农村义务教育经费困境与解决对策
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2005-06-21 11:14
教育是对人力资本的投资,它不仅能带来私人收益,而且还能产生社会收益,Hossain的研究表明,对初等教育投资具有更大的社会效益。从本文表1可以看出,1993年,中国初等教育投资的私人回报率和社会回报率均最高,分别为18%和14.4%;中等教育的社会回报率居第二,为12.9%;高等教育的社会回报率最低,为11.3%。可见,对初等教育投入的社会效益是最大的,它不但能够促进贫因人口提高生产率和收入水平,还能够增强农村发展后劲,为缩小城乡差距创造条件。
随着我国农村改革和经济的发展,农村教育发生了很大变化,义务教育的确立和普及很大程度上改变了农村教育落后的面貌,农村人均受教育水平的提高和文盲率的迅速降低,不仅有力地促进了农村经济的发展,而且为农村劳动力流动和推进城市化进程创造了条件。但是,由于农村义务教育投入不足,仍然存在不少问题,比如农民受教育水平整体不高、教师工资拖欠、农村中小学仍有一些危房、农村中小学生上学困难、辍学率居高不下等。如果不加以重视,任其发展下去,就会进一步拉大城乡发展的差距,加剧城乡发展的二元经济格局,最终阻碍整个经济和社会的发展。
一、我国农村义务教育的成就和问题
1.我国农村义务教育的成就
经过教育体制改革后十几年的发展,中国义务教育取得了巨大的成就。在全球9个发展中人口大国中,中国是第一个也是唯一实现九年义务教育的国家。到2001年底,全国实现“基本普及义务教育和基本扫除文盲”两个目标的县已达到2573个,人口覆盖率提高到90%以上。普及义务教育极大地提高了农村人口的受教育程度。据人口普查资料显示,全国每10万人口拥有小学和初中文化程度的人口,1982年1990年增加了7255人,1990~2000年增加了9261人。其中,1990~2000年拥有小学和初中文化程度人口数量的增加主要来自农村。1990年~2000年,农村每10万人口拥有小学和初中文化程度的人口数量增加了14037人,比城市多出12074人。农村义务教育的发展迅速地减少了农村文盲的数量,缩小了城乡教育差距,促进了教育的公平性。1982~2000年,农村15岁及其以上人口文盲率从37.74%降到11.55%,下降了26.19个百分点,农村文盲率下降幅度约是城市的2倍。
2.我国农村义务教育存在的问题
(1)农村中小学生上学困难,辍学率高。由于农村义务教育并不是完全的免费教育。因而随着农村学杂费的上涨,不少贫困地区的农村家庭无力支付教育经费,不要说子女接受初中教育了,就连接受小学教育,有的农村家庭也难以为继。在广大西部地区,到2000年底,仍有522个县没有全面实现普及人民义务教育,这就意味着贫困地区的义务教育有待进一步加强。
表1 教育的回报率 单位:%
人均收入分 组 |
人均收入平均值(美元) |
社会回报率 |
私人回报率 |
初等教育 |
中等教育 |
高等教育 |
初等教育 |
中等教育 |
高等教育 |
中国 |
1930 |
14.1 |
12.9 |
11.3 |
18.0 |
13.4 |
15.2 |
高收入国家(9266美元以上) |
22530 |
13.4 |
10.3 |
9.5 |
25.6 |
12.2 |
12.4 |
低收入国家(755美元以下) |
363 |
21.3 |
15.7 |
11.2 |
25.8 |
19.9 |
16.0 |
中等收入国家(755—926美元) |
2996 |
18.8 |
12.9 |
11.3 |
27.4 |
18.0 |
19.3 |
全球 |
7669 |
18.9 |
13.1 |
10.8 |
26.6 |
17.0 |
19.0 |
注:中国人均GDP是以1993年按购买力平均计算的数值。
资料来源:ShaikhI.Hossain(1996);GeorgePsacharopoulosandAnthonyPatrinos(2002)。
