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伊拉克选举后的政局变化和外交新动向

胡小文

2019-11-27 01:53

王丽影 王林聪
《当代世界》2019年第4期

2017年12月9日,时任伊拉克总理阿巴迪宣布收复被恐怖组织“伊斯兰国”占领的全部领土,伊拉克取得反恐战争的重大胜利。伴随着“伊斯兰国”在伊拉克的覆灭,2018年5月举行的伊拉克议会选举格外引人关注,因为它不仅是伊拉克战后政治重建的关键步骤,也是其国内不同政治集团之间复杂博弈的一场大戏,关乎国家的未来走向,甚至牵动中东地缘政治格局变化。因此,伊拉克议会选举结果揭晓后,各派势力围绕选举的公正性、政治利益分配以及政府组阁等一系列问题展开了前所未有的漫长较量。直到2019年初,伊拉克新政府才基本组建完成。这一过程展现了伊拉克内政外交的新变化,也反映了后“伊斯兰国”时期中东地缘角逐的新态势。
伊拉克议会选举后政府重组困难重重 

2018年5月12日,伊拉克第四届国民议会选举如期举行,但选举结果却出人意料。一是选民投票率仅有44.5%,创历史新低。二是选举情况出现重大转折,什叶派宗教人士萨德尔领导的“萨德尔运动”与左翼力量伊拉克共产党(下称“伊共”)组成的“沙戎联盟”(Sairoon Coalition)(又称“行走者联盟”)赢得329个席位中的54席,[1] 超过其他竞选联盟;哈迪•阿米里领导的“巴德尔组织”联合其他17个政治派别组成的“法塔赫联盟”(也称“开拓联盟”)赢得48个席位,位居其次;选举前被普遍看好的时任总理阿巴迪领导的“胜利联盟”仅获得42个席位,位列第三;前总理马利基率领的“法治国家联盟”获得26个席位,名列第四。[2]

根据伊拉克宪法规定,伊拉克实行代议制,共和国总统和内阁共同分担联邦的行政权力。议会选举产生议长、总统,总统根据议会最大党团提名任命总理,总理负责组阁。根据伊拉克战后各方达成的政治默契,总统由库尔德人士担任,总理由占人口多数的什叶派人士担任,议长由逊尼派人士担任。选举结果公布后,围绕政府重组,不同政治派别博弈加剧,经过5个多月的讨价还价,直到2018年10月24日才开始组阁。在新一届政府中,总统由库尔德政党“库尔德斯坦爱国联盟”提名的领导人巴尔哈姆•萨利赫(Barham Salih)担任,总理由什叶派独立人士阿卜杜勒马赫迪(Adil Abdul- Mahdi)担任,议会议长由逊尼派政治人士穆罕默德•哈勒布希(Mohamed Al- Halbousi)担任。 

目前,伊拉克各政治派别的意识形态和利益诉求各不相同,新任总理阿卜杜勒马赫迪很难改变这一状况,因而内阁组建困难重重。占据议会多数席位的“行走者联盟”和“开拓联盟”两大政治集团在内政和对外关系方面均存在重大分歧。与此同时,马利基、阿巴迪和伊拉克伊斯兰最高委员会的领导人哈基姆等其他什叶派集团领导人也不愿看到上述两大集团掌控伊拉克政治走向。在教派和族群分权的政治架构下,伊拉克政治生态呈现教派利益政党化态势,各派都试图扩大自身在议会中的权力,不愿让步或接受其他政治联盟领导,再加上外部力量不断施加影响,造成新政府组建进程裹足不前。

伊拉克政局变化的主要特点 

从整体上看,近10年来,伊拉克各个政治集团之间的联合或结盟、分歧或斗争,通常有着清晰的教派和族群分界线。无论是以选举为形式的政治动员,还是围绕政府组阁的权力争夺,教派和族群利益均是政治博弈的核心内容。2018年选举后,伊拉克的政治格局延续了教派和族群分权的政治架构,国民议会仍然由什叶派、逊尼派和库尔德人三大政治力量主导,但也出现了许多新特点。 

第一,什叶派政治力量进一步分化。伴随着2018年议会选举,伊拉克什叶派内部各政治力量进一步分化,形成了五大政治派别,即“萨德尔运动”“巴德尔组织”“胜利联盟”“法治国家联盟”以及哈基姆组建的“希克玛运动”(Hikma,也称“全国智慧运动”)。这五大什叶派政治力量在议会中无法形成统一阵营,只有“萨德尔运动”和“巴德尔组织”之间达成了初步协议。而“胜利联盟”和“法治国家联盟”则组成了反对派阵线,对政府的各项政策进行牵制。可见,什叶派内部政治力量不断分化,导致新组建的伊拉克政府只能维持脆弱的平衡,伊拉克将延续脆弱的政治格局。 

