经济学社会学 理论研究

新时代城乡融合发展问题与路径

沈华

2020-06-22 09:04

何永芳 佘赛男 杨春健
《西南民族大学学报》( 人文社会科学版) 2020 年第 7 期


改革开放以来,城乡结构经历了从“城乡分割”到“城乡统筹”再到“城乡融合”的大转变,城乡融合是城乡关系发展到一定阶段的必然要求,最为重要的是将城乡作为平等的发展主体来加以考量,体现了城乡协同发展的水平与质量。早前,学者们对城乡统筹、城乡融合等进行了大量的研究和探讨。在理论层面上,叶昌友、张量( 2009) ,

陈燕妮( 2017) 先后分析了马克思关于城乡融合发展的 重 大 理 论 贡 献;[1][2]徐 祥 临 ( 2018 ) 、梅 浩

( 2018) 系统总结了习近平新时代中国特色社会主义理论关于城乡融合发展的重要思想。[3][4]在实践层面上,主要集中在两个方面: 一是关于城乡融合发展的模式。例如,陈艳清( 2015) 提出,通过大力发展支柱产业,联动发展第二产业和第三产业,注重对农村专技人才的培育培养,突出农村生态建设,建强农村基层组织的发展形式来推进城乡融合;[5]二是关于城乡融合发展的路径选择。张克俊、杜婵( 2019) 提出了推进城乡空间布局一体

化、推进新型城镇化与乡村振兴双轮驱动等实施路径。[6]我国作为人口大国和农业大国,城乡融合发展对于经济社会发展影响深远[7]。本文就城乡融合发展问题进行系统概述和深度剖析,以期丰富和深化对城乡融合发展理论的再认识,为城乡经济社会协调发展提供有益借鉴。

一、新时代推进城乡融合发展的逻辑必然

( 一) 城乡融合发展是经济社会从粗放发展向集约协同发展的现实需要

从国际社会经验来看,随着地区人均收入水平逐步上升,第一产业比重自然回落到 10% 左右,第三产业比重超过 40% ,城镇化率超过 50% ,标志着这个地区进入城乡融合时期,其趋势是经济发展与资源环境进入协调期、城乡要素流动进入加速期、城乡功能优化进入提升期。目前,我国人均生产总值 70892 元,第一产业占比 7. 1% ,第三产业比重 53. 9% ,常住人口城镇化率达到 60% 以上,主要的经济指标均处于重要临界点上,意味着城乡关系将从一般的互动联系迈向融合共进发展阶段。

( 二) 城乡融合发展是落实乡村振兴发展的重要抓手

党的十九大报告提出了乡村振兴战略,并首次将“城乡融合发展”写入党的文献之中,习近平总书记明确提出要把城乡融合作为推动乡村振兴的重要途径,这充分揭示了实施乡村振兴战略中城乡融合的重要作用,关系着农村发展的成效、农民生活水平的提升和农业产业化现代化的实现。全国各地区农业农村发展的实践也都充分证明,实现乡村振兴,城乡融合发挥着关键性引领作用。

( 三) 城乡融合是建设经济强国的内在要求

建设经济强国的历史演进过程中,重要的一环是发展结构的合理化,其中城乡发展的平衡化则是发展结构合理化的重要支撑。由此,首先要跳出农业农村的局限,通过调整城乡要素配置、优化城乡发展空间,在更大的视野和格局中实现人口、资源、产业的有效循环,在调整结构、优化布局过程中持续释放农村发展动力,不断壮大农村经济、完善基层基础设施、转移富余劳动力、提升综合文化素质,缩小城乡发展差距,为建设现代化经济强国发挥更大作用。