随着农村义务教育的普及,小学学龄儿童入学率不断提高,全国2001年已达到了99.1%,然而,由于学龄前儿童基数庞大,全国应上学而未入学的儿童仍有114万之多,其中,城市仅13万人,而农村则高达101万人。从小学生辍学率来看,全国2001为0.27%,而西部学生辍学率则明显高于这一水平。例如,西藏自治区的小学生辍学率接近3%,贵州、青海和甘肃等地的小学辍学率均在1%上。与小学辍学率相比,初中辍学率更是明显,1995年以来,全国初中学生辍学率一直维持在3%以上。2001年,初中辍学率仍达3.12%,辍学人数约200万人。初中辍学率超过3%的5个省(区)为西藏、安徽、广西、海南和甘肃,且大多集中在西部地区,尤其是农村贫困地区。
(2)农村义务教育质量不高,城乡教师质量差距大。2001年,城乡小学专任教师学历合格率均在96%以上,二者差距不大,城市高出农村不到3个百分点,但城乡小学教师具有大专及以上学历的比例高出农村达20个百分点。初中教师队伍质量差距则相当明显,城市初中专任教师学历合格率超过92%,而农村专业教师合格率不到85%,城市比农村高出近8个百分点。城市具有大学本科及以上学历的初中教师的比例是农村的2倍以上。此外,地区间的师资水平差距也十分明显,呈现东、中、西逐渐递减的趋势。
由于工资低,条件艰苦,中西部地区很难吸引专任教师来应聘,于是出现了一大批代课教师。据统计,2001年,全国中小学共聘用代课教师70.5万人,占教师岗位的6.6%,其中,农村中小学代课教师58万人,占农村中小学教师岗位的9.6%,占全国代课教师的82.3%。
从中小学教师负担的学生比例看,农村远低于城市,据统计,1996—2001年,城乡小学专职教师负担学生数量呈下降趋势,这有助于提高小学教育质量,城乡中学专职教师负担学生数量则呈上升趋势。分城乡比较看,农村中小学每个专职教师负担的学生数量均大于大城市每个专职教师负担的学生数量。2001年,农村小学每个专职教师负担学生数量比城市多3个,农村中学比城市多2个。
(3)地方财政困难,难以充分支持农村义务教育。我国的农村义务教育是实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。然而,我国县级财政以农为主,基本上是“吃饭”财政,因而可用财力少,用于农村教育的经费则更少。然而,造成农村教育经费紧张除了地方财政困难外,筹措资金的渠道不畅也是一个重要原因。例如,作为农村教育经费筹措主渠道之一的农村教育费附加,在征收、管理使用上都存在不少问题:一是管理体制不顺,多头管理,各行其是,监督困难;二是未按规定足额征收,少征、欠征、漏征现象严重;三是随意使用、侵占、挪用现象时有发生。
由于教育经费短缺,导致一些农村学校,特别是一些贫困地区的学校教学条件和教学质量差。据对全国20个省、市、自治区的99个县的抽样调查表明,农村中小学危房比例超过5%的县竟占1/6,超过10%的县达44个。此外,农村教师工资收入低、待遇差、工资不能及时足额发放的情况较为突出。基础教育近乎纯公共品,而且是具有极大正外部性的有益品。在西方发达国家和许多发展中国家,基础教育都是免费的,经费需求由中央财政在全国范围内统一支付。如在OECD成员国内,基础教育经费的80%~90%以上由政府财政(主要是中央财政)提供。但在我国,农村义务教育的投入主体都是县、乡等基层政府,而中央财政对农村义务教育的负担不论是绝对数还是相对数都非常小。据国务院发展研究中心的调查资料显示,中国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县级财政负担,省财政负担11%,中央财政仅负担约2%,而且在县、乡政府投入的基础教育经费中,50%左右来自于由农民直接承担的农村教育费附加、统筹费、教育集资款和学杂费。可以毫不夸张地说,我国农村义务教育是农民支撑起来的。这对我国广大刚刚解决温饱问题的农民来说,无疑是个沉重的负担,对尚未解决温饱问题的农民来说,教育更是可望不可及的“奢侈品”了。
二、农村义务教育落后的原因造成
我国农村义务教育落后的原因是多方面的,如陈旧的观念(诸如“读书无用论”等)、国家财力不足以及农村整体落后等。但笔者认为,农村义务教育落后的主要原因还在于资金短缺,那么是什么原因使得农村义务教育经费短缺呢?
