经济学社会学 理论研究

中国财税改革40年:基本轨迹、基本经验和基本规律

沈华

2018-10-16 08:15

高培勇
《经济研究》2018年第3期

随着改革开放40周年的来临,与整个改革开放事业如影随形、亦步亦趋的中国财税体制改革,步入了不惑之年。对于这一历史进程的系统总结,也到了该提上议事日程之时。

   这绝对是一个既意义重大,又颇不轻松的命题。因为一方面,在过去的40年间,财税体制改革所面临的问题之复杂,所走过的道路之曲折,所承载的使命之沉重,所发生的变化之深刻,所取得的成果之显著,不仅在中国,而且在世界财税发展史上,都是十分罕见的特例。另一方面,对于有了40年改革开放历史并进入新时代的中国而言,举凡涉及类如财税体制改革回顾与总结方面的话题,显然不是简单地罗列成绩单所能承载的,也不再能停留于史实的追溯和再现层面,而须以此为基础,站在新时代的历史起点上,循着改革的基本轨迹,一步步地概括和提炼改革的基本经验和改革的基本规律。

   如下的一连串问题,是我们在面对这一命题时绕不开、躲不过的:

   对持续40年的财税体制改革历程做出高度概括,取舍实属难免。取什么?当然要取改革的主线索。舍什么?自然要舍那些与主线索不那么直接地关联着的枝枝蔓蔓。问题是,这条主线是什么?我们能否为起初“摸着石头过河”、随着改革的深化而目标日趋明晰的渐进式财税体制改革历程理出一条主线?

   财税体制改革,在一个很长的时期内,曾作为经济体制改革的一个组成部分而加以推进。中共十八届三中全会以来,又被赋予国家治理的基础和重要支柱的全新定位而成为全面深化改革的基础工程和重点工程。如果说改革开放40年来我们走出的一个基本轨迹就是由经济体制改革走向全面深化改革,经济体制改革和全面深化改革的目标又分别在于经济市场化和国家治理现代化,那么,作为其中的一个重要内容,财税体制改革有无自身的目标取向?如果有,那又是什么?

   在40年间,发生于财税体制改革领域的事项,不仅数不胜数,而且犬牙交错。本着由部分推进至整体的考虑,在不同时点、基于某一特定背景、立足于某一侧面或角度而策划并推出的这些事项,当被放置到财税体制改革的大棋局上加以定位的时候,它们各自的角色和作用是什么?又同作为一个整体的财税体制改革工程有着怎样的联系?

   梳理以往改革的基本轨迹,概括以往改革的基本经验,其最终的着眼点,当然要放在改革基本规律的提炼上。否则,中国奇迹就只能停留在经验层面而达不到理论的高度。这需要理论抽象。能否进行这种抽象?怎样进行这种抽象?迄今的财税体制改革进程是否到了足以使我们能够搭建一个理论分析框架的时候?

   过去40年所取得的财税体制改革成果,固然显著而丰盛,但同完善的社会主义市场经济体制及国家治理体系和治理能力现代化的要求相比,只能算是阶段性的。通向未来的财税体制改革道路,依然漫长。当我们对以往改革的基本轨迹、基本经验和基本规律有了一个比较清晰的认识之后,又如何定位未来的财税体制改革前行方向?

   上述这些以及其他类似的问题,构成了本文的主题。

   一、改革的五个阶段:一个大致的勾勒

   40年间的中国财税体制改革历程,按照阶段性的改革目标作大致区分,可以归为如下五个既彼此独立又互为关联的阶段:

   (一)1978—1994年:为整体改革“铺路搭桥”

   发端于1978年的中国经济体制改革是从分配领域入手的。最初确定的主调,便是“放权让利”——通过“放权让利”激发各方面的改革积极性,激活被传统经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。

   在改革初期,政府能够且真正放出的“权”,主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”,主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。这一整体改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手,打破或改变“财权集中过度,分配统收统支,税种过于单一”的传统体制格局——相对接,便有了如下的若干改革举措(财政部财税体制改革司,1989;高培勇和温来成,2001):

   ——在国家与企业之间的分配关系上,实行“减税让利”。从1978年起,先后推出了企业基金制、利润留成制、第一步利改税、第二部利改税、各种形式的盈亏包干制和多种形式的承包经营责任制等制度。

   ——在中央与地方之间的财政分配关系上,实行“分灶吃饭”。从1980年起,先后推出了“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”以及“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额包干、定额补助”等多种不同的体制模式。

   ——在税收制度建设上,实行“复税制”。从1980年起,通过建立涉外税制、建立内资企业所得税体系、全面调整工商税制、建立个人所得税制、恢复和改进关税制度、完善农业税等方面的改革,改变了相对单一化的税制格局,建立起了一套以流转税、所得税为主体,其他税种相互配合的多税种、多环节、多层次征收的复税制体系。

   ——在与其他领域改革的配合上,给予“财力保障”。以大量和各种类型的财政支出铺路,配合并支撑了价格、工资、科技、教育等相关领域的改革举措的出台。

   上述的这些改革举措,对于换取各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进,所发挥的作用,可说是奠基性的。然而,无论放权还是让利,事实上都是以财政上的减收、增支为代价的。主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革,却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。

   一方面,伴随着各种“放权”、“让利”举措的实施,财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重迅速下滑:前者由1978年的31.1%,相继减少到1980年的25.5%,1985年的22.2%,1990年的15.7%和1993年的12.3%;后者则先升后降,1978年为15.5%,1980年为24.5%,1985年为38.4%,1990年下降为33.8%,1993年进一步下降至22.0%。

   另一方面,财政支出并未随之下降,反而因“放权”、“让利”举措的实施而出现了急剧增加。①从1978年至1993年,财政支出由1122.09亿元一路增加至4642.20亿元,15年间增加了3.1倍,年均增加9.93%。

   与此同时,在财政运行机制上也出现了颇多的紊乱现象。诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、搞财政资金体外循环、非财政部门介入财政分配等问题,相当普遍,随处可见。

   “两个比重”迅速下降并持续偏低、财政支出迅速增长以及财政运行机制陷于紊乱状态的一个重要结果,不仅财政赤字逐年加大,债务规模日益膨胀,而且中央财政已经达到了难以担负宏观调控之责的空前水平。

