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海上挑战与地区秩序:20世纪美国处理加勒比海地区海洋争端的策略研究

胡小文

2020-06-18 02:56

李聆群
《太平洋学报》2020年第5期

海洋争端是许多国家面临的一项挑战。在国际海洋争端史上,不同国家对海洋争端的处理呈现出不同的海洋意识和策略。美国对海洋优势地位的追求,在很大程度上是美国独特海洋意识的产物。其海洋意识主要体现在两方面:一是追求将海洋作为维护国土安全的自然屏障,二是注重建立系统性的海洋战略据点,实现对地区安全和海洋秩序的主导权。

美国领土从独立之初临靠北大西洋的十三个州,通过战争、购买、兼并、条约割让等方式,经过不到100年的时间,逐渐向西扩展到太平洋沿岸,国土面积从约94万平方公里增长到930多万平方公里,成为一个横跨两洋的“洲级”大国,获得了三面向洋这一开阔无阻的地理优势,实现了以“自然边界”的方式保持国土安全的目标。紧接着,美国借助1856年《鸟粪岛法案》和19世纪末发生的美西战争,迅速展开面向海洋的扩张进程,系统开展海洋战略据点的建设。经过19世纪中期到20世纪初期约半个多世纪的扩张,美国控制了加勒比海地区相当数量的岛礁,并打通了太平洋和加勒比海的巴拿马运河,在建立起对加勒比海地区的海上主导权之后,将触角向太平洋深处延伸。

然而,美国在加勒比海地区的迅速扩张也带来了很多问题,尤其是与加勒比海沿岸国之间的海洋争议。这些争议可按其性质分为两大类:第一类是传统的领土主权争端,由美国对加勒比海地区岛礁的侵占引发;第二类是伴随国际海洋法变迁而出现的新型海洋争议。虽然美国对加勒比海地区的海洋扩张行动在20世纪初就基本完成,然而此后,国际社会就海洋治理召开了四次会议,海洋法进入了变革期,这对美国涉及加勒比海地区的岛礁领土和海洋权益的具体内容、属性、划分标准等各方面都产生了相当大的影响,由此引发相关的海洋争议。

本文聚焦于美国在加勒比海地区的一系列海洋争端,从中探究美国在处理这一关键海域出现的海洋争端时,遵循何种思路?海洋争端在美国周边外交版图中到底处于怎样的位置?其中反映出怎样的海洋思维和海洋秩序观?部分策略和思路是否有值得参考之处?

一、争端的成因、类型与结果

美国20世纪在加勒比海地区面临的海洋争议可分为三类:(1)涉及岛礁主权归属问题,包括青年岛、斯旺岛、圣安德烈斯群岛、塞林尼拉浅滩、巴霍努埃沃礁/海燕岛和纳瓦萨岛;(2)涉及海洋划界、海洋权益、岛礁属性等海洋法应用问题,这一类型所涉及的争议包括美国和古巴就200海里渔区的划界问题和巴哈马浅滩群的资源归属问题;(3)同时涉及上述两种类型的混合争端,包括弗拉纳根岛的主权、效力和海洋划界问题,以及基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群的主权和渔权问题。而按照处理的方式来划分,这些争端可分为四类:(1)美国采取双边谈判的方式,争议得到彻底解决;(2)美国仅与其中某一争端国通过双边谈判方式解决争议,对涉及其他争端方的立场和行为采取不参与的立场;(3)搁置争议,即美国官方对争端不采取任何行动;(4)实际控制,即无视其他争端国的抗议或解决争端的诉求,强化对争端领土的实际控制(参见表1)。

