2020年9月，欧盟委员会推出《移民与庇护公约》（以下简称《公约》）草案。2024年4月10日，该公约在欧洲议会上获得通过，打破了欧盟移民问题的长期政治僵局。《公约》及其包含的9项“一揽子立法”将于2026年6月在成员国层面正式实施。新一届欧盟委员会在2025—2029年政治周期中，将加强外部边境管控纳入欧洲防务与安全诉求，极大提升了移民共同政策的战略地位。《公约》将为欧盟机构与成员国在移民领域采取具体行动奠定政治基础，为各方协同合作指明方向。但与此同时，欧盟成员国在移民和庇护责任问题上矛盾依旧尖锐，《公约》的实施效果仍需实践检验。
《公约》出台的现实背景
2015年爆发的移民与难民危机对欧盟外部安全和内部团结构成严峻挑战，成为欧盟移民制度改革肇因。2023年，俄乌冲突导致400多万乌克兰人涌入欧盟寻求庇护，使成员国接收与安置难民的压力骤增。与欧盟接壤的个别国家将移民作为“武器”，驱使原本滞留其境内的第三国非正规移民越境进入欧盟，引发成员国连锁恐慌，导致欧洲地缘政治危机下的移民情势进一步复杂化。德国、瑞典等国纷纷收紧庇护政策，相继恢复边境管制；在一些成员国国内，民粹主义及仇外、反移民政党逐渐形成主流政治气候。成员国之间以及成员国内部党派之间围绕边境管控与庇护责任分担问题产生重大分歧，欧盟移民与庇护体系濒临崩溃。面对上述危机，保障外部安全巩固“欧洲堡垒”，并促进内部团结增强凝聚力，既是《公约》的核心目标，也是各成员国谈判的重中之重。
《公约》的新机制与特点
公约包含的“筛查条例”“遣返程序条例”“庇护数据库条例”“庇护管理条例”等搭建了相互联动的规则体系，为入境筛查提供了明确的操作指南，为快速遣返制定了高效的执行措施，为成员国公平分担庇护责任建立了永久性机制。
一是流线型、智能化边境管控机制。一方面，建立“查、遣、庇”三位一体管控程序。根据“筛查条例”，由入境成员国负责审查入境者的个人信息，在边境地区完成前端筛查，迅速甄别确认其身份并重点拦截非正规移民。入境者若经筛查符合“难民和其他国际保护”的条件，将启动庇护程序；若不符合庇护条件，则不得获准进入任何成员国领土，并直接适用“快速遣返程序”。而根据“遣返程序条例”规定，将被遣返的移民在外部边境地区停留期限不超过12周。另一方面，加强智能化技术支撑。新修订的“庇护数据库条例”对庇护数据库（Eurodac）进行了全面升级。升级后的系统与欧盟的“签证信息系统”“旅行信息和授权系统”以及“出入境系统”紧密对接，实现个人生物信息识别比对的全领域覆盖。这一举措极大提升了信息筛查的可控性和准确性，不仅促进入境与庇护程序间信息管理的互通共享，还有效监控并防止非正规移民向其他成员国“二次流动”的庇护寻租现象。
二是兼具强制性与灵活性的庇护机制。《公约》以平衡责任、弥合政治裂痕为目标，致力于打造兼具强制性与灵活性的庇护机制，进一步推动成员国之间的责任共担。“庇护管理条例”是其中的一项重要立法，其核心之一在于引入“团结规则”，包含两项关键内容。其一，强制性义务。条例要求所有成员国都有义务接收难民，以分担部分外部边境国家的难民接收压力，避免这些国家因地理位置而承担过重的负荷。若成员国选择不直接接收难民，则必须通过其他捐助方式提供支持。如果成员国捐助数额未能达到特定阈值，那么该国将被要求接管原本由“首次抵达国”承担的接收和庇护责任，这种责任转移具有强制性。其二，灵活性条款。条例规定的年度捐助形式具有多样性，可灵活选择。具体选项有：接收安置3万名难民，或者提供总额为6亿欧元的财政捐助，以及采取能力建设、设施和技术设备支持等其他互助措施。成员国的具体捐助配额根据其国内人口数量与生产总值加以确定。同时，“危机和不可抗力条例”规定，在突发移民危机或不可抗力情形下，允许灵活性地临时调整规则，以减轻面临紧急情况国家的接收负担。
《公约》的局限性与未来挑战
《公约》在谈判中几易其稿，最终在欧洲议会以300票赞成、270票反对的微弱多数通过。《公约》是各成员国利益博弈与相互妥协的产物，具有局限性。
首先，全面方法实则并不“全面”。《公约》并非如其名称所示，是一项解决移民与庇护问题的全面方案。相反，《公约》主要聚焦于非正规移民问题，采取以边境遏制和增加遣返为核心的优先策略。运用边境物理监控、快速遣返程序以及压缩庇护申请渠道等法律与技术手段，最大限度地缩小非正规移民入境及申请庇护的机会。这种单一方法以危机驱动为导向，仅能治标难以治本，加大了短期管控政策与长期治理目标之间的鸿沟，面对长期性挑战无能为力。
其次，团结规则难以实现真正的“团结”。《公约》未能提供加强庇护团结的系统性破局方案，而更多体现了对责任分担压力的仓促回应。第一，灵活性替代方案与现实需求脱节。实践中，每年3万人接收总额仅占实际非正规入境人数的10%，无异于杯水车薪。而6亿欧元的出资额度也远低于成员国接收难民的实际支出，这反而可能导致有的国家以象征性出资逃避责任，使责任分担沦为形式，进而加剧成员国之间的对立和矛盾。第二，难民接收标准的统一之路困难重重。旨在确立接收难民共同标准的“难民接收指令”是《公约》中唯一的非条例形式的立法，需成员国在2年后纳入国内法方能生效。然而，欧盟各国多年来在难民接收的实质性标准上陷入了逐底竞争的泥潭，相互信任已降至冰点，这为指令的生效前景蒙上了厚厚的阴影。
再次，个人权利被边缘化。《公约》将移民的基本权利边缘化，是欧盟人权保护标准的严重倒退。例如，外部边境筛查标准模糊不清，为第三国公民在审查程序中可能遭受基于种族、国籍或宗教的歧视埋下隐患。外部边境地区系统性地扩大拘留措施，侵犯了非正规移民的人身自由和安全。“安全第三国”概念的泛化可能导致移民被遣返至存在迫害或酷刑风险的国家，违反不推回原则。庇护数据库作为执法辅助工具使用，却缺少必要的监督机制，也引发了外界对个人隐私和数据权利保护的担忧，等等。
最后，倚重外部方法，难解深层危机。在对外关系上，欧盟凭借其贸易发展和资金优势，以提供金融支持、帮助东道国增强“韧性”以及贸易便利化等作为交换，与第三国达成移民接收安置及遣返协议，试图将移民彻底拦截在欧盟边界之外，但这些所谓的外部“伙伴关系”本质是欧盟运用政治经济权力的外在震慑手段。事实上，西方国家频繁的军事干预和代理战争是导致移民危机产生及复杂化的根本原因，而欧盟对这一深层根源却始终视而不见，政策上的纵容令移民问题难以从根本上得到解决。
郝鲁怡 中国社会科学院国际法研究所研究员。