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全球共同课题:加强气候适应的能力建设

胡小文

2023-04-20 07:18

胡玉坤
光明日报

光明图片/视觉中国


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【环球视野】

气候变化是我们时代所有国家共同面临的一个严峻挑战。减缓和适应堪称应对全球气候变化不可或缺并且紧密关联的两个支柱。将减缓和适应整合起来,形成有利于可持续发展的气候韧性,已成为一个迫在眉睫的当务之急。

1、减缓与适应是一枚硬币的两面

气候变化是人类迄今所面临的影响最深远也最复杂的全球性危机。联合国政府间气候变化专门委员会3月份刚刚通过了“教科书级”的第六次评估《综合报告》,并逐行批准了其《政策制定者摘要》。联合国秘书长古特雷斯在发布会的视频致辞中开门见山地指出:“人类正如履薄冰,这层薄冰正在融化,世界必须更快地作出回应。”他进一步警告:“气候定时炸弹正在滴答作响。”力主将减缓与适应整合起来促进气候韧性发展的这份权威报告,被视为“拆除这颗气候定时炸弹的一个指南”,更被当作“人类生存的一个指南”。

减缓与适应是应对全球气候变化缺一不可且密切关联的两个基石。回望历史,1992年在里约会议上开放签署的《联合国气候变化框架公约》就将减缓和适应确立为两个应对战略。减缓与适应虽有交叠之处,但两者目的截然有别。减缓旨在降低人类排放的温室气体所导致的全球暖化;适应则意在抵御气候变化带来的不可避免的负面影响。有效的深度减排可起到“釜底抽薪”斩断升温源头的作用,有助于降低投资于适应的成本。没有大幅减排,适应努力恐将变得徒劳无功。但不可否认的是,纵然立刻停止了所有温室气体排放,也未必能取得立竿见影的温控效果。

在全球气候治理模式中,减缓和适应恰似一枚硬币的正反两面。适应虽不能取代雄心勃勃的深度和快速减排,但适应行动有可能避免或最小化当前和未来的损失和损害。为防范极端天气事件做好应急预案,建立多灾害预警系统,植树造林以及构筑韧性基础设施等,均能发挥不容小觑的作用。不过,减缓与适应终究不是治本与治标的关系。让减排先行,为减排让路,或者一味减排而漠视适应等,显然都失之偏颇、不合时宜。果断采取适应行动的重要性和必要性无可辩驳。

纵览过去30年,气候减缓与适应行动之间的失衡由来已久。长期以来,减缓得到了政策制定者、科学家和实践者的优先关注和资金支持。各种干预往往主要围绕节能减排“做文章”。在国际主流叙事和话语体系中,减缓有时被等同于应对气候变化,适应则时常被窄化为防灾减灾——适应的行动空间因而受到了严重挤压。

适应在全球气候议程中的重要性近年来日渐凸显。2015年通过的《巴黎协定》被公认是全球气候治理的一个分水岭。178个缔约方共同签署的这份国际协议,首次促成各方共同致力于实现本世纪内将全球气温升幅控制在较工业化前水平不超过2摄氏度,并努力限制在1.5度以内的宏伟目标。这个全球蓝图还第一次提出了一个全球适应目标,即“提高适应能力,增强韧性并降低气候变化的脆弱性,以期对可持续发展有所贡献”。尽管姗姗来迟,气候适应绝不意味着被动地“坐以待毙”或随波逐流,而是为迎接当下和未来的更大考验未雨绸缪。因此,里程碑式的《巴黎协定》被誉为“我们与子孙后代以及整个人类大家庭订下的盟约”。

遏制气候变化不仅关乎人类的生死存亡,也事关唯一宜居之地球的健康。唯有深度而快速减排才有可能创造一个更安全而可持续的世界。随着气候威胁与日俱增,气候风险的管理已变得更加复杂,也更为困难。灾难性的全球暖化,不单对我们这一代尤其是特别脆弱的国家和人口构成威胁,还将对未来世代构成更为严峻的挑战。要“跑赢”气候变化危机,强有力的适应干预成为一个绕不过去的当务之急。