1.1通过双边谈判方式解决争议

美国在加勒比海地区所面临的海洋争端有半数以上是通过双边谈判的方式彻底解决的,涉及青年岛、斯旺岛、圣安德烈斯群岛、弗拉纳根岛,以及与古巴之间的专属渔区划界问题。

(1)美国归还岛礁主权:圣安德烈斯群岛、斯旺岛和青年岛

美国通过双边谈判的方式将三个岛礁的主权归还给相关争议国。圣安德烈斯群岛和斯旺岛都是美国在19世纪中后期依据《鸟粪岛法案》占据的鸟粪岛,圣安德烈斯群岛的主权争端由此产生。20世纪初,美国从法国手中购买了巴拿马运河的修建权。为获取对该运河的绝对控制权,美国煽动巴拿马省反政府武装发动政变,脱离哥伦比亚独立,此举引起美哥两国关系恶化。为缓解与哥伦比亚的紧张关系,美哥两国于1928年签署《巴尔塞尼亚斯—艾斯格拉条约》,哥伦比亚获得圣安德烈斯群岛的主权。

与圣安德烈斯群岛相似,斯旺岛争端的解决亦是美国为改善与争端方洪都拉斯的双边关系所做的一种努力。斯旺岛距离洪都拉斯本土海岸约95英里,美国自1863年开始在该岛开采磷矿。洪都拉斯于1920年代开始对斯旺岛提出主权主张,但在20世纪60年代以前,斯旺岛一直由美国控制并设立了气象站、无线电导航塔台等,同时提供地区交通和通信支援。1960年,美国在斯旺岛上架设无线电台。1961年,猪湾事件爆发,美国干涉古巴内政的企图激起了加勒比海地区国家高涨的反美情绪。肯尼迪政府随即放低姿态,与洪都拉斯商谈斯旺岛的主权归属。1971年,美洪两国签署斯旺岛条约,承认洪都拉斯对斯旺岛的主权。

青年岛是古巴第二大岛。19世纪中后期,该岛涌入的大量美国人企图将其变成美国领土。1898年古巴获得独立,青年岛的主权问题正式进入两国政府的交涉议程。1901年,美国颁布《普拉特修正案》,第六条明确规定暂时搁置关于青年岛的主权争议,留待未来条约予以明确。之后,古巴驻美大使积极向美国政府游说,美国政府于1904年同意签署《海—奎萨达条约》,承认古巴对青年岛拥有主权。然而,由于美国国内对青年岛的归属意见不统一,青年岛上的美国人也不断向国会施压,导致条约迟迟得不到国会的批准。1925年,美国调查结果显示青年岛的海港太浅,不适合作为军事基地,美国国会最终同意批准《海-奎萨达条约》,青年岛正式归属古巴。

(2)双边谈判划定与古巴之间以及弗拉纳根岛周边的专属渔区界线

1976年,受第三次联合国海洋法会议关于扩大海洋管辖权磋商进程的影响,美国通过《渔业保护和管理法案》,宣布建立200海里专属渔区,美国与古巴之间的渔区划界争议以及美国与英国之间在维尔京群岛水域的争议由此产生。为实施法案,美国考虑建立与领海连接的200海里专属渔区,并迅速与古巴就加勒比海海域的专属渔区划界争议展开谈判。1977年,两国划定了临时海洋界线。同时,双边磋商继续进行,1977年底达成正式协议。

1976年,美英两国分别对美属维尔京群岛和英属维尔京群岛进行200海里专属渔区划分,发现位于两国重叠渔区的弗拉纳根岛主权归属未明。两国根据历史档案判定弗拉纳根岛的主权属美,同时商定该岛对重叠渔区的划分不产生效力。

1.2双边谈判解决争议,不回应其他争端方的行为

争端涉及3个以上争端方,但美国仅与其中某一争端方进行双边谈判,对其他争端方的立场和行为采取不表态、不参与的态度。

基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群属于涉及主权归属和渔权分配的混合争议。美国和哥伦比亚视这三个岛礁为圣安德烈斯群岛的附属岛礁。在《1928年条约》中,美国虽承认哥伦比亚拥有圣安德烈斯群岛主权,但要求搁置这三个岛礁的主权问题。随后,两国在后续协定中规定,哥伦比亚拥有三个岛礁附近的渔权。1972年,美国与哥伦比亚签署《瓦斯奎兹-萨奇奥条约》正式规定哥伦比亚对基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群拥有主权,双方平分三个礁群附近的渔权。从美国的角度来说,争端已完全解决。然而,尼加拉瓜对这三个岛礁也提出主权主张。针对美国与哥伦比亚之间的双边磋商努力,尼加拉瓜提出外交抗议。由于尼加拉瓜的外交努力,《瓦斯奎兹-萨奇奥条约》推迟到1981年才得以批准生效。尼加拉瓜政府于2001年针对这三个岛礁向国际法院提起诉讼,国际法院于2012年作出最终判决,将基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群的主权裁定为哥伦比亚拥有。在此过程中,美国采取了不表态、不参与的立场。