   从1979年至1993年,除了1985年财政收支略有结余之外,其余年份均出现财政赤字,且呈逐年加大之势:1981年为68.9亿元,1990年上升至146.9亿元,到1993年则扩大至293.35亿元。若按国际通行做法,将当年的债务收入纳入赤字口径,则1993年的财政赤字水平实为978.58亿元。

   从1979年起,政府恢复了中断长达20年之久的外债举借。1981年,又开始以发行国库券的形式举借内债。后来,又先后发行了重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特别国债和保值公债。1993年,国家财政的债务发行收入规模已经达到739.22亿元。

   以中央财政债务依存度[债务收入/(中央财政本级支出+中央财政债务支出)]而论,到1993年,已经达到59.63%的国际罕见水平。这意味着,当年中央财政本级支出中的一半以上,要依赖于举债或借款收入来解决。②

   (二)1994—1998年:踏上制度创新之路

   如此的困难境况,很快让人们从改革最初成果的喜悦中冷静下来,意识到“放权让利”的改革不可持续,在这一路径上持续了十几年之久的财税体制改革自然要进行重大调整:由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。

   绝非巧合,随着1992年10月中共十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标,1993年11月召开的中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。于是,以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点,从1994年起,财税体制改革踏上了制度创新之路(项怀诚,1994)。

   1994年元旦的钟声刚刚敲过,中国政府便在财税体制方面推出了一系列重大改革举措:

   ——按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则,通过建立以增值税为主体,消费税和营业税为补充的流转税制、统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制、扩大资源税的征收范围、开征土地增值税以及确立适应社会主义市场经济体制需要的税收基本规范等一系列的行动,全面改革税收制度,搭建了一个新型的税收制度体系。③

   ——在根据中央和地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上,按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税,建立中央税收和地方税收体系,分设中央税务机构和地方税务机构,实行中央对地方税收返还和转移支付制度,初步建立了分税制财政管理体制基本框架。④⑤

   ——根据建立现代企业制度的基本要求,在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的同时,实行国有企业统一按国家规定的33%税率依法纳税,全面改革国有企业利润分配制度。

   ——彻底取消向中央银行的透支或借款,财政上的赤字全部以举借国债方式弥补,从制度上斩断财政赤字与通货膨胀之间的必然联系。

   这是一个很重要的转折。在此之前所推出的财税体制改革举措,多是围绕利益格局的调整而展开的。而且,是在整体改革目标定位尚待明晰的背景下谋划的。这一轮财税体制改革的显著不同之处,就在于它突破了以往“放权让利”思路的束缚,走上了转换机制、制度创新之路:从重构适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制入手,在改革内容与范围的取舍上,既包含有利益格局的适当调整,更注重于新型财税体制的建立。着重财税体制及其运行机制的转换,正是1994年财税体制改革的重心所在。

   时至今日,我们所颇为看重并为之自豪的发生在中国财税领域的一系列转折性变化,比如财政收入步入持续快速增长的轨道、“两个比重”持续下滑的局面得以根本扭转、财政的宏观调控功能得以改进和加强、国家与国有企业之间的利润分配关系有了基本的规范等等,正是1994年财税体制改革所收获的成果。可以说,1994年的财税体制改革,为我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制的基本框架。

   (三)1998—2003年:构建公共财政体制框架

   1994年的财税体制改革,固然使中国财税体制走上了制度创新之路,但并没有解决问题的全部。因为说到底,1994年财税体制改革所覆盖的,还只是当时纳入预算视野的政府收支。游离于体制之外的政府收支,则没有进入视野。而且,1994年财税体制改革所着眼的,也主要是以税收制度为代表的财政收入一翼的制度变革。至于另一翼——财政支出的调整,虽有涉及,但并未作为重点同步进行。与此同时,既得利益的掣肘加之财政增收的动因,也在一定程度上束缚了改革的手脚,使得一些做法带有明显的过渡性或变通性色彩。

   随着1994年财税体制改革成果的逐步释放,蕴含在游离于体制之外的政府收支和财政支出一翼的各种矛盾,便日益充分地显露出来并演化为困扰国民收入分配和政府收支运行过程的“瓶颈”。于是,在上个世纪90年代后期,以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革,先后进入财税体制改革的重心地带并由此将改革带上了财税体制整体框架的重新构造之路——构建公共财政体制框架。

   1998年3月19日,朱镕基总理在主持国务院工作之后举行的首次记者招待会上,说下了一段颇具震撼力的话:“目前存在的一个问题是费大于税。很多政府机关在国家规定以外征收各种费用,使老百姓不堪负担,民怨沸腾,对此必须整顿和改革。”⑥以此为契机,中国拉开了“税费改革”的序幕。

   实际上,在全国性的“税费改革”正式启动之前,各地已经有过治理政府部门乱收费的尝试。最初的提法,是所谓“费改税”(刘仲藜等,1998)。其主要初衷,是通过将五花八门的各种收费改为统一征税的办法来减轻企业和居民的负担。后来,随着改革的深入和视野的拓宽,我们逐渐发现,现存政府收费的种种弊端,并非出在政府收费本身。现存的、被称为政府收费的大量项目,既未经过人民代表大会的审议,又基本不纳入预算,而是由各部门、各地区自立规章,作为自收自支的财源,或归入预算外收入,或进入制度外收入,直接装入各部门、各地区的“小金库”。因而,它实质是一种非规范性的政府收入来源。“费改税”的目的,显然不是要将本来意义的政府收费统统改为征税,而是以此为途径,将非规范性的政府收入纳入规范化轨道。于是,“费改税”开始跳出“对应调整”的套路而同包括税收在内的整个政府收入盘子的安排挂起钩来。也正是在这样的背景之下,“费改税”一词为“税费改革”所取代,进而被赋予了规范政府收入行为及其机制的特殊意义。

   在“税费改革”日渐深入并逐步取得成效的同时,财政支出一翼的改革也在紧锣密鼓地进行中。先后进入改革视野的有:财政支出结构由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域的优化调整;推行以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”;实行由财政(国库)部门集中收纳包括预算内外收入在内的所有政府性收入,且由国库单一账户集中支付政府部门所有财政性支出的“国库集中收付制度”;推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。

   然而,无论是财政支出一翼的调整,还是以“税费改革”为代表的财政收入一翼的变动,所涉及的,终归只是财税体制及其运行机制的局部而非全局。当分别发生在财政收支两翼的改革局限性逐渐凸现出来之后,人们终于达成了如下共识:零敲碎打型的局部调整固然重要,但若没有作为一个整体的财税体制及其运行机制的重新构造,并将局部的调整纳入整体财税体制及其运行机制的框架之中,就不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制及其运行机制。于是,将包括收入、支出、管理以及体制在内的所有财税改革事项融入一个整体的框架之中,并且作为一个系统工程加以推进,便被提上了议事日程。