二、当前城乡融合发展面临的主要问题

( 一) 从经济融合看,存在农业现代化水平不高的短板

不平衡、不充分是城乡发展面临的长期性问题,其中尤以经济方面的差距最具代表性。2018年我国城镇居民人均可支配收入为农村的 2. 69倍。产业类型上,农村地区仍以种养业为主,处于与城市产业互动少、融合低、层次浅的初级阶段,跨区域、跨城乡互动发展的产业占比较少。农村地区产业发展不平衡不充分的问题依然突出,农产品加工率仅为 45% 左右; 从地区来看,2017 年四川农产品加工业产值与农业产值比仅为1. 9∶ 1,远低于江苏的2. 7∶ 1。农业基础上,我国高标准农田仅占耕地面积的 23. 8% ,主要农作物耕播收综合机械化水平约 67% ,离农业发达国家水平相差还较大。生产经营上,全国近 70% 的耕地还处于传统的分散经营状态,适度规模经营的比重不高,农业科技贡献率只有 57. 5% 。农业品牌上,在《2018 中国农业产业化龙头企业 500 强排行榜》中,各地区之间位列榜单的数量也相差巨大,比如,作为农业大省的四川仅有 19 家企业位列榜单,分别比山东少 40 家、比河南少 10 家。服务体系上,农村地区物流设施水平较低,农产品的储存、运输等瓶颈问题长期存在,得不到根本解决,水果、蔬菜、畜牧水产等涉农保险能力不足,加之运输环境的损坏率或腐坏率比较高,对农业经济发展形成了严重制约。

( 二) 从要素融合看,存在城乡要素双向流动不畅的不足

由于要素价格扭曲和市场分割,人才、资金、土地等要素仍难以在城乡间充分双向的自由流动,农村市场经济发育程度远远落后于城市进程。例如,在劳动力流动上,由于城市对农村人力资源的虹吸效应,使得农村人口长期处于净流出的状态。2018 年我国农村地区向城市净输送劳动力占农村总人口超过一半,由此形成了农村地区普遍存在的“三八”“六一”“九九”等人口现象,在家务农的人口中教育程度在初中及以下的占多数,农村劳动力素质整体呈现下降趋势。同时,城市人才、技术要素流入农村的路径还未完全打通,大学生、退伍军人等返乡下乡创业就业缺乏在医疗、社保、住房等方面的针对性扶持政策,农民职业化保障体系尚未完全建立,制约了人才、技术要素向农村流动。此外,城乡居民二元化的问题仍未消除,进城后的农民工与城市居民相比无法享受同等待遇[8],农民融入城市成本居高不下。在资金流通上,农村与城市的金融发展差距明显,多数农村地区金融发展水平低下,金融主体主要以农村信用社为主,金融活动主要是农民工的打工收入存取,或是建房、就医等贷款。同时,随着人口的外流,“钱随人去”导致流出严重。由于农业的弱质性特征,现有金融产品与农业产业链、价值链延伸的匹配度较差,城市资本进入农业农村领域的积极性仍然不高。2018 年全国涉农贷款余额为 32. 7 万亿元,仅占全部贷款的 24% 。在土地流转上,各类资源资产的产权主体模糊,农村集体产权制度的改革相对滞后,集体经营性资产闲置的现象普遍存在,农村产权流转交易平台机制不健全、运行不规范,农村承包地、宅基地、集体建设用地没有有效盘活。

( 三) 从空间融合看,存在城乡建设双向对接不灵的弊端

目前,城乡空间布局仍以粗放型模式为主,大都缺乏科学精准的规划设计,城镇建设和新农村建设“两张皮”现象普遍。一是城乡规划缺乏统筹、各自为政的情况较为普遍。很多地方规划严重忽视城乡一体化,只片面注重县城及周边区域的规划发展,对镇( 乡) 村发展缺乏统筹考虑,造成了场镇建设混乱、村内建房无序等乱象。二是面临城镇化发展不足、半城镇化现象。2019 年全国常住人口城镇化率达 60% 以上,城镇发展由“极化”向“极化”与“扩散”并重方向发展。半城镇化问题比 较 突 出,全 国 户 籍 人 口 城 镇 化 率 仅 为44. 4% ,户籍城镇化率与人口城镇化率之间还存在较大的差距。三是农村生态环境问题急需治理。大部分农村地区环境卫生设施建设远远不够。例如,农村生活污水处理率偏低,部分贫困落后地区的厕所改造问题亟需解决,有的新建房屋仍未配套厕所,农民住上质量安全、功能分区合理的“好房子”尚需时日。

