文史哲新闻学 理论研究

试论公共政策执行的阻碍因素及对策

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2005-06-24 03:34


公共政策执行是指政策一旦被采纳后,将公共政策所规定的内容转变为现实的过程。其本质上是遵循公共政策指令所进行的变革,是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。公共政策执行有着十分重要的作用。美国政策学者艾利森曾指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”。然而,公共政策执行的过程不可能是一帆风顺的,它常常会遇到种种不确定性,以至于使公共政策执行的结果往往不能达到预期的目标。

一、公共政策执行过程中几种偏差的表现

公共政策执行是整个公共政策过程的关键环节,也是一项极为复杂的社会实践活动。然而,公共政策执行的结果往往由于多种因素的影响,并不能达到预期的目标。具体来讲,公共政策在执行中的偏差主要表现在以下几个方面:

(一)机械执行公共政策

这种执行或者表现为无视公共政策的精神实质,不考虑客观环境条件,对相关问题不能因时、因事、因地做出具体分析,机械地照搬其他地区、部门或行业的公共政策;或者表现为无视公共管理中各种新情况、新问题、新特点,机械照搬陈旧的、过时的公共政策;或者无视公共事务的时效性,在公共政策不到位的情况下,面对亟须解决的公共事务问题无所作为,因坐等上级政策而丧失解决问题的最佳时机。

(二)野蛮执行公共政策

在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。

(三)扩大范围执行公共政策

这种执行或者超越职权范围行使原本不属于自己的权力,侵犯上级领导机关、下级行政机关、平行级单位或者其他社会组织、社会成员的权力与权利;或者单独行使那些原本属于若干部门共同拥有的权力,侵犯相关部门的权力;或者擅自加大公共政策执行力度,改变公共政策执行的方式方法,甚至在提供服务的过程中把自己的意志强加于人。(四)选择对自己有用地部分,片面执行公共政策任何一项政策都是一个多层面、多因素所构成的有机整体,一项大的政策往往包括若干个小政策,它们相互依存,是为了解决共同的政策问题而整体地设计出来的。在这样的情况下,政策执行者应该全面地把握政策的内容,才能避免执行偏差,切不可“断章取义,为我所用”。但有些单位和部门在全局利益和局部利益相冲突时,合自己“利”的就执行,不合自己“利”的就不执行,在执行中“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,置国家的政策原则于不顾。

二、影响公共政策执行的阻碍因素分析

当前公共政策执行活动中之所以出现上述误区,是有着深刻的体制和认识等多方面的主客观因素的。

(一)公共政策执行的主观阻碍因素

公共政策执行的主观阻碍因素大致存在以下方面:

1.公共政策执行者的认知缺陷

改革开放以来,有一种广泛传播的改革思路,认为改革=放权让利=优惠政策=减免税。受其影响,一些公共政策执行者逐步接受了地方(单位)本位主义的政绩得失观念,即以是否符合地方利益、部门利益和小团体利益,而不是把国家利益、全局利益和长远利益作为判断政绩和领导者个人价值的标准,似乎强调集中、强调全国一盘棋的思想已不合时宜,是传统计划经济的观念,是思想不够解放。于是为地方、部门、小团体争利益跃为领导者执行政策的重要目标。为了达到这个目标,各地曾出现各顾各、相互拆台的情况,极少数地方和部门不择手段歪曲中央政策,使全局利益受到极大损害,这就是屡受中央批评的地方保护主义和部门保护主义。

改革开放以来,还有一种被广泛接受的观念,就是功利主义和实用主义的价值观。把实用主义美化为“务实”,把片面追求功利看成有经济头脑。这必然带来政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向。

此外,还由于公共政策执行者对公共政策的认识不足进而导致对政策的消极或抵触的态度。许多公共政策执行者不勤于学习领会上级决策精神,不勤于在寻找上级政策与本地区、本部门和本单位以及个人实际情况的结合点上下功夫,常常凭经验、想当然,主观片面地理解和执行政策,使执行不能正确地体现决策的意图。

最后是由于理解错误而导致的对政策的错误执行。这种现象在一些人员素质较低的执行机构中很常见。较低的文化、理论及政策水平以及由此产生的对政策的错误理解往往直接造成了政策的错误执行。

2.公共政策执行者自身素质不高

有少数政策执行者由于没有系统接受过现代市场经济和科学化、民主化决策方式的洗礼,没有接受现代政策科学知识的训练,靠自发、本能的意识,很难形成科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质,以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点,又被信息交流相对不发达、不对称,并与社会主义市场经济初始发育阶段种种盲目从众心理相结合。这就难免使一些公共政策的执行者对政策执行产生不良影响。