   人们也发现,能够统领所有的财税体制改革线索、覆盖所有的财税体制改革事项的概念,除了当时学术界所采用的“公共财政”之外,并无其他别的什么词汇适合担当此任。于是,在赋予公共财政中国特色意义的基础上,以1998年12月15日举行的全国财政工作会议为契机,决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定:构建公共财政基本框架(李岚清,1998)。⑦

   正是从那个时候起,作为一个整体的改革目标的明确定位,公共财政体制框架的构建正式进入财税体制改革轨道。

   (四)2003—2012年:进一步完善公共财政体制

   正如社会主义市场经济体制要经历一个由构建到完善的跨越过程一样,伴随着以构建公共财政体制框架为主线的各项财税体制改革的稳步推进,财税体制改革也逐渐步入深水区而面临着进一步完善的任务。

   时隔5年之后的2003年10月,中共十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在那份历史性文献中,根据公共财政体制框架已经初步建立的判断,作出了进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分,将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘,从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案,也就成了题中应有之义。以此为契机,又开始了旨在进一步完善公共财政体制的一系列操作(谢旭人,2008)。

   ——最先进入操作程序的,首推税制改革。按照部署,在这一时期,先后有出口退税制度的改革、上调工薪所得减除额标准和实行高收入者自行申报、取消农业税、增值税由生产型转为消费型改革、内外资两个企业所得税法合并等几个项目,得以启动。

   ——几乎是与此同时,财政支出以及财政管理制度线索上的改革也投入了操作。需要提及的是,这一线索上的改革,适逢科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想的提出。因而,它的进展异常迅速:在取消农业税并打破了原有农村公共服务供给体系的同时,公共财政开始了逐步覆盖农村的进程;财政支出越来越向以教育、就业、医疗、社会保障和住房为代表的基本民生事项倾斜;围绕推进地区间基本公共服务均等化,加大了财政转移支付的力度并相应调整了转移支付制度体系;以实行全口径预算管理和政府收支分类改革为入手处,强化了预算监督管理,进一步推进了政府收支行为及其机制的规范化,等等。

   (五)2012年至今:建立现代财政制度

   在中国的发展史上,2012年是一个十分重要的转折点。这一年,中共十八大召开,开启了中国特色社会主义走入新时代的征程。也是在这一年,延续多年的中国经济发展速度、结构和动力格局发生重大变化。还是从这一年起,改革开放进入攻坚期和深水区。在新的历史起点上全面深化改革,实现经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制改革的联动,作为一种历史的选择而提至我们面前。

   2013年11月,中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。立足于全面深化改革的宏观棋局,以建立现代财政制度为目标,新一轮财税体制改革由此展开(楼继伟,2014)。

   ——就预算管理制度改革而言,有别于以往围绕一般公共预算(亦称财政预算)而定改革方案的做法,新一轮预算管理制度改革的视野扩展到包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算和社会保险基金预算在内的全部政府收支。其目标,就是在覆盖全部政府收支的前提下,建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度。基于这一目标所作出的部署是:“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”

   ——就税收制度改革而言,有别于以往围绕税收总量增减而定改革方案的做法,新一轮税制改革设定的前提是“稳定税负”。其目标,就是在“稳定税负”的前提下,通过“逐步增加直接税比重”优化税收收入结构,建立现代税收制度。基于这一目标所作出的部署是:“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。推进增值税改革,适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。”

   ——就中央和地方财政关系改革而言,有别于以往围绕中央或地方财力增减而定改革方案的做法,新一轮中央和地方财政关系改革的目标,被锁定于“发挥中央和地方两个积极性”,构建现代中央和地方财政关系新格局。以发挥“两个积极性”而非“一个积极性”为目标所作出的部署是:“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。”

   从2013年11月到中共十九大,在为期4年多的时间里,作为阶段性的改革成果,新一轮财税体制改革在如下几个方面取得了相应进展:

   ——在预算管理制度改革领域,2015年1月,正式颁布并实施了以覆盖全部政府收支为主要着眼点的新《预算法》。⑧并且,围绕新《预算法》颁布了一系列旨在规范政府收支行为的制度。以此为基础,现代预算管理制度的若干基本理念得以确立,以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立,预决算公开透明也取得一定成效,等等。

   ——在税收制度改革领域,作为间接税制度改革的重要内容,营改增全面推开且简并了增值税税率,资源税改革顺利推进,消费税征收范围逐步拓展,环境保护税正式开征。与此同时,以颁布《深化国税、地税征管体制改革方案》⑨为标志,税收征管体制改革开始启动。

   ——在中央和地方财政关系改革领域,以全面实施营改增为契机,2016年4月底,公布了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。⑩作为未来2—3年的过渡方案,以2014年为基数,采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。2016年8月,又发布了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。(11)根据这一指导意见,到2020年,要基本完成主要领域改革,并逐步规范化、法律化,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

   二、改革的取向抉择:从公共财政体制到现代财政制度

   从主要着眼于为整体改革“铺路搭桥”、以“放权让利”为主调的改革,到走上制度创新之路、旨在建立新型财税体制及其运行机制的1994年的财税改革;从以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革,到作为一个整体的财税改革与发展目标的确立;从构建公共财政体制基本框架,到进一步完善公共财政体制和公共财政体系,再到以建立现代财政制度定位财税体制改革目标,为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥基础性和支撑性作用。当我们大致把握了40年来财税体制改革的基本轨迹之后,一个随之而来的问题是,财税体制改革是否存在着一条上下贯通的主线索?

   换言之,迄今中国的财税体制改革,究竟有无一个不以人的主观意志为转移的客观规律可循?

