改善,产业扶贫蓬勃发展,贫困户扶贫能力、扶贫意愿大幅提高,扶贫与治理成果显著。

三、四川藏区精准扶贫与精细化治理对接面临的现实困境

(一) 精准扶贫机制中贫困农户识别的技术困境

健全扶贫对象识别机制是实施精细扶贫与精细化治理对接的前提条件。从精准政策的演化历

程来看,目前识别贫困农户主要采用“程序识别法”。识别到户的精准度明显高于传统扶贫模式,但在其实践工作中面临着诸多的技术困境。多地在识别贫困农户时采用由省到县到乡镇到行政村再到贫困户的自上而下、逐级分配指标的方法,其实施关键取决于村干部识别贫困户的精准度,通过采用小组长确定、将指标分到各个家族,由家族推选、或者村干部排序确定等方法识别贫困农户会导致识别出来的贫困户无法在经济困难程度上进行比较,贫困户之间没有横向比较,最终可能导致部分贫困农户被排斥。对于收入贫困线更多的是采用劳动力质量、家庭负担、扶贫政策对扶贫对象特殊要求、道德标准等非贫困识别标准指标,不利于识别精度的提高。

(二) 乡村治理精英缺失带来的人才困境

四川藏区是典型的地广人稀的区域,人口密度仅为8.8/平方千米。藏区内村落与贫困人口处于相对封闭的状态,村与村、村与城镇联系较弱。识别贫苦户、监督扶贫资金使用等工作主要由乡村干部承担,而在贫困村,集体经济基本是空壳,村干部可支配资源几乎没有,随着优惠政策的实施,乡村干部面临承担任务和工资收入极度不匹配的情形,这导致年轻精英流失。虽然干部驻村帮扶是一次实现精准扶贫的重要机制创新,但是在实践中仍然存在驻村帮扶干部经验不足、工作技能和扶贫需求错位;对口帮扶部门差异导致扶贫资源不均进而影响驻村干部绩效以及驻村干部考核机制不完善,缺乏规范、有序的“召回”机制等问题,导致乡村治理精英面临引进难、留住难的困境。

(三) 扶贫政策自身制度缺陷导致的制度困境

精准扶贫到精细化治理是一个复杂的、动态管理过程,两者之间实现对接离不开绩效考核、

资金投入、信息完善等系列配套制度的健全。但是受到短期政绩目标的制约,考核体系不利于扶贫资源的精准配置。导致有的地方政府热衷于打造扶贫工作示范点,反而使经济条件相对较好并且能力相对较强的村寨及家庭成为精准扶贫对象,进而获得了更多的扶贫资源,反而贫困标准成为了瞄准第二指标。另外从各地的政策实践来看,建卡立户认定的贫困人口将在三年内持续享受扶贫资金,但三年内农村贫困而每年更新的识别成本又比较高昂,因而建档立卡工作的周期性和农户贫困动态性的矛盾的信息管理制度就成为对接机制的阻碍石。除此之外,明确规定用途的专项扶贫政策,一定程度上避免了农户将资金挪用,但却忽略了农户自身发展需求,这种扶贫资金管理制度上的缺陷也为对接机制的实施带来了挑战。

(四) 贫困村自我发展保障能力弱

一方面,四川藏区属于国家重点生态功能区,以提供生态服务产品和农产品为主,其扶贫必须兼顾生态建设,而目前生态建设主要形式为项目补偿,途径单一,缺乏市场化的生态补偿机制,这使得精准扶贫与治理变得更为复杂。另一方面,人口因素也成为扶贫与治理对接的一大约束。作为平均受教育年限仅为6.4年的藏区,文盲、半文盲的中老年群体比例较高,观念意识落后,自我发展能力水平比较低,对扶贫项目缺乏发展能力。且分布极为不均衡、地广人稀的人口分布模式,藏区表现为基础设施和公共服务缺失型贫困特点,改善交通等基础设施作为精准扶贫和治理的首选,然而极高的投入和运行管理成本无疑使得扶贫难上加难。

四、创新四川藏区精准扶贫与精细化治理的对接体系

(一) 创新集聚启动机制

集聚效应通常是一种经济现象,也包含文化、人才、交通乃至知识等都可能产生集聚效应。而精准扶贫与精细化治理需要某一扶贫主体启动,通过有利的政策制定和机制设计将政府、市场、社会、社区、贫困户等扶贫主体以及他们背后的资本、资源、能力集聚在某一贫困区。