1.3搁置争议

(1)塞林尼拉浅滩和巴霍努埃沃礁/海燕岛

塞林尼拉浅滩和海燕岛的主权争议非常复杂,涉及多个争端方。美国分别于1869年和1879年占据两个岛礁。1982年,洪都拉斯对塞林尼拉浅滩首次提出主权主张,之后的20年间哥伦比亚、洪都拉斯、牙买加和尼加拉瓜对两个岛礁采取了多种诉求行为,如主权归属问题的磋商、安排乃至向国际司法机构提起诉讼。1986年,洪都拉斯与哥伦比亚签署海上划界协定,1993年牙买加与哥伦比亚签署海上划界协定,对塞林尼拉浅滩和海燕岛的主权及其海洋权益做了细致的分配。尼加拉瓜对此表示反对,认为两个岛礁位于其大陆架上,是大陆架的一部分,并于2001年将这两个海洋地物的争端提交国际法院,后者在2012年进行判决。面对其他争端方的一系列主权诉求行为,美国一直采取搁置争议的立场,并且不参与、不介入其他争端方的相关行动。

(2)巴哈马浅滩群

巴哈马浅滩群的争议出现在20世纪70年代。1975年,巴哈马受正在进行的第三次联合国海洋法会议启发,提出创新性的海洋权益拓展理念,对巴哈马浅滩群的所有资源提出主张,认为巴哈马浅滩群“不仅是一个独特的地质现象,也不仅限于一个大陆架,而是巴哈马群岛不可分割的部分。”基于此,巴哈马于1975年启用新的渔业法,规定大螯虾(spiny lobster)是巴哈马大陆架的产物,禁止外国人捕捞。美国表示抗议,甚至发生渔船之间的冲突。

对于巴哈马对其浅滩群提出的整体主权主张,美国采取了搁置争议的方式,没有就此展开双边磋商。1982年,《联合国海洋法公约》文本磋商完成,巴哈马于1983年7月批准实施《公约》,对浅滩群的海洋权益主张也调整到公约的法理框架内,争议不复存在。

1.4实际控制

纳瓦萨岛位于古巴关塔那摩湾以南约100英里处。海地24部宪法中有23部都提出,纳瓦萨岛是海地不可分割的领土。美国政府承认纳瓦萨岛有主权争议,但一直保持对该岛的实际控制,纳瓦萨岛为美国非合并领地(unincorporated territory)。1998年,美国内政部派遣的科学考察船在纳瓦萨岛进行了为期两周的活动,海地对此表示抗议,争议激化,但未影响美国对该岛的持续控制。1999年,纳瓦萨岛成为纳瓦萨国家野生动物保护基地。

1996年,美国人威廉·沃伦(William A. Warren)向美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院提起诉讼,认为依据《鸟粪岛法案》纳瓦萨岛是其私人财产,美国政府对其财产(即纳瓦萨岛)进行了违宪性侵犯。该法院驳回沃伦的申诉,认为纳瓦萨岛是美国的领土。该判决使美国以国内司法的形式再次强化了对纳瓦萨岛的主权主张。

二、争端处理的策略和思维特点

面对上述性质不同、出现时期不同、涉及国家数量多寡不同的12起争端,美国主动解决了其中的8起。在其余4起中,有1起争议自然消解(巴哈马浅滩群争议),其余3起虽然没有解决,但长期保持在低烈度的范围。从19世纪中后期开始出现争议到20世纪末得到基本解决,期间虽时而出现因争端导致的两国关系紧张,但美国没有因任何一起争端与他国发生武力冲突或是其他造成巨大外交倒退的事件。鉴于美国一贯的霸权主义作派和远超其他争端国的军事实力,其处理争端的状态和结果,在领土权益争端史上是非常少见的。下文将就美国处理方式的特点和深层考虑进行探讨。