   (一)始终服从于、服务于整体改革需要:一条主线索

   前面的考察已经清楚地表明,中国财税体制改革的一大特点,就是它始终作为整体改革的一个重要组成部分,始终与整体改革捆绑在一起并服从于、服务于整体改革的需要。

   如果说改革开放40年来走出的一个基本轨迹就是由经济体制改革走向全面深化改革,经济体制改革和全面深化改革的目标又分别在于经济市场化和国家治理现代化,那么,我们可以看到,40年来的财税体制改革实质上是一个顺应这一变革并逐步向匹配经济市场化和国家治理现代化的财税体制及其运行机制靠拢和逼近的过程。

   这一过程可以相应概括为:以“财政公共化”匹配“经济市场化”,以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”。其具体的体现就是,以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”,以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。

   (二)以“财政公共化”匹配“经济市场化”:经济体制改革中的财税改革

   关于中国经济体制改革取向,迄今一个最为流行的表述是“市场化改革”。如果说经济体制改革是沿着一条颇具规律性且逼近“经济市场化”的道路走过来的,那么,作为与之相匹配的一个必然选择,财税体制改革的基本取向就是走向“财政公共化”——构建公共财政体制。

   1.由“非公共性”的财税运行格局及其体制起步

   中国的财税体制改革,当然是由传统经济体制下的财税运行格局及其体制起步的。

   对于那一时期的财税运行格局,尽管可从不同的角度加以归结,但本着收入——“钱从哪里来”、支出——“钱向何处去”以及政策——“收支安排所体现的目的”这样三条有关财税活动运行层面的基本线索,可以将其概括如下:

   财政收入主要来自于国有部门;财政支出主要投向于国有部门;财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”。

   以1978年的情形为例,全国财政收入的86.8%来自于国有部门的缴款,全国财政支出的85.6%用于国有部门。若再加上带有准国有性质的集体经济单位的缴款和用于集体经济单位的支出,这两个比重又会双双跃增至90%以上。(12)这样一种“取自家之财”、“办自家之事”的财政收支格局,所折射出的,无非是财政政策的鲜明取向——发展和壮大国有经济、削弱以至消除私有制经济。

   财税运行格局之所以是上述这个样子,当然同那一时期所实行的“二元”经济社会制度环境有关。在“二元”的经济社会制度下,作为其重要组成部分的财税体制,自然也必须建立在“二元”的基础上——在财政上实行不同所有制分治和城乡分治。这就是:

   ——国有制财政。以所有制性质分界,财政收支活动主要在国有部门系统内部完成。至于非国有部门,则或是游离于财政的覆盖范围之外,或是位于财政覆盖范围的边缘地带。

   ——城市财政。以城乡分界,财政收支活动主要在城市区域内部完成。至于广大农村区域,则或是游离于财政的覆盖范围之外,或是位于财政覆盖范围的边缘地带。

   ——生产建设财政。以财政支出的性质分界,财政支出活动主要围绕着生产建设领域而进行。至于非生产性或非建设性的支出项目——其中主要是以改善民生为代表的公共服务性的支出项目,则往往被置于从属地位或位于边缘地带。

   换言之,“二元”的财税体制所覆盖的范围,不是全面的,而是有选择的。“二元”的财税体制所提供的财政待遇,不是一视同仁的,而是有薄有厚的。“二元”财税体制下的财政支出投向,不是着眼于整个公共服务领域,而是专注于生产建设。于是,形成了同属一国企业和居民、身处同一疆土之上并受同一政府管辖,但因财政覆盖程度不同而须面对不同财政待遇的不同的区域、不同的企业和不同的居民。

   有选择而非全面的财政覆盖范围,有厚有薄而非一视同仁的财政待遇,专注于生产建设而非整个的公共服务领域,如此的财税体制以及作为其结果的财税运行格局,显然不能说是“公共性”的,(13)至少其“公共性”是被打了折扣的。事实上,“国有制财政+城市财政+生产建设财政”所集中体现的,正在于传统体制下的“二元”财税体制的“非公共性”特征。

   这即是说,“非公共性”的财税运行格局及其背后的财税体制,是中国财税体制改革的起点。也可以说,正是这种“非公共性”的财税运行格局和财税体制同财政本质属性以及经济社会发展之间的不相适应性,把中国财税体制推上了改革之路。

   2.由“非公共性”逐步向“公共性”靠拢和逼近

   就总体而言,经济的市场化进程首先带来的,是GDP所有制构成的多元化。这一影响传递到中国财税运行格局上,就是财政收入来源的公共化——由“取自家之财”到“取众人之财”。到2006年,全国税收收入来源于国有部门的比重,已经退居到22.2%。来自于其他所有制成分的份额,则提升至77.8%。(14)

   财政收入来源的公共化,自然会推动并决定着财政支出投向的公共化——由“办自家之事”到“办众人之事”。到2006年,在全国财政支出中,包括基本建设、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用等专门以国有经济单位为主要投向的支出占比,已经由1978年的52.7%大幅下降至15.87%。与此同时,面向全社会的诸如养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城市居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障支出以及文教科学卫生事业费支出和政策性补贴支出等所占的份额,分别上升至11.25%、18.69%和3.58%。(15)而且,其中的不少项目,还是从无到有的。

   财政收支的公共化,又进一步催生了财政政策取向的公共化——由在“自家”与“他家”之间搞“区别对待”,到在全社会范围内实行“国民待遇”。

   呈现在财税运行格局上的这些变化,当然是在财税体制回归公共性的变革过程中发生的。没有以公共化为取向的财税体制变革,不可能有财税运行格局的公共化。发生在财税体制上的变革,又是一个顺应经济市场化以及经济社会制度由“二元”趋向“一元”的过程。这就是:

   ——从国有制财政走向多种所有制财政。财政的覆盖范围不再以所有制分界,而跃出国有部门的局限,延伸至包括国有和非国有在内的多种所有制部门。

   ——从城市财政走向城乡一体化财政。财政的覆盖范围不再以城乡分界,而跃出城市区域的局限,延伸至包括城市和农村在内的所有中国疆土和所有社会成员。

   ——从生产建设财政走向公共服务财政。财政支出的投向不再专注于生产建设事项,而跃出生产建设支出的局限,延伸至包括基础设施建设、社会管理、经济调节和改善民生等众多的公共服务事项。

   可以看出,财税体制在变革中所发生的变化,集中体现在其覆盖范围的不断拓展上。由“国有制财政+城市财政+生产建设财政”向“多种所有制财政+城乡一体化财政+公共服务财政”的跃升,便是财政的覆盖范围不断拓展并逐步实行财政无差别待遇的过程。在这个过程中所日渐彰显的,正是财政与生俱来的本质属性——“公共性”。

   3.由“摸着石头过河”到瞄准“财政公共化”