( 四) 从社会融合看,存在城乡服务保障、治理机制配套不均的制约

城乡之间的差距不仅体现在收入上,更体现在社会服务、社会保障方面的不平衡,体现在社会治理体系的不健全上。主要表现在: 一是农村民生保障不到位。卫生资源配置方面,农村地区农业人口与卫生人员的比例极度不协调,床位数严重偏少。城乡医保和养老方面,新农合政策范围内报销药品种远低于城镇职工能报销的品种范围。二是城乡义务教育差距大。当前,各级政府和教育部门对城市和乡村的教育投入分配存在“一多一少”的问题,且两者间的差距非常明显,导致农村地区各类教育配套设施落后,无法有效满足乡村学生的学习需求。同时,由于基础条件不足、薪酬待遇差别等因素,农村师资配备不足、流动性强,造成教育质量不高问题突出。三是城乡公共文化资源配置不均。城乡文化事业费投入比例存在不协调问题,农村地区人均水平仅为城市的一半左右。文化设施方面存在的问题更为突出,不少乡村在文化设施文化站、活动室等场地建设方面未达到基本要求。农村公共文化服务则存在形式陈旧、内容单调等老问题,文化下乡的服务内容、覆盖范围、组织频次距农民群众的实际需求还有较大的差距。四是脱贫攻坚的任务依然艰巨。目前,距离中央规定的时限还有不到一年的时间,截至 2019 年底全国仍面临 52 个贫困县摘帽的重任,贫困地区公共设施历史欠账多,大骨节病、包虫病等地方病多发,都反映出农村生态环境还存在治理不到位的问题,同时,很多贫困地区还存在产业缺乏、单一,基础设施建设落后等问题也亟待解决。五是城乡一体化治理机制不健全。由于城市容量有限,随着进城人口日益增多,造成城郊村庄常住人口陡增。农民“上楼”成为常态的情况下,需要在城镇社区化管理等方面跟进突破,但原有村级管理模式并未改变,城乡并轨进程依然较为缓慢。同时,农民组织化程度低,通过村民自治机制组织农民难度加大,存在村民自治流于形式、村规民约仅限于喊口号的问题,都需要从体制机制上寻找突破。

( 五) 从生态融合看,农村地区环境保护与治理问题依然突出

生态环境与城乡群众生活息息相关,但从现状看,生态治理问题仍然十分突出,主要表现在以下几个方面。一是城乡环境污染问题不容乐观。受特殊自然条件、产业结构和产业布局,以及机动车数量增长迅速等因素影响,持续改善大气环境质量的压力非常大。县乡集中式饮用水水源地的水质问题突出,尚存在水质不达标的现象。二是城镇环境治理能力不足。全国各地大多存在管网雨污合流现象,部分城市污水处理厂处理工艺落后,提标改造滞后,“污水漫城”“垃圾围城”等现象仍然未得到根治。三是农村污染面源治理难度加大。全国乡镇配套建设的生活污水设施的数量很少,乡镇污水处理厂( 站) 基本执行国家一级 B标,处理后出水水质仍为劣 V 类。农村垃圾清运体系不完备,部分地区没有收集收运设施设备,存在大量长期堆积的历史垃圾问题。家禽家畜养殖呈现分散化,集中养殖率低于发达国家; 超过一半的畜禽养殖废弃物没有进行综合利用或清洁化处理。

三、新时代推进城乡融合发展的基本思路

( 一) 坚持以体制机制和政策体系创新作为根本抓手

城乡二元结构是制约城乡融合发展的主要体制机制障碍,要注重打破阻碍城乡协同发展的制度安排,进一步优化城乡融合发展机制,促进城乡之间深度融合,进一步深化各项体制机制改革创新。尤其是在农村集体产权制度改革、农民职业化、农民市民化、补齐农村基本公共服务短板等方面推出更有针对性的改革措施,全面优化提升城乡政策体系,为城乡融合发展创造良好的制度环境。

( 二) 坚持推进新型城镇化和乡村振兴战略[9]

全面深刻剖析新时代的城乡关系,破解城乡发展不平衡这个最大的不平衡、农村发展不充分这个最大的不充分[8

],既要顺应新型城镇化趋势,又要适应逆城镇化的热点,鼓励城市人才、资本和消费“上山下乡”,全方位实现新型城镇化与乡村振兴的互促共进。一方面需要发挥好正向促进作用,通过新型城镇化带动乡村振兴发展,引导部分脱离农业生产的农民流向城市,推动农业人口向城市转移; 另一方面需要发挥好逆向拉动作用,带动城市人才、资本、技术等资源向农村流动,改变或改善农村城市间要素流动逆差的问题,实现两者互联互动。