2.1处理策略及其特点

整体上看,美国在解决加勒比海地区海洋争端的过程中保持了“克制和低调”。其处理方式有三个特点:一是灵活采取拖延战术;二是默认国际司法裁决;三是保持低调,防止民族主义情绪对争端有过多投射。

首先,领土争端性质通常比较复杂,耗时较长,各国或多或少会采取拖延战术,美国也不例外。然而,美国对待争端并非不加区别地一拖再拖,而是根据各争端的特点进行战术安排。例如,在纳瓦萨岛问题上,美国重视保持对该岛的长期控制。面对海地的抗议和磋商要求,美国采取了长期拖延的战术。在巴哈马浅滩群的资源归属权问题上,巴哈马提出的主张是受第三次联合国海洋法会议关于扩大国家管辖权讨论的启发,具有一定的创新性。然而,该主张既不符合当时海洋法的规定,也未得到国际社会的呼应,被纳入新海洋法体系的可能性很小。美国采取拖延战术,待到新海洋法公约出台后,该争议自然消解。

其次,在争端解决的问题上美国表现出对国际司法裁决作为一种解决方式的默认。在某些情况下,国际司法裁决是一种相对低调的争端解决方式,例如,美国在缅因湾划界争端问题上,选择了与争端方加拿大共同提交国际法院进行裁决的方式。虽然美国在处理加勒比海地区所涉争端时没有采用国际司法裁决的方式,但在其他争端方将争端交由国际司法裁决时,美国并未反对,并默认了裁决结果。这一特点体现在美国对待尼加拉瓜将基塔苏埃尼奥等礁群、塞林尼拉浅滩以及海燕岛争议提交国际法院的态度上。

最后,对争端不做过多的政治化处理,避免民族主义情绪对争端产生不必要的投射。例如,在青年岛问题上,美国对该岛的经营建设已历时几十年,很多美国民众视青年岛为美国领土。在与古巴就该岛归属问题开始接触时,美国国内有很多反对的声音。鉴此,美国没有对此问题进行过多宣传,磋商过程也尽量缩短。美古两国达成解决方案的共识后,面对国内的反对情绪,美国政府采取了冷处理和拖延的方式,有效避免了争议通过新闻媒介发酵,防止民族主义情绪的持续投射。

有学者认为,以上这三个特点所集中呈现的“克制和低调”,其形成因素主要包括国际法原则和国际规范的要求、维护国家现实利益的需要、对争议领土性质的认识等。然而,这几个因素并不是美国独有或单独对美国起作用的。它们是普遍存在的,对各国处理领土权益争端的实践都产生了或多或少的影响。本文认为,这些特点折射出的是其独特的海洋思维和海洋秩序观。

美国的海洋思维和海洋秩序观主要体现在以下两方面:一是对海洋的特殊性和岛礁的功能性有自己的理解和认识,二是积极争取构建海洋规则秩序的话语权和主导权。

美国对海洋相对于陆地的特殊性有比较准确的理解。陆地领土是固定的、闭合的,可以进行排他式、封闭型的控制和管理,而海洋具有高度的开放性和流动性。因此,在面对海洋中各个岛礁主权的定位问题上,美国一直强调海洋控制权或制海权。美国“海权之父”马汉认为,广义的海权包括海上军事力量和非军事力量。军事力量即通常所理解的海军和海军战略,非军事力量主要是包括贸易、航运和海港基地在内的海洋经济力量。强大的海上力量保障的是制海权(command of the sea),即对重要海上航线的控制权。在制海权理论的指导下,美国聚焦的是具有决定性战略位置和战略意义的岛礁,由此构建符合其利益的海洋空间和地区安全秩序。对处于战略要塞的岛礁,美国力求控制,从而确保畅通无碍地使用海上航线,并可以随时拒止他人。而对于非战略性的其他海洋地物,则相对宽松。

