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拉美国家的腐败问题与腐败治理趋势

胡小文

2020-07-31 02:18

袁东振
《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期

腐败与拉美国家腐败的界定

国际学界和政界关于腐败的界定和解释各种各样,其中联合国、欧盟、OECD和美洲国家组织的界定和解释较具有代表性。但国际学界和国际组织的文献都承认,迄今还没有一致认可的腐败概念。现有国际协议都没有对腐败做出合理性定义,各国际机构也均未对腐败给出明确定义。国际机构和国际协议均非常宽泛地使用腐败概念,通常只罗列出被认为是腐败的众多行为,而把腐败定罪的责任和任务赋予各成员国的国内立法。拉美国家根据自己对腐败的理解,从司法角度对腐败做了界定;相关学者也从理论上对腐败进行定义。

虽然相关国际机构和拉美国家没有对腐败给出统一定义,但这并不妨碍我们对拉美国家腐败问题的理解。根据国际组织和拉美国家的相关界定,以及这些国家腐败治理实践,可以把腐败界定如下:拥有公共权力和其他权力与资源的人员、机构或组织,为达到为自己、相关利益人或第三方谋取不当利益的目的,违背法定或社会认可的规则,滥用权力、影响和资源,并对他人、第三方和社会造成损害的行为。腐败治理则是,为对各种腐败行为进行预防、对腐败行为和腐败者予以惩治、对腐败损害予以修复等,在制度、法律、规则、措施及其他领域做出的所有设计和安排。

拉美国家腐败的主要表现

对腐败有不同界定方式,必然有不同的腐败类型划分。拉美国家的腐败主要有以下主要类型:如按领域划分,有政治领域腐败、经济领域腐败及其他领域腐败;如按部门划分,有公共部门腐败和私营部门腐败;如按腐败主体划分,有政治精英腐败、官僚腐败及立法腐败;如按根源划分,有外源性或非制度性腐败、内源性或制度性腐败。虽然上述各种腐败类型或许有交叉甚至有重复,但基本可以涵盖拉美国家的重要腐败类型。

拉美国家既有政治领域的腐败,也有经济领域和其他领域(包括日常生活领域)的腐败。拉美国家企业、政府和公共机构等非营利机构中都存在腐败现象,一些国家的腐败达到非常高水平。在政治领域,存在不合规的政治献金问题、权力交换、利益输送以及权钱交易问题。在经济领域存在各种寻租行为,有向公共部门和政府机构人员行贿以谋取利益的现象。有著名智库认为,在公共工程领域和政治献金领域,拉美是腐败大案要案较集中的地区之一。在社会及日常生活领域也存在各种腐败现象和习惯,如为加快某些事项办理速度,向经办人行贿;为逃避处罚,向警察和公职人员行贿等。

拉美国家公共部门腐败和私营部门腐败并存。许多学者强调,腐败不仅存在于拉美公共部门,也存在于私人部门;尽管多数腐败发生在公共部门官员身上,但也应关注私人部门腐败的发生;因为无论是在私人企业内部,还是其在与其他企业或政府等公共部门打交道过程中也存在腐败问题。拉美私人部门腐败较普遍。当有人滥用自己在私人企业中的职务,试图为自己或本企业谋取利益时,就容易产生腐败。也就是说,私人部门腐败源于对私人组织运行规则的违背。

拉美国家存在政治精英腐败、官僚腐败及立法腐败等腐败类型。所谓政治腐败发生在最高权力层面(如民选和任命的公共职务层面),指那些可以决定一个国家法律、规则和资源基本分配的人滥用权力。当这种腐败与有组织犯罪集团的腐败结合在一起的时候,尤为危险。

而官僚腐败是在公共政策执行过程中产生的腐败行为,通常指在执行高级官员们所设计和制定的规则过程中形成的腐败行为。政治腐败发生在决策层面,官僚腐败出现在执行层面;与后者相比,前者危害更大。立法腐败则指立法者在立法过程中可能接受利益集团贿赂,进而制定有利于利益集团的国家立法。这三种类型的腐败各自又有多种具体表现方式。

拉美国家既有外源性或非制度性腐败,又有内源性或制度性腐败。此外,拉美国家腐败还有许多具体形式,既表现为行贿受贿、渎职、裙带关系、权钱交易等具体形式,也表现为大腐败和小腐败等规模形式。