( 三) 坚持处理好政府与市场的关系、发展与保护的关系、试点与推广的关系、当前与长远的关系

一是既要发挥政府主导作用,统筹做好规划引领、政策支持、要素投入、强化服务等工作,又要利用市场机制力量,真正激发主体、激活要素,推动城乡要素平等交换; 二是强化保护环境、保护生态、保护文化的意识,防止对农村资源掠夺式破坏性开发,防止城市文明对乡村文明的侵蚀; 三是把握多样性、差异性、区域性要求,根据不同地区的资源禀赋、自然条件和发展基础,因地制宜开展试点试验,鼓励以改革创新激发发展活力,使创造出的试点经验成果能够在更大范围得到推广; 四是遵循工业化城镇化发展规律,立足农村人口仍然要不断进城、城乡经济社会结构还在不断变化的实际,所采取的措施不能只顾及当前和短期见效,在实践中不宜设立过于机械的推进速度指标,对于发展方向尚不明确或条件仍不成熟的建设项目需要留出空间、持续推进。

( 四) 坚持全面推进经济融合、要素融合、空间融合、社会融合、生态融合

一是经济融合增动力。经济融合是城乡融合发展的核心,城乡经济融合不是简单将城市资金、资源向乡村转移,而是需要通过合理政策安排使城市要素在农村得有所为、得偿所有。二是要素融合强支撑。做好城乡发展要素分类管理,根据阶段不同、需求不同、配套不同,有针对、有重点做好城乡要素资源分配; 打通城乡两端要素通道,推动实现双方互相共享共用。三是空间融合显特色。打破导致城乡空间割裂的行政壁垒,优化城乡发展空间格局,促进城乡基础设施、服务要素、生态产品等在空间上的有效整合,实现城乡两端空间协作配套到位。四是社会融合惠民生。以人民为中心,坚持问题导向,着力解决农村地区公共服务、公共设施分配不到位、建设不到位的问题,逐渐消除农民、市民服务差别化问题。五是生态融合美环境。改变生态环境建设传统观念,推动形成城镇环境、乡村环境共治共建的格局。

四、新时代推进城乡融合发展的实施路径

( 一) 围绕经济融合,构建“双融合”产业体系坚持“大融合与小融合并重”,构建与整体产业转型升级互促共进的“双融合”体系。一是促进城乡一二三产业“大融合”。聚焦农业产业高端化发展需求,大力提升自动智能化水平; 聚焦“绿色发展、生态发展、协调发展”理念,重点发展农村绿色健康产业; 聚焦“三产”支撑,大力提升农业服务业发展能级。二是促进农村一二三产业“小融合”。从发展现状看,农业产业链中农民直接承担环节不断被剥离,需要城市资源向农村回流,逐步构建完善的乡村便农便民服务体系。瞄准城市人口食品、休闲方面的新需求,规模化、品质化发展绿色安全优质农产品,将农村打造成城市居民的“后花园”,通过市民消费带动农民增收。强化农业农村产业统筹力度,推行农业功能分区,根据不同地区特点特色承担不同产业门类,确定不同发展方向等。探索建立农业城乡互通、区域互融、跨区跨界的融合发展机制,打破行政区划壁垒,促进农业成片成带发展。

( 二) 围绕要素融合,健全城乡要素双向流动的体制机制

加快研究制定相关政策,全面激活市场、激活主体,确保城乡要素双向有序流动[10]。一是畅通人才返乡下乡渠道。探索推行“岗编适度分离”新机制,引导各级医教专业人员和种养殖专业技术人员向农村地区流动; 鼓励有条件地区设立针对农村地区的就业基金,出台相关专项奖补政策,完善到农村创业就业人员的保险、医药等各类保障

机制。二是加大金融支持力度。加大对农业农村企业融资授信支持,在涉农企业举债、发债等方面开辟“绿色通道”,建立农业扶持专项金融基金等;强化对农民工返乡创业的贷款融资支持,将“三农”存款按比例专项扶持“三农”发展; 加强农村地区征信体系建设,根据个人诚信情况授予不同的信用额度,建立农民信用档案,支持农民创业就业。三是深化农村产权制度改革。发挥好农民在土地资本方面的优势,推进“三权分置”,规范发展股份经济合作社等新型集体经济组织,采取自主开发、合资合作等多种方式,推进集体资产资源的统一开发利用。

