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塞科“关系正常化”,“转折点”是否到来?

胡小文

2023-03-03 01:23

杨博文
中国网


2月27日,塞尔维亚总统武契奇、科索沃“总理”库尔蒂,在欧盟外交与安全政策高级代表博雷利与欧盟西巴尔干事务特别代表拉扎克的见证下,举行会谈,“口头同意”由法德两国提出、欧盟推动、并受美国支持的《关于科索沃与塞尔维亚关系正常化道路的协议》。该协议共11条,主要内容包括:互认官方文件、在国际场合互不代表对方、不阻止对方入盟、以和平方式解决争端、互派常驻使团等。塞尔维亚虽然无须正式承认科索沃,但协议事实上要求塞尔维亚以“独立国家”地位对待科索沃。由于立场分歧,塞科双方并未正式签署,也未达成作为协议附件的“实施路线图”。从会谈的成效看,“口头协议”的达成,虽意味着停滞已久的塞科和谈恢复,但与欧盟宣称的“关系正常化”仍然相距甚远。

此次“有限突破”是乌克兰危机背景下法、德施压与美国支持的产物。从欧盟2011年主导和谈以来,塞科已签署33项协议,但多数并未落实。2018年后,和谈更因关税冲突、国际承认等问题陷于停滞。然而,乌克兰危机的爆发使欧美将目光再次投向科索沃。由于担心俄罗斯利用“传统影响力”开辟“第二战场”,欧美在塞科之间开展密集外交活动,要求双方、尤其是塞尔维亚在核心问题上作出让步。为此,欧盟不惜以停止塞尔维亚入盟进程、撤出对塞尔维亚投资、在国际上孤立塞尔维亚相威胁。同时,欧美也要求科索沃按照2013年协议在科索沃北部塞族聚居区建立“塞族城市联盟”,美方代表更表示,“无论库尔蒂是否同意,都必须建立城市联盟”。

美国也改变了特朗普政府时期在科索沃问题上与欧盟“争风吃醋”的政策。2020年9月,美方在未与欧盟协商的情况下,推动塞科领导人分别与美签署“华盛顿协议”,提出以“经济正常化”作为“政治正常化”的基础。但欧盟认为此举将阻碍其主导的和谈进程,并带来新的不稳定因素,美欧一度“互相掣肘”。但此次拜登政府欣然接受法、德与欧盟机构“冲锋在前”,并对“法德倡议”提供了充分支持。在欧美联动及“软硬兼施”之下,塞科领导人终于坐上谈判桌,这也意味着塞科在2022年底“车牌争端”后关系趋缓。正如博雷利所说,此次会谈意味着从“危机管控”状态中走出,为建立信任奠定基础。

这份协议也是法、德以“两德模式”解决科索沃危机的尝试。协议中有5条直接摘自或以1972年的《两德基础条约》为蓝本,试图在实质性“相互承认”的基础上发展互利关系。但与两德属于同一民族、仅因冷战的政治气氛而分立不同阵营不同,塞科关系具有复杂的历史背景,简单套用“两德经验”显然难以化解当前矛盾。此外,协议由法、德两国径自起草,并未充分考虑塞科双方意愿。尽管欧盟根据塞科9月反馈在12月提出协议“修改版”,但改动并不大。武契奇曾多次表示,协议“就在那里,我们只能接受或不接受”。双方显然对这份“外部强加协议”的兴趣不高。

此外,这份协议并未解决科索沃问题的“核心症结”。塞科和谈之所以难以取得进展,是因为科索沃以塞尔维亚对其承认为谈判前提,而塞尔维亚则认为科索沃应首先履行2013年协议承诺,建立“塞族城市联盟”,但双方均不认可对方条件。此次会谈前,武契奇明确表示拒绝承认科索沃正式或事实上独立,也不会允许科索沃加入联合国;而库尔蒂作为科索沃民族主义领导人对建立“塞族城市联盟”也尤为强硬,表示科索沃“宪法法院”已裁定该机构“违宪”,因而无法建立。在双方均不愿在核心问题上让步的情况下,其它问题也难以取得突破。

协议的内容也引发塞尔维亚民众的不满。此前,欧盟为维护塞科和谈的灵活性,一直未公布协议文本,被塞科民众质疑为“黑箱操作”。协议公布后,塞尔维亚反对党普遍认为“塞尔维亚除了得到一些资金承诺外,什么也得不到”,并发起新一轮抗议活动。为此,武契奇表示自己未签署协议,只是迫于压力为争取塞尔维亚利益不得不参加和谈。此外,武契奇也提出,塞尔维亚议会与公民在这一问题上应有更大发言权,并且不排除举行公投。塞尔维亚近期民调显示,44%的民众反对加入欧盟,仅有35%的支持。在对西方不信任感仍较强的基础上,这份不利于塞尔维亚的“法德协议”显然难以通过民意考验。

科索沃问题的解决,最终仍需发挥联合国的主导作用。作为结束科索沃战争的文件,联合国1244号决议仍是各方推动解决科索沃问题的政治基础,其中,中、美、俄、欧等关键力量都能够发挥建设性作用。欧美此次具有“倾向性”和“主观性”的协议显然难以令各方信服,只有在联合国框架下,充分考虑各方利益与安全关切,步步为营、久久为功,才能实现科索沃地区的长期稳定与共同发展。

杨博文 中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员


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