继2013年出台第一个《国家适应气候变化战略》,2022年6月,中国与时俱进与世界联动,推出了升级版的《国家适应气候变化战略2035》——这标志着我国在“双碳”行动目标开展得如火如荼之际,也揭开了气候适应治理的新篇章。

2、气候适应这一支柱缘何长期被忽视

将减缓当作主轴的全球政策路径沿袭已久。标杆性的《巴黎协定》亦未能从根本上重塑减缓与适应的平衡关系。自巴黎大会以来,一场全球性的碳中和运动应运而生并日益壮大。到本世纪中叶实现碳中和,成为当今世界最为紧迫的一个优先目标。相比之下,全球适应行动则呈现差强人意的缓进之势。究其原因,不外乎主要有以下几个方面:

《联合国气候变化框架公约》原本便是瞄准降低温室气体排放的这个全球目标而建构的。自从《联合国气候变化框架公约》将减缓确定为第一支柱、适应为第二支柱以来,这一政策导向逐渐固化。换言之,两者的不对称,在全球气候治理蹒跚起步之初就埋下了“伏笔”。不过,放在当时的时代历史背景中去考察并不难理解。由于历史惯性,自上个世纪90年代以来,不计其数的节能减排项目在世界各地遍地开花。相形之下,气候适应迄今主要还囿于国际一级自上而下的推动和国家层面的有限回应,大规模的适应行动仍付之阙如。

关于气候适应的叙事和话语长久充斥着各种迷思和误解。比如,“倾力于适应会分散对减缓注意力”的论调,在国际发展界和学术界一直颇有市场。美国前副总统阿尔·戈尔在其1992年问世的畅销书《濒临失衡的地球》中就认为,专注于适应可能会破坏缓解气候变化的努力,因为这代表了“我们有能力及时想办法上的一种懒惰,一种傲慢的信念”。这个假设伴随时间的推移虽有所弱化,但一直影响都在。可见,对适应缺乏正确的认知和理解,也致使减排的成效大打折扣。

适应作为全球性挑战尚未成为一个普遍共识。长久以来,减缓被公认为是一项全球性挑战,适应则被解读为国家或地区问题,尤其是脆弱国家和社区面临的挑战。适应还时常被贴上发展中国家问题的标签,特别是与处于气候变化前线的最不发达国家和小岛屿发展中国家挂钩。尽管质疑之声不绝于耳,但减排有望带来全球益处,适应仅使地方受益的惯性思维依然根深蒂固。这个论调掩盖这样一个不争的事实,即不论南北抑或贫富,世界上没有任何一个国家能幸免于气候变化带来的不利影响。

适应之所以处于下风还因为气候变化引发灾难性后果的滞后性和不确定性。人们总是一厢情愿地将气候威胁当作遥远未来的一个威胁,即便各种极端天气事件变得越发频繁,潜在和实际的破坏日趋严重。由于林林总总的发展需求之间的平衡与竞争,国际和各国政策制定者在很大程度上未能及时将气候适应当作亟待解决的一个优先事项。因短视或缺乏可持续性意识,有的决策者不愿意拿出“真金白银”为未来避免气候灾难或者保障子孙后代的福祉“埋单”。

气候适应被淡化的深层次原因还可追溯到全球气候治理场域中存在的结构性缺陷。众所周知,最易受气候变化影响的国家,往往也是最为脆弱的发展中国家。这些国家在气候变化第一线挣扎并付出惨痛的代价绝非偶然。再说,在国际气候舞台的博弈中,贫弱国家毕竟不占优势,也缺乏充足的话语权。有影响力的发达国家一直抵制发展中国家提出的经济赔偿要求,至今仍缺乏承担起气候融资道义责任的强烈政治意愿。

3、寻求全球适应突破已刻不容缓

减缓与适应的长期失衡造成了许多负面后果。毋庸置疑的是,我们不再有机会在减缓与适应之间二选一,适应已经成为每个国家都绕不过去的一个时代课题。提振全球气候适应的理由和正当性越来越充分。我们不妨从以下几个维度展开分析:

人类迄今所采取的适应行动与不断升级的气候风险完全不匹配。环顾今日世界,创纪录的酷热和旱情、百年不遇的突发性暴雨和洪水等极端气候事件在世界各地此起彼伏。2022年夏季,极端高温和水旱灾情互为叠加,在世界多地同时上演。在巴基斯坦,毁灭性的特大洪水淹没了全境三分之一的国土,受灾者逾3300万,并吞噬了上千条鲜活的生命。而一些慢发事件的负面影响绝不亚于极端天气事件,包括海平面持续上升、冰川加速融化以及生物多样性丧失等等。假如说30年前的气候变化影响只囿于一时一地,那么在经济全球化的今天,通过供应链、市场或人口流动等方式,气候恶变还会溢出国界,对遥远的国家和地方产生影响。像节能减排一样,迄今我们所采取的适应行动远远不够。

气候变化不光是近在咫尺的现实挑战,也预示了更为严峻的未来威胁。纵向来看,眼下的气候变化及其负面影响与1992年相比已不可同日而语。当前,全球平均升温比前工业化水平已高出约1.1摄氏度,气候变化广泛而危险的影响已是一个不争的事实。事实上,全球变暖比预期来得更快,“2030年以后,任何一年的全球地表温度都有50%可能性比工业化前高出1.5摄氏度”。任由这一趋势发展下去,当代人和未来世代都将不得不吞下更苦涩的恶果。气候变化的不可逆性注定了全球气候适应治理将是一场旷日持久的“接力赛”。

突如其来的极端天气事件对社会经济的重创会拖累长远的可持续发展。不可逆转的气候变化及其糟糕影响往往“祸不单行”,有的会引发粮食、能源、水安全乃至公共卫生危机等连锁反应,进而致使大众健康、生命和财产蒙受巨大损失。巨大的气候灾难会使人们的生活和生计毁于一旦,一个国家来之不易的发展成果亦有可能付诸东流。若不能及时有效地管控互相叠加的风险,还会衍生出政治风险和动荡,留下长久难以平复的“创伤”。这与联合国2030年可持续发展议程提出的“不让一个人掉链子”的全球愿景显然背道而驰。

公平而有效的全球气候治理亟待落实公平正义原则。对全球碳排放贡献最小的最脆弱国家,眼下处于气候危机的前线,也受到了气候变化的最大冲击。据世界银行对189个国家的一项研究,每个国家几乎无一例外都面临洪水风险,但暴露于洪水风险中的人口中,大约九成(占89%)生活在中低收入国家。全球有约15亿人口直接暴露于强洪水风险,逾三分之一为贫困人口。例如,非洲的碳排放微不足道,却是全球变暖最快的一个大陆。肯尼亚、索马里和埃塞俄比亚“非洲之角”三国正深陷旱灾泥潭难以自拔。可以肯定的是,非洲大陆不会是自然灾害引发严重人道主义危机的“最后一站”。确保气候变化不会危及贫穷国家的发展和稳定显然对全人类都是利好之举,任何一国“掉链子”都会影响到整个地球村。秉持国际合作精神,增强脆弱国家气候适应能力和韧性,俨然是促进全球可持续发展的最佳出路。

对已知气候风险越早进行管理,干预的成本就越低,成功的概率也越大。与深重灾害带来的巨大代价相比,适应管理的回报更为可观。据全球适应委员会的旗舰报告,为天气和气候信息服务每投入1美元,就有望产生4到25美元不等的收益。对不断逼近的风暴或热浪,只需提前24小时发出预警,就可将随之而来的损失降低30%。回眸历史,1970年发生在孟加拉国的博拉飓风夺走了约30万人的性命。此后,由于加大了预警力度,各地气候之灾夺走的生命已少了许多。

切实可行的适应举措还可为减排作出不可或缺的重要贡献。通过协调一致的全球行动,2030年之前“基于自然的解决方案”,能为实现2摄氏度全球温控目标所需的减排作出超过三分之一的贡献。很多经验证据表明,将减缓和适应明智整合起来有望实现协同增效效应。不仅如此,适应干预若与《巴黎协定》和联合国2030年可持续发展目标有效对接,还能助力消除贫困、保护环境、降低灾害风险,性别平等以及促进社会公平等可持续发展目标。