   正如经济体制改革是一个由目标不那么明晰、靠“摸着石头过河”,到目标愈益明确、以自觉的行动朝着既定目标前进的过程,财税体制改革也有着类似或相同的经历。

   当财税体制改革刚刚起步的时候,并未确立公共化的改革取向,更未有构建公共财政体制的说法。那时,几乎所有的改革举措,都是基于提升经济活力的目的、围绕着“放权让利”的主调而推出的。然而,正是这种旨在为整体改革“铺路搭桥”、从下放财力和财权入手的种种举措,打破了“财权集中过度,分配统收统支,税种过于单一”的传统体制格局,把财税运行格局带上了收入来源公共化和支出投向公共化的轨道。并且,作为收入来源公共化和支出投向公共化的必然结果,由此启动了财税体制的公共化进程。

   当改革必须调整航向、在社会主义市场经济体制的棋盘上谋划全新的财税体制改革方案的时候,虽然并未清晰地意识到经济市场化与财政公共化的高度相关性,但那时所操用的几乎每一个棋子或推出的几乎每一个举措,也都是基于财税运行格局已经变化且不可逆转的现实而选择的。而且,在那样一种情势之下,能够与社会主义市场经济体制对接的财税体制安排以及相关的原则界定,自然离不开经济市场化这个基础。来自于诸多方面的同市场经济血脉相连的因素、理念、规则、制度等等叠加在一起,不仅催生了公共财政的概念以及相关的实践,而且改革的着眼点也越来越向财政公共化的方向聚集。

   到后来,当局部性的改革随着改革的深入而逐步向全局延伸,以至于必须对财税体制改革目标有个总体定位的时候,也许是水到渠成的功效所致,“构建公共财政基本框架”便被作为一种当然的选择,进入人们的视野。并且,从那以后,包括收入、支出、管理和体制在内的几乎所有的财税体制改革线索和几乎所有的财税体制改革事项,都被归结于这条主线索,都被覆盖于这一总目标。也正是从那以后,关于中国财税体制的改革目标,无论学术界还是实践层,都越来越集中于“构建公共财政体制”或“建立公共财政制度”的概括或表述。

   再到后来,伴随着建设完善的社会主义市场经济体制目标的形成和确立,建设完善的公共财政体制成为财税体制改革的方向所在。于是,“进一步健全和完善公共财政体制”、“完善公共财政体系”便被作为与时俱进的概括或表述,先后进入中共十六届三中全会决定、国家“十一五”规划和中共十七大报告等党和政府的一系列重要文献以及改革实践之中。与此同时,公共财政的字眼、理念和精神,也越来越深刻地融入学术界围绕政府职能格局、公共服务体系和社会事业建设等重大经济社会问题的阐述以及普通百姓的日常生活。

   4.一个规律性现象

   概括起来讲,由“非公共性”的财税运行格局和财税体制起步,沿着“财政公共化”的路径,一步步逼近和回归“公共性”的财税运行格局和公共财政体制目标,正是经济体制改革背景下中国渐进式财税体制改革的一条主线索。也可以说,由“非公共性”逐步向“公共性”逼近和回归的所谓“财政公共化”过程,是这一阶段的财税体制改革所经受的最可称道的重大挑战。

   这实际上告诉我们,经济的市场化和财政的公共化,是一枚硬币的两个方面。经济的市场化,必然带来财政的公共化。搞市场经济,就必须搞公共财政。这可以称为中国财税体制改革的一个规律性现象。

   (三)以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”:全面深化改革中的财税体制改革

   作为经济、政治、文化、社会和生态文明体制全方位联动的全面深化改革,其总目标锁定于“发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。由经济体制改革走向全面深化改革,这一变化带给新一轮财税体制改革的最为深刻的影响,就是跳出以往追随经济体制改革而定改革方案的思维范式,将财税体制改革置于全面深化改革的总棋局中,从而走上了“财政现代化”之路——建立现代财政制度。

   1.从财政与财税体制的全新定位破题

   中共十八届三中全会关于新一轮财税体制改革的系统部署,是从财政与财税体制的全新定位破题的:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

   这无疑是一个颇具历史和理论高度的全新论断。其中一个最为突出的变化在于:财政已经由一个经济范畴上升为一个国家治理范畴,财税体制已经由经济体制的一个组成部分上升为国家治理体系的一个组成部分。

   关键的问题在于,由经济范畴到国家治理范畴、由经济体制的一个组成部分到国家治理体系的一个组成部分,这种变化,虽最初呈现在人的认识层面,但实则是不以人的主观意志为转移的客观规律的作用使然。在中国财政改革与发展史上,这是第一次从根本上摆正了财政和财税体制位置的回归本义之举,也可说是改革开放进入以国家治理现代化为目标定位的全面深化改革阶段的必然产物。

   由此破题,财政与国家治理、财税体制与国家治理体系密切联系在一起,在国家治理的大棋局中谋划并推进财税体制改革,也就成为题中应有之义。

   2.由“财政公共化”走向“财政现代化”

   有必要提及这样一个事实,“财政是国家治理的基础和重要支柱”的表述,是同国家治理联系在一起的。两者如同一对连体婴儿,均系第一次进入官方语系。没有国家治理,不将国家治理现代化提上议事日程,就不会有财政与财税体制的全新定位。反之,离开了财政和财税体制的全新定位,也就谈不上国家治理,更谈不到国家治理现代化。从两者相辅相成、互为条件的关系中,可以确认,在中国,这样一种变化的出现绝非偶然。它标志着,在初步站稳“财政公共化”的基础上,中国财税体制改革进入了走向“财政现代化”的新阶段。

   从历史上看,传统计划经济体制的最显著特征,就是把几乎所有的社会资源集中到政府手里,并由政府直接支配。在那个时候,长官意志主导一切,“治理”二字既提不到议事日程,更难以与国家对接、形成国家治理概念。在改革开放初期,当改革主要立足于经济体制、发展主要聚焦于经济领域的时候,我们不可能形成建设现代意义国家的目标,也不可能提出国家治理现代化的命题。只有在我们基本确立社会主义市场经济体制框架、跻身于世界第二大经济体之后,只有当我们有资格、有基础、有底气、有条件打造现代意义国家的一般制度形态的时候,才会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标,也才有可能将财政和财税体制置于国家治理的大棋局中重新定位。

   换一个角度说,经济市场化的改革进程,也是社会结构和利益格局深刻变动的过程。不仅原有的阶级、阶层和利益群体发生分化,而且一些新的社会阶层和利益群体不断出现,社会呈现出多元、多层的利益关系格局。