从19世纪后半期开始,美国逐步控制加勒比海的战略要塞,在加勒比海形成了贯通式的存在,保障美国东西两岸的连通、在加勒比海的自由进出,以及对整个拉美地区的战略辐射力。具体来说,19世纪末,美国在取得美西战争胜利后,控制了波多黎各和古巴。随后,美国在古巴的关塔那摩湾建立起海军基地,关塔那摩湾是天然良港,紧邻加勒比海,是进入大西洋的一个主要通道。20世纪初,美国策动巴拿马独立,取得巴拿马运河控制权,再加上对连接加勒比海和大西洋的美属维尔京群岛和莫纳海峡的掌控,由此,美国控制了加勒比海的主要水道,可以顺畅地向西进入太平洋,向东进入大西洋。得益于此,不处在核心位置上的争议岛礁得失,并不会影响美国对加勒比海的控制,这就使得美国有更多的政策空间来处理海洋争端。美国可以根据不同时期的地区政策需要,将海洋争端转化为调节和影响加勒比海地区局势的工具,实现对该地区秩序的主导权。

2.2岛礁主权争端的处理

美国在加勒比海卷入的8起事关岛礁主权的争端中,纳瓦萨岛战略位置相对比较重要。纳瓦萨岛位于古巴和海地之间的海域,与关塔那摩湾遥相呼应,是美国打造加勒比海海上链条的一个关键,因此成为唯一一个美国无视对方(海地)抗议,一直保持强势控制的争议岛礁。同时,得益于前文提及的沃伦诉美国政府案,美国政府对纳瓦萨岛的主权又一次得到了加强。而对于战略意义不大的其他7个岛礁,美国就没有锱铢必较,有4起(即圣安德烈斯群岛、斯旺岛、青年岛以及基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群)通过双边谈判放弃主权诉求,有2起(塞林尼拉浅滩和海燕岛)采取搁置争议的立场,还有1起(弗拉纳根岛)虽然获得主权,但主动放弃其划界效力。

美国对争议的处理服务于地区外交政策的需要,或在争端中采取妥协姿态向加勒比海国家示好,或利用争端挑拨部分加勒比海国家之间的关系。一方面,美国通过双边谈判的方式放弃加勒比海地区岛礁主权的行为集中在两个时期,分别是20世纪20年代和20世纪70年代。在20世纪20年代,美国将青年岛主权归还给古巴,承认哥伦比亚对圣安德烈斯岛的主权。这两个举动都是发生在加勒比海地区反美情绪高涨的时期。20世纪初,随着美国在西半球霸主地位的确立,其拉美政策的思路也开始做相应调整,并反映在西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)提出的“罗斯福推论”(Roosevelt Corollary)上。其核心观点是,美国有权介入拉美国家的国内事务。在该推论的指导下,美国对加勒比海地区国家频频实施霸凌行为,这些行为严重侵犯该地区国家的主权和利益,激起整个地区强烈的反美情绪。因此到了20世纪20年代,美国认识到有必要缓和与加勒比海地区的关系,以所谓“睦邻”政策代替之前强力的干涉政策。在这样的背景下,美国主动向古巴和哥伦比亚做出妥协,积极开展双边谈判,承认古巴对青年岛和哥伦比亚对圣安德烈斯群岛的主权,平息两国国内的反美情绪。在20世纪70年代,美国出于冷战期间抗苏的需要,拉拢加勒比海地区的国家,特别是在猪湾事件后,美国与加勒比海地区的关系一度非常紧张。因此,美国承认哥伦比亚对基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群的主权,并结束斯旺岛的租期,将其归还给洪都拉斯。