利用集聚效应的拓展启动扶贫项目开发,掌控扶贫产业链发展的深度和广度,通过利益共享迸发出创新,使扶贫呈现可持续特征。精准扶贫与精细化治理的启动主体是多元化的。一直以来,政府处于扶贫工作的核心地位,扮演着开拓者、目标战略规划者、政策制定者、资金投入者、协调者、监督者以及执行者等多重角色;扶贫企业则作为主要的参与者,在扶贫中扮演经济发展的引领者和社会责任履行者的角色。连片特困区的集聚启动机制可以从两方面发力:一方面在充分考虑藏区内资源与贫困人口特征、意向、能力的基础上,结合不同的扶贫启动主体因地制宜地设计有利于贫困人口参与的项目开发模式;另一方面藏区应该通过实施针对不同扶贫主体的计划,聚集多主体参与。[6]如针对企业的包容性商业计划、行业协会扶贫行动计划、社区志愿者计划等等,推动各方面力量参与扶贫区发展。

(二) 构建四层次瞄准机制

精准扶贫中的目标瞄准机制是实施精细化治理的物质基础,是对接机制不可缺少的一部分。

目标瞄准机制的精准是多层次、多维度的瞄准,将瞄准定位在四川藏区整个片区、贫困乡 (镇)

、贫困村、贫困户四个层次识别。在藏区片区层面,瞄准识别应根据藏区主体功能区定位、生态自然资源特点,站在国家层面将其纳入连片特困区就区内基础设施、生态补偿力度、公共服务等情况进行精准识别;在贫困县层面应根据乡镇特色资源进行产业培育、扶贫项目同质化竞争、片区与村级对接等方面的精准瞄准,在贫困村层面应该对贫困户技能培养、劳动力技能培训、村级特色产业选择等进行瞄准。[7]最后在贫困户层面,开展藏区贫困村建档立卡立户,贫困农户扶贫启动条件普查,结合贫困农户参与意愿、能力以及障碍等实际,因村因户施策。

(三) 健全利益联结机制

利益联结机制是扶贫与治理对接机制的着力点,其核心为将贫困户作为主体,充分发挥市场和政府的双重作用,形成利益联结机制,激励扶贫主体参与扶贫,进一步共享扶贫利益。利益联结机制的设计要根据实际情况,大力发展贫困区特色优势产业,通过扶贫项目的关联效应与乘数效应以自主创业和合作经营的方式积极参与产业链,提高其市场竞争力和经营能力,实现增收。从藏区层面,因地制宜地在贫困区创新推广“精英企业+贫困户”、“合作社++贫困户”、“家庭农场+贫困户”等扶贫模式,充分利用外部扶贫主体的作用通过产业发展基金建设、小额信贷、众筹资金以及农村政策性保险体系双重功能解决融资难的问题。在充分考虑扶贫模式和融资方式的基础上探索建立契约型、参股合作型、利益返还型以及担保型等多元化的扶贫利益联结机制,明确各主体的权益与责任,使政府、企业、社区等外部帮扶主体与贫困户结成可持续的利益共同体。

(四) 完善监测调控机制

精准扶贫与精细化治理对接中的监测调控机制以扶贫与治理效果评价的整体目标为基本标准,对其效果进行监测调控,用以分析对接机制的效果和展望。其综合目标是:其一加深对藏区扶贫的总体认识,对区域内资源、环境、社会等各领域的差异性进行识别;其二监测精准扶贫项目实施效果,扶贫的实际情况、现状与趋势;其三估测、评价扶贫进展,分析、控制扶贫发展,及时发现问题和修正偏差,从而形成一个有反馈的循环管理系统。[8]针对对接机制中的目标瞄准和战略导向的定位,四川藏区的扶贫与治理对接机制中监测调控以启动条件普查、扶贫的经济性、扶贫与治理的兼容性作为评价层设计监测调控的评价体系。其中考虑到贫困类别分为区域性贫困和个体贫困、贫困帮扶因户施测的精准扶贫要求等因素的影响,该指标体系的启动条件普查从贫困区和贫困户两个维度设计评价项目;同时根据扶贫与治理的经济性与兼容性特征进一步细分评价项目及评价因子