   不同于以往经济社会主体相对单一、利益关系相对简单的社会结构和利益格局,随着不同社会阶层、利益群体逐渐形成,经济社会主体日趋多样性和多元化,不同利益群体之间发生矛盾和冲突的可能性大大增加,传统的国家治理方式已经与此不相适应。取而代之的,便是与现代市场经济和现代社会结构相匹配的现代国家治理结构。只有如此,才能协调越来越繁多的各种利益矛盾和冲突,包容越来越复杂的各种利益关系,规范越来越难以处理的责任、权力和利益,从而形成一种共谋、共建、共担、共享的利益共同体,保证经济发展和社会进步的全面可持续。也正是因为中国的经济社会发展进入了这一阶段,财政才会跃升至国家治理范畴,财税体制才会成为国家治理体系的一个组成部分。

   这实际上启示我们,随着改革开放进入到全面深化改革阶段并确立国家治理现代化的目标,始终作为整体改革的一个组成部分且服从于、服务于整体改革需要的财税体制改革,必然要转向匹配国家治理现代化的改革道路——建立现代财政制度,以“财政现代化”匹配国家治理的现代化。

   3.大不相同于以往的深刻变化

   于是,发生在财税体制改革上的一系列大不相同于以往的深刻变化出现了。

   ——以往的财税体制改革,多是作为经济体制改革的组成部分、在经济体制改革的棋局上加以部署的。其推进和评估,可以紧跟经济体制的改革进程,以是否适应或匹配了社会主义市场经济体制作为标尺。新一轮的财税体制改革,则是作为全面深化改革的组成部分、在全面深化改革的棋局上加以部署的。因而,围绕财税体制改革的推进和评估,不仅要紧跟经济体制改革进程,而且要紧跟政治体制、文化体制、社会体制和生态文明建设体制改革进程,以是否适应并匹配了各个领域的改革联动、是否适应和匹配了改革的总体效果以及是否适应和匹配了实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标作为标尺。

   ——以往的财税体制改革,多是在将财政视为一个经济范畴、将财税体制视作一种经济制度安排的基础上加以谋划的。无论其触动规模多么巨大,涉及范围多么宽广,甚或其实际影响绝不限于经济领域,但从总体上说来,其主观立意并未脱出财政作为一个经济范畴、财税体制作为一种经济制度安排的思维局限。新一轮的财税体制改革,则是在将财政视作一个跨越多个学科、覆盖所有领域的综合性范畴,将财税体制视作一个可以牵动经济、政治、文化、社会、生态文明所有领域的综合性制度安排的基础上加以谋划的。因而,它绝非一般意义上的经济制度安排,而是站在国家治理的总体角度,将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造,将财税体制作为全面覆盖国家治理全过程、各领域的综合性制度安排加以构建。

   ——以往的财税体制改革,多着眼于财税体制的属性特征,追求的是财税体制与社会主义市场经济体制的“性质匹配”。其基本目标,是建立与社会主义市场经济体制相匹配的公共财政体制。新一轮的财税体制改革,则是着眼于财税体制的时代特征,追求的是财税体制与国家治理体系和治理能力的“现代化匹配”。因而,它既非以往改革目标的简单延续,也非另起炉灶,推倒重来,而是在公共财政体制建设取得突破性进展的基础上,匹配国家治理现代化的总进程,从现代财政文明出发布局财税体制改革,打造现代国家财政制度的一般形态——顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向、匹配中国国情的现代财政制度。从这个意义上讲,现代财政制度同公共财政体制一脉相承,实质是建立在财政公共化基础之上的财政现代化。

   4.又一个规律性现象

   概括起来讲,站在“财政公共化”的肩膀之上,按照全新的理念、思想和战略推进改革,使得改革循着“财政现代化”的路径继续前行,建立起匹配国家治理现代化的现代财政制度,正是全面深化改革背景下中国渐进式财税体制改革的一条主线索。也可以说,由“公共财政体制”向“现代财政制度”靠拢和逼近的所谓“财政现代化”过程,是这一阶段的财税体制改革所面临的最可称道的重大挑战。

   这实际上也告诉我们,国家治理的现代化和财政的现代化,是一枚硬币的两个方面。国家治理的现代化,必然要求和决定着财政的现代化。推进国家治理体系和治理能力的现代化,就必须以建立现代财政制度作为基础和重要支柱。这可以称为中国财税体制改革的又一个规律性现象。

   三、改革的未来走向:加快建立现代财政制度

   中共十八届三中全会开启的全面深化改革有明确的时间表,“到二〇二〇年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”作为其中的一个重要组成部分,新一轮财税体制改革事实上已经进入倒计时状态。若再考虑到其在全面深化改革中的基础工程和重点工程定位,推进新一轮财税体制改革的紧迫性不言而喻。

   (一)围绕焦点、难点和痛点而攻坚

   正是鉴于这样一种特殊的背景,2017年10月举行的中共十九大,立足于中国特色社会主义进入新时代的新的历史方位,在系统评估中共十八届三中全会以来财税体制改革进程的基础上,以倒计时思维前瞻未来的改革之路,围绕下一步财税体制改革作出了如下部署:

   “加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”

   仔细地体会上述这一段话并同中共十八届三中全会关于新一轮财税体制改革的部署相对照,就会发现,其中所发生的变化,意义极其深刻。

   ——中共十八届三中全会提出“建立现代财政制度”,中共十九大报告添加了前缀“加快”——“加快建立现代财政制度”。从“建立现代财政制度”到“加快建立现代财政制度”,集中反映了新一轮财税体制改革的紧迫性。可以说,“加快”将中共十八届三中全会绘制的财税体制改革蓝图真正落到实处,已成为中国特色社会主义新时代的迫切要求。

   ——在中共十八届三中全会所部署的三个方面财税体制改革内容中,预算制度管理改革居首,税收制度改革次之,中央和地方财政关系改革收尾。中共十九大对三个方面内容的排序作了调整:中央和地方财政关系改革跨越其他两方面改革而从尾端跃至首位,预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。排序的调整,显然折射的是三个方面改革内容相对重要性的变化。可以说,随着中国特色社会主义进入新时代,加快中央和地方财政关系改革,不仅是新一轮财税体制改革必须跨越的关口,更是必须首当其冲完成的任务。