这要从我国农村义务教育投资体制的层面上来剖析。我国现行的义务教育投资体制形成于上世纪80年代,1982年中央对各省市实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制,与之相适应,教育经费的管理也改为由中央和地方两级财政切块安排的管理体制。即中央财政负担中央各部门所属高校和中、初等专业学校的经费,并对地方教育进行专项补助;地方政府负责地方管理的高等院校和中、初等学校的经费。这就确立了地方政府负责初、中等教育的原则。随后,1986年《中华人民共和国义务教育法》又提出了义务教育费用必须实行多渠道筹集的方针,并具体规定了义务教育经费筹措与管理的基本原则和方法,即实施义务教育所需的事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措;地方各级人民政府按国务院规定,可在城乡征收教育费附加用于实施义务教育;义务教育所需的基本建设投资采取地方拨款、群众捐集资相结合的办法筹集,其中,农村中小学的校舍投资以乡、村自筹为主;中央只负责对经济困难的地区予以适当的补助,等等。同时,还允许中小学收取一定的学杂费。这样,在我国就形成了一种主要由地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的义务教育投资体制,并在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中得以确认。
可以这么说,“地方负责,多渠道筹资”的义务教育投资体制,克服了传统体制的筹资高度集中化,提高了地方自力更生兴办教育的积极性,改善了农村中小学教育的条件。但是,随着国家财政体制的改革,特别是分税制的实施、农村税费改革的进行,地方财政收入状况发生了很大的变化,即地方财力变弱,而中央财力得以提高和增强,此时,再依靠地方办教育,则地方政府就显得力不从心了,由此,农村义务教育显得困难重重。其弊端主要表现在以下几个方面:
1.“分级管理,地方负责”导致的问题
可以说,“分级管理,地方负责”的义务教育经费分担体制,使县乡财政负担过重,特别是乡级财政负担过重,而省与中央财政则负担过小。这种体制虽然明确了中央与地方政府之间的合理分工,但却缺乏对各级政府职责的明确规定,在义务教育由地方管理后,实际负担落在县、乡、村三级组织上。而在我国财政体制中,村级无财政,县、乡财政大多属“吃饭”财政,显然是心有余而力不足。而中央、省级财政的情况则不同,自1994年分税制以来,中央财政收入占国家财政收入的比例从38%增至51%。省级财政收入的比重也一直在提高,但二者对农村义务教育的投入却未增加。据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县1998年的抽样调查显示,在义务教育经费支出中,地级以下政府的教育支出只占12%,县级政府占9.8%,其余78.2%由乡级政府和村负担。这种财政与所负责任极不对称的现象,造成了农村义务教育经费的制度性短缺,也是农村义务教育诸多问题的根源。
2.“人民教育人民办”的弊端。
“人民教育人民办”实质是义务教育投入主体的错位。由于基础教育是一种纯度很高的公共商品,从公共财政角度来看,政府理应负起最大的责任,但从全国农村义务教育经费的收入来源结构看(见表2),政府的投入水平仍然很低。
表2 1991~1998农村义务教育经费收入来源的变化 单位:%
年度 |
总计 |
财政预算内教育拨款 |
教育税费 |
校办产业、勤工俭学及社会服务用于教育的支出 |
其它财政性收入 |
社会捐、集资 |
学杂费 |
其他收入 |
1994 |
100 |
59.1 |
14.4 |
3.2 |
0.3 |
12.1 |
8.6 |
2.3 |
1996 |
100 |
52.6 |
15.9 |
3.1 |
0.3 |
16.3 |
9.0 |
2.7 |
1998 |
100 |
57.5 |
16.1 |
2.1 |
3.4 |
7.9 |
10.9 |
1.9 |
数据来源:教育部财务司编《中国教育经费统计年鉴》,中国统计出版社,1994年~1998年。
过分强调人民群众的办学责任,同时又对地方政府的教育投资行为缺乏必要约束,因而易使一些县乡政府在财政开支决策时,为追求自身利益,损害人民利益,于是出现了挤占、截流、挪用和延期拨付教育经费的现象,以减轻财政压力或满足其在经济建设和行政管理方面的扩张性支出。当教育经费出现不足或缺口时,便以教育费附加、教育集资和学杂费甚至乱摊派、乱收费来弥补。结果导致这些收费不仅不能解决农村义务教育经费紧张问题,反而加重了农民负担,使农村适龄儿童辍学率进一步攀升。
上述分析可见,我国农村义务教育经费短缺的根源在于体制的制度性缺陷,因此,必须进行制度创新,于是,2002年5月16日,国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,提出了“实行在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育新体制。这样一来,乡镇财政负担是减轻了,但县级财政的负担又加大了,并出现了新的问题。1县级的“财权”远远小于它的“事权”。目前,国家财政总收入中,中央财政占51%,县、乡两级仅占20%,而1999年全国5721.57万在校初中生中,农村学生占57.2%,13547.96万小学生中农村学生占80%,县级财政如何能负担并解决好这一问题?2县级财政状况普遍拮据。据国家统计局的统计,1999年,全国共有2109个县,其中自给自足县480个,而财政补贴县达1036个,半数以上的县连“吃饭”都成问题,哪还有余力来办教育呢?