3.公共政策本身的合法化程度不高

公共政策的合法化是指公共政策制定和执行的全部过程,包括政策规则、政策认定、政策议程、政策制定和政策执行等,至少在形式上都必须是符合法律规范的。公共政策的制定必须在法律和公众的有效监督之下,才能避免公共政策的盲目性和不规范性,从而保证政策本身的合法性。同时,也只有合法的公共政策才会产生约束力。

4.公共政策本身的合理性程度不强

公共政策缺乏合理性表现在政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况,政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律。政策本身缺乏合理性,其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突,使政策执行失去了实践基础。这样的政策非但达不到政策目标,有时甚至是政策执行得越到位,实际造成的损失越大,导致政策执行效果与政策目标背道而驰。

5.公共政策自身的明晰性程度有限

政策的明晰性,要求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准等。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱,使政策执行者与政策目标群体无所适从;同时缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清,导致对政策的随意变通。从制度分析的角度看,这种不完善之处就为制度不能充分实施提供了可能。因为,制度的实施过程实际上是一种博弈和互动过程,博弈者都努力寻求对自己有利的行动方案,制度漏洞就成为双方寻求的目标和对象。只有找到了制度漏洞,就可以绕过已有的规定,甚至使现行制度成为无用的东西。

6.公共政策执行者的利益趋使

政策执行者的自身利益、需求和行为也影响着其对公共政策的有效执行。各项公共政策的最终执行者都是人,而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益,那么公共政策执行者无论出于公心或者私心,都有可能抵制这一政策,因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。

美国公共政策学者尤金·巴达克以博奕理论来分析公共政策执行过程,他把政策执行过程视为一种赛局,在冲突和竞争的情况下,每一参加者都寻求得到最大的收获,并且将损失减少到最低限度。而每一项政策的成功与失败,往往取决于各方参加者的“战略选择”。

(二)公共政策执行的客观阻碍因素公共政策执行的客观阻碍因素大致存在以下方面:

1.体制方面的弊端从公共政策执行体制上看,长期以来,我们形成了经验决策和人治传统风尚,远未形成科学化、民主化政策决策的机制。这主要表现为在政策制订、执行、评价、监督各要素之间,没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制。政策制订还存在依靠领导者的智慧和经验决策的情况,这难免导致政策制订工作的随意性。

在政策执行过程中,由于没有明确规定容许政策执行者自行“变通”的弹性幅度,加之政策高度抽象,公共政策执行者根据各自理解随意执行政策就在所难免。

在政策评价和监督工作中,由于缺乏明确的检验标准,缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的监督机制,导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正。可见,不从体制上解决政策的制订、执行、评价监督等运行机制问题,政策执行工作就不可能是科学有效的。2.公共政策执行机制的健全程度要取得理想的政策效果,首先必须使公共政策的目标群体认同该政策,而这主要依赖于政府的传播机制。只有做好政策宣传,才能使人们了解政策的内容和意义,积极地配合政策的实施。而目前,我国政府在公共政策的传播上,由于传播渠道不通畅,缺乏一定的信息反馈,使公共政策在宣传过程中受阻、歪曲,严重影响公共政策的有效执行。另外,由于缺乏科学化、民主化的执行体系,机构重叠、权责不分,公共政策在执行过程中不能迅速、准确地进行传递、实施,缺乏必要的监督和法制约束,也使公共政策执行中的失误得不到及时的防治和纠正。

3.公共政策执行环境的变化

政策环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点,这些特点给政策执行增加复杂性和困难。政策制定时的环境和执行时的环境往往有区别,它们的区别有时还是相当大的。虽然在制定政策时,对政策环境的复杂趋势会做些预测,但是这种预测的时间上的深度、空间上的广度以及效果上的正确度却是有限的。经验告诉我们,在执行政策时,政策环境会出现这样或那样的新情况、新变化、新问题,从而对政策的顺利执行形成挑战。在这样的情况下,政策执行偏差就有发生的可能。

4.公共政策资源的缺失

政策资源主要有经费、人力资源、信息资源以及权威资源。必要的经费是政策执行的物质基础,在我国处于政治、经济、文化欠发达的社会转型时期,执行经费的缺乏始终是阻碍公共政策执行的重要因素。至于人力资源的问题,在我国,虽然行政机关人员臃肿的现象十分的严重,但是优秀高素质的公务员却是缺乏;畅通的信息渠道和信息来源是政策有效执行的必要条件。由于我国政府机构的设置不合理,运转不规范、不协调等问题,加上政府机关办公设备不同程度的落后、陈旧,政策执行者的信息渠道不畅通,信息来源匮乏的现象在一些地方,尤其是经济不发达地区存在。这就使得政策执行者无法制定出切实可行的行动计划,也无法对政策执行过程实施必要的控制,从而造成政策执行中的失误或困难。权威是政策执行的根本保证,然而,伴随我国政治、经济体制改革,地方政府权力一定程度上获得扩张,经济利益主体多元化日益明显。在此情况下,中央政府的权威受到影响,国家政策的权威性也就随之削弱。当前,我国政策执行过程中广泛存在着的“有令不行,有禁不止”的现象,就是政策权威性不够的表现。