拉美国家腐败治理趋势

在腐败继续多发高发频发态势下,拉美国家的腐败治理呈现出新趋势。许多国家开始打破有罪不罚的传统,加强反腐败制度机制建设,完善腐败治理的法律体系,加大惩治腐败行为和腐败者力度,加强反腐败国际合作。

试图打破有罪不罚的传统。拉美在传统上普遍存在有罪不罚(Impunidad)现象,这无疑会助长腐败的蔓延。这一现象长期存在的主要原因是公众对腐败有较大容忍度。在拉美特殊历史和文化背景下,并不是所有腐败行为都被认为是犯罪。随着民主化不断深化特别是司法机构独立性不断加强,以及社会监督日益完备,被揭发出来的腐败行为、腐败案件、腐败分子越来越多,许多案件经媒体炒作和发酵,成为舆情热点,腐败官员、腐败行为成为公众痛恨的历史恶疾。在这种背景下,公众对腐败的容忍度不断降低,对有罪不罚现象越来越难以接受。许多拉美国家试图改变有罪不罚的传统,将腐败定为犯罪行为。越来越多的有识之士意识到,即使不是所有腐败行为都被认为是犯罪,但应该推进司法制度改革,使所有腐败行为都受到惩处。阿根廷、巴西等主要国家都有一些具体措施相继出台。然而,由于有罪不罚现象是拉美国家的传统,要彻底改变这一历史痼疾并不能一蹴而就。

加强腐败治理制度机制建设。拉美国家加强腐败治理制度机制建设主要从三方面入手。(1)加强现行机构和增设新机构,提高反腐能力和效率。(2)设立专门反腐机构,弥补权力制约机制的漏洞。(3)通过制定反腐计划和社会协议等方式,协调国家机构的反腐职责与功能,增强政府与公民社会的合作。然而,从总体上说,拉美国家腐败治理制度机制尚不完备,效率还不高,缺乏合力,需进一步完善。

加强反腐败的法律体系建设。一些拉美国家制定了专门的反腐败法,将腐败治理提升到法律层面。目前已制定专门反腐败法的国家有委内瑞拉(2003),玻利维亚(2010)、哥伦比亚(2011)、危地马拉(2012)等。有些国家虽未出台专门反腐败法,但也明显加快反腐败立法进程,在许多相关法律中增加反腐败条款和内容。拉美国家还通过法律和规章改革,推进腐败治理。拉美国家积极推进反腐败法律的“第二代改革”,包括加强和保护举报制度,增加政治资金透明度。许多国家在相关的法律中增加反腐条款或章节,增加反腐内容。但拉美国家相关反腐法律的执行并不理想。

不断推进国际反腐败合作。不少拉美国家积极参与国际反腐合作。20世纪90年代后拉美国家重视参与国际反腐合作,积极履行国际反腐败条约的履行。拉美国家参与的最重要反腐败公约是1996年通过的《美洲反腐败公约》,多个拉美国家陆续批准该公约。按照《公约》要求,相关国家每年需向美洲国家组织大会提交反腐报告。近年来拉美国家不少法律法规和一些新机构,基本是依据《公约》要求或原则制定和设立的。除《美洲反腐败公约》外,拉美国家还签署和批准其他反腐败国家间条约或协定。拉美多国加入“开放政府伙伴联盟”(OGP)。

拉美国家还提出建立反腐败国际法庭建议。哥伦比亚前总统桑托斯是第一位支持建立反腐败国际法庭建议的总统,赞成成立国际法庭对那些在本国逃避了法律制裁的腐败领导人进行审判。但该建议并未相形成共识。这表明,拉美国家推进反腐国际合作的意愿在实践中仍面临不少现实困难和阻力。

此外,鉴于腐败对拉美国家政治民主、经济发展和社会进步的严重损害,美洲开发银行、世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构,在提供贷款或援助时,都要求拉美国家承诺反腐,并对其资助的项目采取严格监控措施,这在客观上给拉美国家反腐败提供了外部压力。

拉美腐败治理虽不断取得新进展,但由于历史传统和现实因素的约束,以及腐败现象根深蒂固,其腐败治理任重道远,难以一蹴而就。

 

袁东振 中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员。


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