由此可见,“以县为主”也不是根本方法。
三、解决我国农村义务教育经费困境的建议
1.加大政府财政投入力度义务
教育是一种全国性的公共产品,从公共财政理论来看,全国性的公共产品就应该由国家提供,也就是由中央政府来提供。而我国政府对教育的投入远低于发达国家,就是与发展中国家相比也存在很大差距,如,1980~1995年间世界各国公共教育经费占GNP中的百分比平均为4.9%;其中,北美和欧洲等发达国家从平均5.2%上升至5.5%,发展中国家从3.8%上升至4.1%。我国政府虽然在1993年《中国教育和发展纲要》中提出,到20世纪,国家财政对教育支出占GNP的比重要提高至4%,但直至1999年,国家财政性教育经费占GNP比重才达2.79%,全国教育经费总投入为3349.04亿元,而国家财政投入仅为2287.18亿元,两者差额1061.86亿元,而这些资金则基本上由民众负担,由此可见,中央财政应进一步提高对义务教育投入的比重。
2.调整中央和地方对义务教育负担的比例
主要应提高中央和省级政府对义务教育的比重。据国家统计局的统计资料显示,2000年,全国有2109个县级财政,4.6万多个乡镇财政;全国财政收入为1.34万亿元,其中,中央财政收入51%,省级财政收入10%,地、市级财政收入17%,县、乡两级财政收入22%。又据国务院发展研究中心的调查,目前,全国义务教育总投入中,乡镇负担78%,县财政负担9%,省、地财政负担11%,而中央财政仅负担2%。两组数据相比后发现,中央与地方的“财权”与“事权”极不对称,而且主要表现在中央财政负担与县乡财政负担之间,只有大幅度地提高中央对义务教育的投入,才能有效解决这一矛盾。如何实施,笔者认为,可考虑采用城市义务教育经费暂时仍由地方负担,农村义务教育所需经费由中央和地方分担,且以中央负担为主。发达国家在义务教育经费的分担比例上也为我们提供了借鉴,在中央、省(州)和地方政府对义务教育经费的分担比例上,德国为1.6∶76.4∶23.1,美国为6.2∶48.3∶45.5,法国为68.4∶24.6∶7,由此可见,中央和省(州)级政府在义务教育经费上承担的责任要大于地方政府。因此,根据我国的国情确定适当的义务教育经费各级投入比例应提上议事日程。
3.其它措施
首先,深化教育体制改革,建立提高农村义务教育的办学质量监督机制,改革农村义务教育的用人和教师工资制度;建立教育投入的绩效考核制度,将义务教育资金使用绩效作为任免、奖惩校长和教育主管干部的依据。采取有效措施鼓励教师向艰苦地区流动,解决贫困地区优质教师数量不足的问题。
其次,深化农村改革和发展农村经济,增强地方财力,提高农民收入,增强农民的教育支付能力。
此外,还应加强农村义务教育经费的管理与监督,提高资金使用效率。注重加强义务教育和体制的法制建设,争取在法律上明确各级政府在义务教育投入上的责任、经费负担比例和具体的财政措施,以促使农村义务教育投资体制具有强大的约束力,成为真正有效的制度。
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2018-07-14 10:30
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