另一方面,美国利用争端,拉拢哥伦比亚和洪都拉斯,排挤尼加拉瓜。1961年,尼加拉瓜的桑地诺民族解放阵线成立,目标是推翻统治尼加拉瓜40余年的亲美独裁政权索摩查,1979年获得成功后开始执政。美国在处理基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群、塞林尼拉浅滩和海燕岛这几项争端时,在明知尼加拉瓜对这些岛礁有主权声索的情况下,采取了“选边站”的做法。美国在1981年批准了《瓦斯奎兹-萨奇奥条约》,无视尼加拉瓜的抗议,单方面承认哥伦比亚对基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群的主权。而在塞林尼拉浅滩和海燕岛问题上,美国采取了搁置争议的立场,同时鼓励哥伦比亚和洪都拉斯之间展开友好协商,绕开尼加拉瓜,敲定两国在加勒比海的海上边界及对两个岛礁的处置,导致尼加拉瓜的海洋权益和主权主张因此遭到损害,这也是1999年和2001年尼加拉瓜将洪都拉斯和哥伦比亚分别诉至国际法院的原因。

青年岛的处理反映出美国在制海权和对外关系之间的权衡。本文第一部分已提及,1898年古巴获得独立。1901年,美国颁布了《普拉特修正案》。修正案第三条提出美国可通过干预方式维护古巴独立,第七条提出为了能使美国保持古巴的独立,并保护其人民,以及出于自己国防需求,古巴政府将出售或租借给美国建立海军基地的某些特定地点。该法案赋予美国对古巴主权进行干涉的权利,古巴对此不满。于是美国政府作出让步姿态,于1904年和古巴签订《海—奎萨达条约》,承认古巴拥有青年岛的主权。然而美国拖了20多年才批准有关条约,主要原因之一是美国考虑在该岛设立军港。经过多年勘探后,美国发现其海港条件不符合建设要求,该岛的战略意义大大下降,遂正式放弃。

2.3海洋法争端的处理

美国的海洋秩序观还体现为对海洋自由最大化原则的推崇。为了争取构建符合该原则的国际海洋秩序,美国积极争夺对国际海洋治理规则的话语权和主导权。在面对20世纪70年代出现的涉及海洋法解释和应用的新型海洋争端时,美国的处理展现出在全球海洋规则体系变革时期,其主动争取规则制定权的意识。新型海洋争端集中出现在20世纪70年代,第三次联合国海洋法会议召开,旨在对全球海域的管理和使用规则进行一次全方位的深刻改革和重建。在磋商过程中,美国一直坚持海洋自由最大化的立场,以期新的海洋规则能充分发挥自己的海洋力量优势。会议期间,国际社会对海洋规则如何确定产生了激烈的纷争,不同国家间的立场相持不下。以扩大海洋管辖权为例,发展中国家纷纷要求将各国对海洋的主权扩展至200海里,而以美国为首的发达国家则反对此主张,认为扩大海洋管辖权损害海洋自由。当会议进入中期阶段,美国发现扩大海洋管辖权的趋势无法阻挡时,迅速调整立场,退而求其次,转为支持200海里的专属渔区,而非主权权利更多的专属经济区。

之后,趁第三次联合国海洋法会议进程尚未过半,新海洋法的雏形也未完全浮现,美国国务院迅速就海洋划界问题进行各部门的协调配合,成立了包含国务院海洋地理环境部门、国防部、司法部、内政部、能源部、海岸警卫队、商务部等在内的跨部门小组,于1976年出台《渔业保护和管理法案》。法案于1977年3月1日正式生效,美国随即依此法案展开与古巴和英国在加勒比海的渔区划界磋商,其意图在于用国家实践影响国际舆论、坐实专属渔区的规则设立。1977年4月,经过紧锣密鼓的磋商,美国与古巴达成临时安排,两国于12月签订两国重叠渔区划界的正式条约。同年,美国和英国展开在维尔京群岛水域专属渔区的划界,并于1979年达成渔业互惠协议。美国和古巴的谈判发生在两国严重对峙的时期,两国高级别层面的官方磋商已冻结多年,此举显示美国在面临国际海洋规则改革时积极争夺规则主导权的意识。在维尔京群岛的渔区划界问题上,美国主动放弃弗拉纳根岛在划界中的效力,企图向国际社会表明其一贯支持海洋自由最大化的立场。