仅从上述几个维度来考量,提振气候适应行动信心并增强气候韧性的必要性和紧迫性不言自明。

4、气候适应治理的挑战与“瓶颈”

在一个相互依存的经济全球化时代,不断升级的全球气候变化已构成人类有史以来最严重的一大威胁。但迄今为止,没有证据表明人类已为应对全球快速暖化引发的冲击做好了充分准备。更何况,即便采取了有力的气候行动,也无法阻挡我们已经以及未来将遭遇的所有损失和损害。

当前,全球气候适应治理面临许多挑战。譬如,如何将全球适应目标可操作化?如何理性地平衡减缓与适应?如何超越全球气候政治中的南北分歧与博弈,携手努力将凝聚全球共识的国际议程落到实处?如何整合碎片化的适应干预?如何以包容性方式取代各个利益相关方各自为战?如何激发私营部门投资于适应的动机和意愿?如何增进广大民众的理解和参与?如何增强转型性适应的紧迫感?如何可持续地提供适应融资与技术支持?所有这些都凸显了全球气候适应治理中急需关注的缺陷和“短板”。

全球气候适应治理最为棘手的一个挑战莫过于解决发展中国家气候融资与分配这个关键性“瓶颈”。须知,最易受气候变化影响的脆弱国家和人口,当前正处于气候变化与发展方式的十字路口。它们对全球碳排放的贡献最小,却不成比例地受到了气候变化的最大冲击。尤其是位于气候变化第一线的最不发达国家和小岛屿发展中国家,弱势人群备受极端天气事件带来的持久旱情、水资源稀少及粮食不安全与匮缺的折磨。据统计,从1991年到2020年,非洲大陆每年约发生50起较大的自然灾害,其中洪灾数量增加了5倍。亟须及时落实适应举措的脆弱国家,却最无能力凭自身财力付诸实践。经得起时间和气候考验的大规模适应干预,比如新建抑或重建韧性基础设施,既耗时又费力,还需要投入巨资。这势必会对财政原本就捉襟见肘的贫困国家造成巨大压力。

不断加剧的气候变化正在扩展并放大横亘在贫穷国家和富裕国家之间的发展鸿沟。脆弱的发展中国家急需外来财政支持以满足其适应需求。发展中国家长期以来一直提出财政补偿诉求,直到2009年第15届缔约方大会时,对全球升温负有更大历史责任的富裕国家才首次承诺,自2020年起每年筹集1000亿美元用于发展中国家的气候行动。不过遗憾的是,发达国家至今仍未完全兑现承诺。2022年举行的第27届缔约方大会终于敲定为发展中国家建立一个损失与损害的新基金,但将其真正落到实处,还有很长的路要走。不搬除气候融资这块“绊脚石”,适应行动将流于空谈,也难以“对症下药”。

值得注意的是,对气候适应和富于韧性的全球投资存在着巨大的缺口。联合国环境署的《2020年适应差距报告》就全球的四大气候与发展基金做了一个统计分析,全球环境基金、绿色气候基金、适应基金和国际气候倡议过去20年投资于气候变化项目的资金累计共有940亿美元,仅120亿美元用于基于自然的解决方案等适应活动。令人担忧的是,全球气候适应融资远远赶不上适应成本的快速增长。联合国环境规划署《2021年适应差距报告》揭示,发展中国家需要700亿美元融资满足其适应需求。到2030年,将激增为1400至3000亿美元,2050年进一步飙升为2800至5000亿美元。气候融资规模和结构上的“软肋”与不断升级的气候危机显然完全不成正比。难怪,相关国际组织尤其是以联合国为核心的多边机构近来频频发出强烈信号:适应的资金流应与减缓持平。世界银行等少数多边开发银行和国际金融机构已作出了确保气候资金的50%用于适应和韧性建设的承诺。

一言以蔽之,我们正迈入不得不适应气候变化的一个时代。与其被动等待,毋宁主动采取强有力行动构建具有韧性的社会经济形态,以降低人类和自然系统对气候影响的脆弱性。为了一个绿色和可持续的未来,各国决策者须不失时机地从全人类和各国利益出发,展示非凡的政治意愿与政治智慧。

胡玉坤 北京大学全球健康发展研究院研究员、博导


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