第二,什叶派集团与左翼政党的结盟促进民族主义力量上升。通常情况下,中东地区的伊斯兰主义力量与左翼世俗政党之间可谓水火不容,因此它们的联合被看作是一种“反常现象”。但在2018年议会选举中,“萨德尔运动”与伊共联合提出竞选名单,并获得最多议席。实际上,无论“沙戎联盟”得票多寡,两者的结盟本身就有着独特意义,它表明宗教力量与世俗民族主义政党的结合超越了教派和族群的界限。[3]这是伊克政局最重要的变化,也在一定程度上反映了伊拉克社会和政治精英对多年来以教派和族群为特征的政治架构的某种反思,是对基于公民和现代国家治理模式的新探索。 

众所周知,萨德尔是什叶派神职人员,但他反对外部力量的渗透和介入,因而具有一定的民族主义立场,其主张赢得了广大民众的支持。与此同时,作为左翼力量的代表——伊共积极组织和参与反腐败、反宗派政治的群众抗议示威活动,关注失业和贫困等民生问题,认为中东地区人民正在寻求稳定的生活且有权享有自由民主,强调根据本国民众意愿选择自己的政治制度,不应受战争、经济制裁等外部干涉。[4]可以说,伊共的主张反映了伊拉克民众的心声,得到了许多民众的认可。伊共与“萨德尔运动”的主张具有相似之处,这奠定了双方联合的基础。 

此外,伊拉克以前的一些宗派政党逐渐改头换面,开始向跨党派政党转变。例如,哈基姆尝试组建一个包括什叶派、逊尼派和库尔德人在内的各派系大联合的“技术官僚型”政治集团,被称为“国家的大多数”。[5]这一尝试目前虽尚难以实施,但它却展现了伊拉克政治开始向超越教派政党利益转变的端倪。 

第三,什叶派民兵所在的政治派别开始进入政权。2018年议会选举前,众多民兵组织团结在“大众动员力量”的旗帜下,在打击“伊斯兰国”恐怖组织的行动中赢得了民众的支持,进而逐渐发展壮大。在2018年议会选举中,作为“大众动员力量”分支的“巴德尔组织”脱颖而出,其领导人阿米里组建的“法塔赫联盟”在内阁中所占议席排名第二,从而使这些准军事组织通过议会选举进入伊政坛。[6]“法塔赫联盟”强调伊斯兰权威主义,在政府组阁问题上与“萨德尔运动”集团存在分歧,导致主掌议会的什叶派内部不断分化和权力争夺加剧。与此同时,“大众动员力量”的不断扩张,不仅对伊拉克安全部队构成威胁,也将进一步削弱国家政权的权威。

伊拉克新政府成立后的外交新动向 

随着恐怖组织“伊斯兰国”的覆灭和选举后新政府的组建,伊拉克发展迈向了新阶段。一方面,伊拉克重要的地缘战略地位以及在反恐战争中的作用使其成为各方争夺的对象。另一方面,伊拉克战后恢复和重建需要各国的支持和良好安全的国际与周边环境,以防止“伊斯兰国”死灰复燃。在多种因素的共同作用下,2018年下半年以来,伊拉克对外交往十分活跃,域外大国和周边国家纷纷展开密集外交活动,加强与伊拉克的外交关系。 

一、减少对美国的依赖以实现自主外交 

2018年以来,美国对伊朗的战略挤压日益加剧。特朗普政府试图组建以打击伊朗在中东地区扩张为目的的政治和安全联盟,即所谓的“中东战略联盟”(Middle East Strategic Alliance)。处于敏感地带的伊拉克自然成为美国拉拢的对象。2018年12月26日,美国总统特朗普携夫人“旋风式”突访美军驻伊拉克的阿萨德空军基地,但原定与阿卜杜勒马赫迪总理的会晤因双方存有“分歧”而被取消。特朗普强调,美国不会从伊拉克撤军(伊拉克现有美军约5200人,2007年驻伊美军曾高达17万人),甚至提出将通过驻伊拉克阿萨德基地监视伊朗。对此,伊拉克政府立即予以反驳。萨利赫回应说,根据“美伊战略框架协议”(US-Iraq Strategic Framework Agreement),美国已同意不将伊拉克作为攻击其他国家的中转地,[7] 因此,当前伊拉克并未允许美国从阿萨德基地监视伊朗。伊拉克政府的回应引发美国的高度关切。2019年3月6日,美国国务卿蓬佩奥与伊拉克总理阿卜杜勒马赫迪就美军在伊拉克的合法地位问题进行了会谈。双方都证实驻伊美军的唯一任务是打击“伊斯兰国”,并训练伊拉克军队,此举表明伊拉克政府正积极应对美国的施压,力求平衡美国与伊朗在本国的影响,以实现自主外交。与此同时,伴随着美国对伊朗制裁的升级,美国进一步向伊拉克施压,要求其终止从伊朗进口天然气和电力。[8] 但是,面对美国的压力,伊拉克政府仍坚持与伊朗开展合作。伊拉克新一届政府对于美国的施压由被动接受转为主动应对,不愿意屈从于美国或牺牲其国家利益而充当美国的战略棋子。 