( 三) 围绕空间融合,构建城乡空间高度协同的发展格局

注重发挥县城和小城镇的重要纽带作用,以点带面促进城乡空间向心力不断增强。夯实底部基础,培育发展一批具有较强经济实力、一定人口基数、生态环境好的县城。促进小城镇优化发展,需要主动承接主城区疏散人口和农村转移人口,充分发挥其人口集聚、要素集聚、商品集散、交通物流、社会服务、文化发展等功能。注重引导农民向中心村集中,推进偏远、分散、小型的自然村的合并,跟进发展社会事业和生产生活服务。

( 四) 围绕社会融合,助推城乡居民生活水平同步提升

以推进城乡基本公共服务均等化为抓手,增强城乡居民获得感和幸福感。完善就业服务体系,以镇( 乡) 为单位,建立农村地区就业服务平台,重点提供招聘应聘、创业服务、奖补优惠申报等各类服务。健全教育均衡发展机制,逐步打破教育的户籍限制,构建居住地与就学地相统一的教育培养机制; 注重持续平衡平均城乡教育资源投放,重点在经费保障、师资力量等方面实现城乡统一,推动优质教师资源在城乡的合理流动。完善农村基础设施网络,推进城乡客运服务一体化,实现具备条件的建制村客运全面覆盖; 建立覆盖村级单位的农村物流网络,加快建设以村为单位的物流快递收发货点,实现农村地区物流便捷化;推进“自来水进村”,实现农村饮水便捷化,提高饮水用水质量。

( 五) 围绕生态融合,促进城乡生态治理体系融合发展

注重为城乡居民提供更多的优质生态产品,将城乡生态治理纳入通盘考虑和整体谋划范畴,推进城乡生态治理体系相互融入和更加完善。建立城乡联动的生态环境治理机制,推进城乡两端实现责任共担、力量协调,省市县生态环境监管部门需要做好本行政辖区的城市和乡村生态治理监管,在应急处理、信息、执法处置等方面,实行城乡共管同治; 促进城乡环保治理投入均等化,同质同步推进配套设施建设,形成城市环境更好、乡村环境更美的良性互动格局,持续缩小城乡生态方面的差距。加快建设美丽新村,协同做好垃圾清运、水源防治、村风文明、环境卫生等重点工作,持续提升乡村人居环境水平和质量。

参考文献:

[1]叶昌友,张量. 论马克思、恩格斯的城乡融合思想[J]. 求索,2009( 12) .

[2]陈燕妮. 马克思恩格斯城乡融合思想及其当代启示[J].延安大学学报( 社会科学版) ,2017( 4) .

[3]徐祥临. 新时代城乡关系与推进之路———习近平总书记“城乡融合发展”思想的历史性贡献[J]. 国家治理,2018( 14) .

[4]梅浩. 习近平城乡融合发展思想的理论逻辑与实践路径[J]. 中共乐山市委党校学报,2018( 4) .

[5]陈艳清. 关于城乡融合发展的思考与实践———兼谈城乡融合的五种模式[J]. 中国农垦,2015( 9) .

[6]张克俊,杜婵. 从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展:继承与升华[J]. 农村经济,2019( 11) .

[7]贺文华. 乡村振兴: 新时代城乡融合发展的逻辑起点[J].当代农村财经,2018( 10) .

[8]胡祖才. 深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想推动新型城镇化高质量发展[J]. 宏观经济管理,2018( 6) .

[9]刘彦随. 中国新时代城乡融合与乡村振兴[J]. 地理学报,2018( 4) .

[10]陈文胜. 中国迎来了城乡融合发展的新时代[J]. 红旗文稿,2018( 8) .


作者简介: 何永芳,西南财经大学工商管理学院博士生导师、教授,研究方向: 产业经济学; 佘赛男,西南财经大学工商管理学院博士研究生,研究方向: 产业经济学。四川 成都 610074 杨春健,四川省经济发展研究院副院长,高级经济师,研究方向: 宏观经济研究、农村经济研究。四川 成都 610011


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