五、促进四川藏区精准扶贫与精细化治理深度对接的对策建议

(一) 理清多元化扶贫参与主体权责

扶贫工作在很大程度上可认为是扶贫工作者与贫困区、户的合作与博弈,两者之间在价值观、利益观以及大量信息等方面都存在不对称、不协调的状况,如,扶贫资金使用、扶贫项目选择与贫困户需求矛盾、扶贫效益评价等。[9]因此精准化扶贫、精细化治理尤其是两者之间实现良性对接需要厘清多元化扶贫主体之间的权责。其中政府作为政策的制定者在激励机制的顶层设计上应该充当风向标的角色,把控精准扶贫与治理的目标导向,在宏观上进行监测调查与考核;乡村基层领导作为精准扶贫与治理的领导者和施工员应该参与对接机制整个动态实施过程,分清权与责;贫困区、户作为被实施对象在享受政府优惠政策同时也要积极参与扶贫与治理机制中,增强自我发展能力。

(二) 树立系统思维,提高扶贫与治理综合效益

从系统科学的角度来分析,精准扶贫与精细化治理之间涉及多重维度,涵盖制度、科技、财

税等众多领域,必须通过有效的科学设计和统筹安排,推动两者协同推进和良性对接。而且当前贫困问题体现为明显的结构性特征,四川藏区的精准扶贫与精细化治理对接工作需要进一步树立系统思维,对贫困问题进行综合剖析及准确界定,才能实现科学指导、分类帮扶等多项工作的全面推进。精准扶贫与精细化治理对接机制的构建也要重视系统性,全面分析并充分论证各类机制之间的互动性、协同性,提高精准扶贫与精细化治理的综合效益。

(三) 以先进科技为支撑,促进扶贫与治理深度对接

精准扶贫与精细化治理对接既需要多元主体的积极配合,也需要先进的科学技术的支撑。四川藏区作为特殊的连片特困区,扶贫与治理对接过程中无论是贫困户的识别与退出、扶贫资金使用检测、区内贫困程度估算还是贫困治理效益评估都是一项大工程,加之地广人稀,乡村基层干部负责面广,精英人才流失等一系列困境,四川藏区迫切需要以数据平台为基础的先进技术支撑。[10]因此,四川藏区的精准扶贫与精细化治理对接机制的完善需要加大对技术的投入力度,强化检测调查数据平台的基础性研究,全面建立精准扶贫原始资料的档案库,尽量全面地掌握精准扶贫与精细化治理动态变化过程中的总体规律,为精准扶贫与精细化治理实现智慧化对接提供重要支撑

[作者] 唐剑 (1976-),男,经济学博士,西南民族大学西南民族研究院博士后、副教授,研究方向:中国少数民族经济;李虹(1989-),女,湖南常德人,三亚学院财经学院教师,研究方向:区域经济。

参考文献:

[1]庄天慧,陈光燕,蓝红呈.精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究[J].广西民族研究,2015(5):138-146.

[2]中国共产党新闻网.四川藏区悄悄地发生了根本性历史变化[DB/OL].http//www.cpc.people.com.cn.

[3]四川省人民政府网[DB/OL].http://www.sc.gov.cn.

[4]陈云霞.四川藏区精准扶贫实效调查[J].民族学刊,2017(3):19-24.

[5]中国共产党新闻网.四川藏区悄悄地发生了根本性历史变化[DB/OL].http//www.cpc.people.com.cn

[6]蒋辉,刘兆阳.农户感知视角下的扶贫政策成效评价与优化路径[J].吉首大学学报 (社会科学版),201738(2):78-84.

[7]沈茂英.四川藏区精准扶贫面临多维度的约束与化解策略[J].农村经济,2015(6):23-28.

[8]范俊,汪璐,周蓓蓓.旅游扶贫长效机制的系统分析框架构建[J].中国商贸,2011(6):157-158.

[9]吴雄周.扶贫瞄准中贫困户竞争与协同行为的演化博弈分析[J].吉首大学学报 (社会科学版),201738(6):103-112.

[10]郑瑞强,曹国庆.基于大数据思维的精准扶贫机制研究[J].贵州社会科学,2012(8):163-168

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绿色发展视角下四川县域特色资源开发利用初探