二、为促进经济重建积极开展平衡外交 

地缘战略优势使伊拉克成为域内外大国相互争夺的角力场。为抵御外部力量的干预,推进重建进程,新一届伊拉克政府积极开展平衡外交,创造有利的发展环境。近年来,伊朗与沙特阿拉伯之间的地缘政治博弈升级,直接或间接地影响着地区国家的外交关系走向。伊拉克政府从维护自身利益出发,利用其资源和地缘优势,巧妙奉行平衡外交政策,通过加强与伊朗和沙特的合作,获得更多吸引投资的机遇和发展空间,积极推进战后经济重建,恢复和提升在该地区的影响力。 

萨达姆垮台后,鉴于两伊有着什叶派宗教渊源的关系,伊朗对伊拉克政治发展进程和经贸方面的影响可谓举足轻重。伊朗在电力、食品、建材和消费品供应等方面对伊拉克施以援手。伊朗是伊拉克第三大进口来源国,每年向伊拉克出口逾60亿美元的商品。双方在石油领域的合作日渐深入,并于2017年底签署了6万桶/天的石油互换协议。[9]在伊朗寻求应对美国“极限施压”的关键时期,伊拉克被伊朗视为十分重要的伙伴和友邦。2019年3月11-13日,伊朗总统鲁哈尼访问巴格达,这是他2013年就任总统后首次到访伊拉克,受到伊拉克高规格的接待。萨利赫和阿卜杜勒马赫迪分别会晤鲁哈尼,双方强调在联合打击“伊斯兰国”军事行动中并肩战斗。鲁哈尼还会见了伊拉克什叶派最高宗教领袖大阿亚图拉西斯塔尼(Alial- Sistani)。伊朗方面认为此次“历史性”访问是一次伟大的外交成就,不仅成功打破了美国、沙特等海湾国家对伊朗的封锁,而且维护了其在伊拉克的特殊地位和影响力。两国还签署了一系列有关能源、运输、农业、工业的协议,包括建设一条连接两国城市的铁路,预计这些合作将使双边贸易额从目前的120亿美元提高到200亿美元。[10] 显然,两伊维护和加强传统友好关系,既有助于伊拉克战后经济重建,也是伊朗缓解美国制裁的重要突破口。 

更引人注目的是,在鲁哈尼刚离开巴格达后,沙特阿拉伯贸易和投资大臣马吉德(Majid Al-Qasabi)便率团访问伊拉克,并得到了萨利赫的接见,后者强调愿与沙特建立互利共赢的合作机制。实际上,近年来,沙特越来越看重伊拉克在地区战略格局中的地位,积极开展对伊拉克的外交攻势,借助“金钱外交”参与其战后重建,拉近与伊拉克的关系。2016年1月,沙特驻巴格达大使馆在关闭近25年后重新开放,沙伊双边关系日益改善。2018年议会选举前,萨德尔访问沙特,此举在当时虽然不代表伊拉克中央政府,但足以表明其国内政治力量对沙特的重视。可以说,伊拉克与沙特关系的改善是双方各有所求,互有所需,反映了伊拉克在对外关系上逐渐超越中东教派地缘政治窠臼,以国家利益为重,主动开展平衡外交的努力。伊拉克的平衡外交同时为与邻国关系的改善创造了有利条件。 

三、加强军事合作以共同防范恐怖主义势力威胁 

虽然打击“伊斯兰国”组织的反恐战争取得了决定性胜利,但恐怖主义威胁在伊拉克边境地带依然存在,恐怖袭击事件在伊拉克时有发生。如何防范“伊斯兰国”等恐怖组织死灰复燃、解决难民回归问题,是周边国家的共同关切。为此,伊拉克分别与土耳其、伊朗、约旦等周边国家加强军事合作,共同防范恐怖主义势力给本国和地区安全带来的威胁。2018年5月,时任伊拉克外交部长贾法里与约旦外长萨法第举行会谈,双方为防止两国边境地区遭受恐怖主义势力威胁,商讨建立联合军事委员会。2019年1月14日,约旦国王阿卜杜拉二世访问伊拉克,这是约旦国王时隔十多年后首次对伊拉克进行国事访问,显示了其重视伊拉克在该地区的战略地位并寻求开展多方面合作的愿望。 

与此同时,伊拉克新一届政府积极向其他域外大国表达了开展反恐合作的意愿。对此,法国表现最为积极。2019年1月14日,法国外长勒德里昂对伊拉克进行了访问,表示法国将在打击恐怖主义方面与伊拉克进一步开展合作,同时承诺向伊拉克政府提供10亿欧元(约12亿美元)的贷款,以支持伊政府对在2014—2017年抗击“伊斯兰国”战争中受到严重破坏的地区进行重建。伊拉克政府借助与法国等域外大国加强交往与军事合作之机,增强了本国的反恐实力,促进了地区局势的稳定。 

随着伊拉克新政府的组建,域内外大国和周边国家领导人纷纷到访伊拉克,为伊拉克对外交往打开了新局面,这不仅有助于推进伊拉克战后重建与发展,也有利于提升伊拉克在中东地区的地位。伊拉克正在向人们展现一个新的时代和发展前景。


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2019-11-27 09:50
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