三、美国经验对中国处理南海问题的启示

从前文的分析可以看出,美国对加勒比海地区海洋争端的处理有两个主要特点:第一,注重战略定位;第二,手段灵活。在其海权战略思想的指导下,美国对岛礁主权和海洋权益建立了系统的认识。美国对加勒比海有明确的地区战略定位,即将其视为美国布局西半球地区秩序的枢纽。为此,美国将加勒比海的几大战略要塞控制在手中,包括连通加勒比海和大西洋的莫纳海峡、维尔京群岛,连通太平洋美国西海岸与加勒比海的巴拿马运河,以及横亘在加勒比海和墨西哥湾之间的古巴(通过占据关塔那摩湾和纳瓦萨岛)等。美国在加勒比海形成了贯通式的存在,保障了美国向南的战略辐射力。在此基础上,美国在处理加勒比海地区非核心岛礁的争端时,就有充分的余地利用争端服务于外交布局:或利用争端挑拨加勒比海地区国家的关系,或通过妥协姿态缓和该地区的反美反霸情绪,或通过争端创造国际实践的先例并抢占海洋规则的制定权。

在这一过程中,主导美国争端处理策略的是其清晰的海洋思维和海洋秩序观,以及对国家战略和利益的通盘平衡。一方面,美国对海洋的特殊性及其战略作用有自身的理解,并据此对争端的主次轻重进行区别对待。另一方面,美国政府注重各层次利益的平衡,在统筹长期战略利益的同时,对眼前利益也积极争取。这一点既体现在冷战期间与古巴迅速进行海洋划界的行动上,也体现在美国放弃一些岛礁主权的同时,积极争取部分海洋权益的行为上。例如,美国虽然在双边磋商中放弃了基塔苏埃尼奥、容卡多尔和塞拉纳礁群的主权主张,但争取到了在这几个礁群附近的渔权;美国在放弃斯旺岛主权的同时,获得了在斯旺岛上继续运营原有设施的权利,包括气象站、通信站等。这些都给予美国在这些争议岛礁所处海域更多的活动空间。

美国处理加勒比海地区海洋争端所采用的一些策略和思路,对中国处理南海争端有一定的启发意义。从地理位置上看,南海与加勒比海一样,是贯通东西两洋的重要海域。南海对于中国的重要性不言而喻。南海是中国的南方门户,向西连通印度洋,向东连接太平洋,向南是东南亚。南海是中国推行“一带一路”倡议的关键海上节点,承载着中国向东南亚地区辐射的影响力。

因此,南海争议的妥善解决,事关中国构建起一个和平稳定的地区海洋秩序,为中国的和平发展道路提供良好的周边环境支持。结合美国在处理加勒比海争端的经验,中国在处理南海问题上需留意以下几点:

首先,如何在国家战略和地区秩序的整体布局中定位岛礁主权和海洋权益,是中国处理南海争端首先要审度的问题。2017年10月,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上,提出“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。中国作为陆海边缘国,在建设海洋强国的过程中,需要制定基于中国独特自然地理条件、又符合中国现实发展需求的海洋战略。什么样的海洋战略符合中国的国情现实和国家发展战略?对此学界和政策界展开了广泛的讨论。此外,南海在地区安全秩序中处于什么样的位置?如何通过南海推进海洋命运共同体的构建?这些问题的厘清将有助于区分南海问题中的主次矛盾,有助于对错综复杂的领土和权益纷争进行系统梳理和排序。

其次,中国在处理南海争端时,需要引起重视的一个要素是时间。学界研究显示,时间对领土争端产生固化作用,加大争端处理的难度。随着时间的推进,各方对争议岛礁的功能性建设不断叠加,各自的立场诉求越来越清晰、明确,各方的情感投射也愈加浓厚,这些因素不断增加各方进行协商和妥协的难度,容易造成争端久拖难决的局面。因此,充分重视时间因素在争端解决过程中的作用,本着先易后难的原则,积极推进磋商进度,是中国在处理南海争端时值得注意的一点。