三、对公共政策执行阻碍因素的对策分析

要提高政策执行的水平,不能头痛医头、脚痛医脚,而应该实施综合根治的系统方法。当前,应着力采取的基本措施有:

(一)使公共政策更加合法化

公共政策的制定必须符合法律规章和制度程序。只有使政策制定的制度程序规范化,才能保证政策制定过程的合法性,使公共政策在严密的制度安排下得以产生,从而避免公共政策制定的盲目性和不规范性。政策制定过程必须公开化,要建立有效的监督机制,避免“黑箱”操作。公共选择决策模式认为,在国家或政府中决策人和其他人没什么不一样,既不会更好,也不会更坏,都一样会犯错误。政策制定必须符合民主化原则,决策的民主化是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向,它追求社会公正,强调公民参与。决策的民主化,使民众有更多的机会参与决策,从而有利于避免滥用权力和独裁,降低公共政策的决策风险。

(二)提高公共政策执行人员的素质

政策执行过程中出现的偏差直接与执行主体的素质有关。为了减少执行偏差,既要提高其思想政策素质,增强大局观念,防止和克服以权谋私、地方保护主义和部门保护主义,强化职业道德,规范执行行为,自觉抵制以权谋私和弄虚作假;又要提高其理论水平,用科学的理论武装头脑,善于辩证思维,以大局、战略为重,防止和克服短期行为。还要提高其业务素质,拓宽知识面,调整知识结构,补充薄弱环节,提高综合分析判断的能力。

(三)建立高效的公共政策执行机制
政策执行能力的强化与提高,有赖于各个方面的综合改进与配套,而建立一个有效的行政执行机制,是进行其他改革的基本前提。

首先,建立完善的管理体制。管理体制对公共政策的执行具有很大的制约作用。它能够处理公共政策执行机构内部及其与其它组织机构的各种关系,使之运转协调、工作灵活,从而为公共政策的顺利执行提供根本的组织上和制度上的保障。而且,作为一种典型的组织行为,公共政策执行的过程也是在行政组织体系内从上到下的贯彻过程。优化政府内部的管理体制,简化其组织结构,就会简化政策执行的流程,防止或减少公共政策执行中的失控。

其次,强化有力的监督控制。因为公共政策控制是政策运行中不可缺少的环节和手段,只有实行有效的公共政策监控,才能防止政策失控以及根据变化了的客观情况对该政策进行及时的调节和完善。因此,要制定可行的控制标准,并对照标准检查政策执行行为,发现偏差,及时采取得力补救措施和办法,防止政策执行中失控。

(四)优化公共政策执行的环境

首先,要形成公共政策的民主决策观念、专家咨询观念、集体决策观念,营造一种民主、平等、协商的公共政策环境。

其次要完善公共政策的执行、评估等方面的制度,优化公共政策的制度环境。为了保证公共政策的执行,使公共政策更加合理化和科学化,有必要将公共政策纳入法律的轨道。

第三,完善公共政策的组织环境。建立以决策为中心,以信息搜集、处理、咨询、监督、评估为支持的公共政策系统,理顺各决策组织与各决策主体之间的关系,从而为公共政策制定的科学性与执行的有效性提供保障。

最后,要加强公共政策的资源投入。政策的执行离不开政策的投入,政策投入的主要因素是资源,这些资源包括有形资源和无形资源,有形资源主要指人力、物力和财力资源,而无形资源主要指公众的政治心理倾向和政治行为习惯。这些资源的投入对地方政府公共政策的执行有着重要的影响作用。为了提高公共政策的执行,必须注意通过资源投入,尤其是通过无形资源投入来创造政策的文化社会环境。为公共政策制定的科学性与执行的有效性提供保障。

总之,除了必须保密的公共政策由国家法律或制度明确规定外,其他各项政策都要向公众做好宣传、解释工作,并且要公开政策的具体规定、界限,公开办事程序、办事机构和办事人员,鼓励全社会对政策执行活动实施公开监督。在这个基础上,努力形成正常的社会心理环境,以提高对公共政策执行后果的社会承受力,进而减少政策执行可能带来的负作用。

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2018-07-14 10:30
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