   ——中共十八届三中全会部署的财税体制改革内容,篇幅近千字,相对完整而系统。中共十九大关于财税体制改革的直接表述,则只有78个字,系画龙点睛式的。如中央和地方财政关系改革的目标是“权责清晰、财力协调、区域均衡”,预算管理制度改革的目标是“全面规范透明、标准科学、约束有力,全面实施绩效管理”,税收制度改革的重点是“健全地方税体系”。可以说,这些简明扼要、极具针对性的表述,均系新一轮财税体制改革的重点内容、关键部位。

   其实,上述的重点内容也好,关键部位也罢,之所以在众多的改革议题和线索中被凸现出来,尤其是在对以往四年的改革进程作出系统评估之后被凸现出来,其最根本的原因无非在于,它们实质是新一轮财税体制改革的焦点、难点和痛点。

   因而,围绕上述的焦点、难点和痛点而打一场攻坚战,加快建立现代财政制度,将新一轮财税体制改革蓝图绘到底,是中共十九大关于新一轮财税体制改革所发出的一个最重要且最明确的信号。

   如下可能是这些焦点、难点和痛点问题的一份大致清单。

   (二)中央和地方财政关系:下一步财税体制改革的重头戏

   前面说到,从中共十八届三中全会到十九大,发生在中央和地方财政关系领域的改革进展主要有两项:《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》和《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。

   就前者而言,注意到这一方案的适用期只有2—3年,它显然是一项权宜之计而非“进一步理顺中央和地方收入划分”的体制性安排。再注意到营改增之后的增值税收入占全部税收收入的比重已超50%,对如此高比重的税种实行分成,它显然是一种“分钱制”办法而非“分税制”安排。

   就后者而言,注意到中共十八届三中全会对于此项改革的提法是“建立事权与支出责任相适应的制度”,这一指导意见则在事权和支出责任前面添加了“财政”二字,其意图虽可理解为以财政事权和财政支出责任的划分为突破口,从而为整个事权和支出责任的划分铺平道路,但是,它毕竟收缩了其应有的作用空间,实质是一个“缩水版”。

   中央和地方财政关系的改革进程之所以会呈现如此的状态,当然与其自身的复杂性以及改革的难度直接相关。

   毋庸置疑,中央和地方之间的关系是现代国家治理领域最重要的关系链条之一,中央和地方之间的财政关系又属于其中最具基础性和支撑性意义的要素,亦最具“牛鼻子”效应。围绕它的改革,不仅事关党和国家事业发展全局,而且牵动整个财税体制改革进程。鉴于加快中央和地方财政关系改革的极端迫切性,也鉴于防止本应发挥的“牛鼻子”效应演化为“拖后腿”效应,中共十九大不仅将其摆在了下一步改革的优先位次,而且基于有针对性地加以推进的需要,进一步细化了其改革目标——“权责清晰、财力协调、区域均衡”。

   也正是基于上述的考虑,作为中共十九大之后新一轮财税体制改革的开局之举,2018年1月27日,国务院发布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。(16)由基本公共服务领域中的中央和地方共同事权破题,制定基本公共服务国家保障标准,规范中央和地方支出责任分担方式,从而建立起权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,便是这一改革方案的主要出发点。

   可以预期,中央和地方财政关系的改革,将成为下一步财税体制改革的重头戏。

   (三)预算管理制度:亟待将新《预算法》落到实处

   相对而言,中共十八届三中全会迄今,预算管理制度的改革动手最早、力度最大,是新一轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其最重要的标志性成果,便是2015年1月正式颁布的新《预算法》。

   然而,以现代预算制度的原则反观新《预算法》,也可以发现,主要源自既得利益格局且困扰我们多年的若干“老大难”问题,仍未得到根本解决。

   ——虽然新《预算法》明确了“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算”,但具体到预算收支范围,对于一般公共预算的描述比较翔实——可以细化到“类款项目”,其他三本预算则大而化之——“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围,按照法律、行政法规和国务院的相关规定执行”。

   ——虽然新《预算法》明确了公开透明的标准,但除一般公共预算之外的其他三本预算收支并未达到这一要求,或者遵守的标准并不一致。也正是由于管理标准不一,在我国,对于四本预算的预算监督和约束事实上存在不小的差异,甚至迄今未能形成一个覆盖全部政府收支的“财政赤字”概念。

   ——虽然新《预算法》已经颁布将近三年,但与之相配套的实施细则至今未能落地。由于缺失具有可操作性的实施细则,不仅现代预算制度的理念难以真正确立,而且诸如财税部门统揽政府收支、实现政府预算的完整和统一等这些基础性的改革目标,也难以落到实处。

   也毋庸置疑,所有这些,既是下一步预算管理制度改革亟待攻克的障碍,也是与现代国家治理相适应的现代预算制度必须具备的基本素质。

   可以认为,正是出于这样的考虑,中共十九大在对“全面规范、公开透明”加以精炼概括的基础上,为预算管理制度改革确立了更加全面而细致的改革目标——“全面规范透明、标准科学、约束有力,全面实施绩效管理”。

   也可以预期,循着如此的“路线图”,预算管理制度改革肯定会由此加快而推进至实质层面。

   (四)税收制度:直接税改革对接“健全地方税体系”

   迄今,在新一轮税制改革所涉及的“六税一法”——增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税和税收征管法中,“四税一法”的改革——营改增全面推开、资源税改革顺利推进、消费税征收范围逐步拓展、税收征管体制改革已经启动。表面上进展很快,动作不小,但深一步观察,就会发现,抛开税收征管体制具有特殊意义不谈之外,举凡取得进展的税种,均属于间接税。可归入直接税系列的个人所得税和房地产税,则“裹足不前”。

   若将间接税和直接税分别视作新一轮税制改革行动的两翼,可以非常清晰地发现,两翼的改革行动颇不均衡。再注意到发生在以营改增为代表的间接税改革是以减税为基本取向的,以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革的基本取向则是增税,两翼改革行动“跛脚”状态所带来的直接结果便是,间接税收入减下来了,直接税收入并未相应增上去。由此带来的收入亏空,只能通过增列赤字、增发国债加以弥补。

   无论从哪个方面看,靠“借钱”支撑的税制改革,既不可持续,又蕴含风险。将新一轮税制改革目标落到实处的几乎唯一选择,就是走税制结构优化道路——在推进间接税改革的同时,实施直接税改革。以直接税的逐步增加对冲间接税的相应减少,以自然人税源的逐步增加对冲企业税源的相应减少。