最后,中国在南海问题上,还应注重海洋话语权的建设。一个海洋强国应拥有推行海洋元叙事的能力,应具备影响和塑造海洋法治的海洋软实力。中国自参加第三次联合国海洋法会议开始,逐步参与国际海洋治理体系的构建和发展。近年来,中国积极履行《公约》,在海洋法的一些前沿议题上,承担起相关规则制定的重要角色。特别是海洋命运共同体理念的提出,为中国参与和引领全球海洋治理的发展提供了先进的理论基础。未来,中国应继续积极向国际社会阐释中国在南海认真实践《公约》的各项措施,呼吁有关国家尊重《公约》所反映的国家意愿,在南海探索海洋治理规则的创新,争取南海问题上的海洋话语权。

当然,美国在20世纪加勒比海海洋争端所处的背景与今时今日中国在南海所面临的争议局面有一定的差异。一方面,美国在加勒比海地区面对的主要是实力相对弱小的沿岸国,而南海问题所涉及的国际政治环境相对复杂。近年来,美国、日本、印度,乃至英国、法国、澳大利亚等域外国家,纷纷加强在南海的存在度。另一方面,自1994年第60个国家提交《联合国海洋法公约》的批准书以来,《公约》的深入实践引发了很多法理争议和纠纷,再叠加大众媒体的渲染,导致南海问题获得的关注度不断累积,这些因素都增加了中国处理南海问题的难度。在此背景下,中国在处理南海问题时应进一步重视海洋的特殊性,提高海洋战略定位意识,推进海洋软实力和话语权建设。中国于2014年提出双轨思路,即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护,是充分结合海洋的开放性和非排他性的创新思路。自2011年中国和东盟公布《落实<南海各方行为宣言>指针》以来,中国与包括南海其他声索国在内的东盟国家在落实《宣言》的框架下已建立起稳定的南海事务磋商机制,获得了一系列早期收获,提升了中国在南海事务上的话语权和地区议程主导权。未来,中国可考虑在落实《宣言》的基础上进一步推动低敏感领域的务实合作,并在航行安全、海上应急管理、跨国犯罪等区域国家共同利益关切的问题上进行探索,构建起区域性的南海治理合作机制,由此推进地区海洋秩序的建设,增进南海地区的共同福祉。对此,中国和其他南海沿岸国应积极利用当前南海行为准则磋商所提供的良好氛围,探索构建区域性海洋合作机制的可行路径。

四、结语

纵观世界历史,海洋在大国崛起中一直扮演举足轻重的角色。妥善应对海上挑战、充分用好海洋空间和资源、主动引领海洋秩序构建,是成长中的中国必须面对的课题。长期以来,中国坚持和平发展道路,实行“亲、诚、惠、容”的周边外交理念,奉行睦邻、亲邻、富邻的政策。因此,在南海问题上,中国一方面可继续增强海洋话语权和海洋规则主导权,通过规则和秩序构建将南海区域事务的主导权掌握在手中,从而有效防范区域外国家对南海事务的干预。另一方面,中国可继续通过主导议程设置和创新海洋治理机制来化解纠纷,包容区域国家在南海地区的合理诉求。

2019年4月,习近平主席在集体会见出席海军成立70周年多国海军活动外方代表团团长时提出了构建海洋命运共同体的重要倡议。这是对人类命运共同体思想的丰富和发展,是共护海洋和平、共筑海洋秩序、共促海洋繁荣的中国方案。从这一角度来看,南海问题既是挑战,又是机遇。南海问题应放在海洋发展战略和外交整体布局中考虑,与此同时,中国应积极进行思路创新和政策创新,积极探索构建平等、包容、合作、创新的区域海洋秩序,通过规则机制的创新化解争议,凝聚地区共识,共同推进南海的环境治理、蓝色经济、资源开发、防灾减灾、海上互联互通等领域的合作,共同增进海洋福祉,将海洋命运共同体由理念变成现实。


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2020-06-18 10:34
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去全球化不利于世界经济