   更进一步看,基于优化税制结构目标而进行的直接税改革,迄今所涉及的税种,主要是个人所得税和房地产税。这两个税种,一旦同1994年确立并载入新《预算法》的分税制财政管理体制相对接,又可发现,它们都是可以作为地方税主体税种或主要税种的选项而进入地方税体系的。特别是房地产税,古今中外,历来就是作为地方税或地方主体税种而存在并运行的。就此意义而言,迄今新一轮税制改革进程中发生在个人所得税和房地产税改革上的“裹足不前”现象,也可表述为地方税改革“裹足不前”,或者,地方税体系建设“裹足不前”。

   同样毋庸置疑,以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革,不仅关系到税制结构优化目标的实现,而且事关地方税体系建设以及中央和地方财政关系改革的进程。从这个意义上讲,直接税改革就是地方税改革,健全地方税体系就是健全地方财政收支体系,也就是重塑以“分税制”为灵魂的中央和地方财政关系新格局。

   可以预期,按照中共十九大部署,尽快采取措施,让以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革“破茧而出”,进而推进以“健全地方税体系”为重点的税制改革进程,绝对是下一步财税体制改革的一场攻坚战。

   四、主要结论

   关于中国财税体制改革40年基本轨迹、基本经验和基本规律的讨论至此,做出如下结论可能是适当的:

   第一,迄今中国财税体制改革所走出的基本轨迹,可以大致概括为“三部曲”:从以放权让利为主调、为整体改革“铺路搭桥”到寻求自身改革、走上制度创新之路,从零敲碎打型的局部调整到立足于对财税体制及其运行机制作整体变革,从构建公共财政体制基本框架到建立现代财政制度。

   第二,迄今的中国财税体制改革,事实上存在着一条上下贯通的主线索。这就是:它始终作为整体改革的一个重要组成部分,服从于、服务于整体改革的需要。伴随着由经济体制改革走向全面深化改革的历史进程,不断地对财税体制及其运行机制进行适应性的变革:以“财政公共化”匹配“经济市场化”,以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”;以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”,以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。这是我们从这一适应性改革历程中可以获得的基本经验。

   第三,迄今的中国财税体制改革实践之所以总体上是成功的,从根本上来说,是我们在扎根于中国国情土壤的基础上,深刻认知并严格遵从了财税体制及其运行机制的客观规律,按照客观规律的要求谋划并推进改革。作为事实上的中国财税体制改革实践的理论支撑,这些客观规律可以高度概括为:经济的市场化必然带来财政的公共化,国家治理的现代化要求和决定着财政的现代化。搞市场经济,就必须搞公共财政。推进国家治理现代化,就必须以建立现代财政制度作为基础和重要支柱。

   第四,随着中国特色社会主义进入新时代,全面推进以建立现代财政制度标识的新一轮财税体制改革更加紧迫。围绕新一轮财税体制改革的焦点、难点和痛点而打一场攻坚战,以加快建立现代财政制度的行动,为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥基础性和支撑性作用并最终完成全面深化改革的历史任务,势在必行。

   第五,站在新时代的历史起点上,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,回过头来重新审视并体会中共十八届三中全会对财政与财税体制的全新定位以及关于深化财税体制改革的系统部署,可以将现代财政制度的基本特征作如下归结:财政成为国家治理的基础和重要支柱,财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素。引申一步说,财政职能覆盖国家治理活动的全过程和各领域。以此对照当下的中国财政职能和作用格局,可以确认,进入新时代的中国财税体制改革,任重而道远。

   注释:

   ①如农副产品购销价格倒挂所带来的价格补贴以及为增加行政事业单位职工工资而增拨的专款等。

   ②财政部综合计划司,1994:《中国财政统计(1950—1991)》,科学出版社。中国财政年鉴编辑委员会,2007:《中国财政年鉴(2007)》,中国财政杂志社。

   ③国发[1993]90号《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》。

   ④国发[1993]85号《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。

   ⑤国办发[1993]87号《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》。

   ⑥《朱镕基答记者问》,人民出版社,2009年版,第5—6页。

   ⑦在那次会议上,时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清代表中共中央明确提出“积极创造条件,逐步建立公共财政基本框架”。

   ⑧《中华人民共和国预算法(2014年修正)》,财政部网站。

   ⑨中央全面深化改革领导小组:《深化国税、地税征管体制改革方案》,《人民日报》2015年12月24日。

   ⑩国发[2016]26号《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》。

   (11)国发[2016]49号《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。

   (12)财政部综合计划司,1992:《中国财政统计(1950—1991)》,科学出版社。

   (13)也可换一种表述——普惠性。

   (14)中国税务年鉴编辑委员会,2007:《中国税务年鉴(2007)》,中国税务出版社,第692页。

   (15)中国财政年鉴编辑委员会,2007:《中国财政年鉴(2007)》,中国财政杂志社,第381-382页。之所以使用2006年而非此后年度的数字,是因为,自2007年起我国实行了新的财政收支分类。由于新旧分类方法的差异,目前暂无可与1978年口径对比的数据。

   (16)国办发[2018]6号《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》。


原文参考文献

[1]财政部财税体制改革司,1989:《财税改革十年》,中国财政经济出版社.

[2]财政部综合计划司,1995:《中国财政统计(1950—1991)》,科学出版社.

[3]高培勇、温来成,2001:《市场化进程中的中国财政运行机制》,中国人民大学出版社.

[4]国家统计局,2015:《中国统计年鉴(2015)》,中国统计出版社.

[5]国务院,2018:《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,《人民日报》2月8日.

[6]李岚清,1998:《深化财税改革确保明年财税目标实现》,《人民日报》12月16日.

[7]刘仲藜、桂世镛、项怀诚、唐铁汉,1998:《中国财税改革与发展》,中国财政经济出版社.

[8]楼继伟,2014:《深化财税体制改革,建立现代财政制度》,《求是》第20期.

[9]中国财政年鉴编辑委员会,2007:《中国财政年鉴(2007)》,中国财政杂志社.

[10]中国税务年鉴编辑委员会,2007:《中国税务年鉴(2007)》,中国税务出版社.

[11]中央全面深化改革领导小组,2015:《深化国税、地税征管体制改革方案》,《人民日报》12月24日.

[12]习近平,2017:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,人民出版社.

[13]项怀诚,1994:《中国财政体制改革》,中国财政经济出版社.


【作者简介】高培勇,中国社会科学院经济研究所,电子信箱:gaopy@cass.org.cn。北京 100836


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2018-10-16 04:15
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