学术争鸣

土地所有制之争应该从主义回归到方法

———兼论农村集体土地产权制度自发演生的障碍与动力

2005-04-28 02:39


    一、引言
    所谓主义,指决定社会制度的意识形态;所谓方法,指依靠精英设计还是社会参与博弈的制度变迁路径,这是本项研究设定的两个基本概念。所有制相对于一定的社会生产力而存在,不同的社会生产力需要不同的所有制形式,与主义没有必然关系,而与方法有重要关系。首先,公有制和私有制是相对的;其次,公有制和私有制可以相互转化;再次,公有制和私有制可以在同一社会共存。封建社会、资本主义社会、社会主义社会都存在公有制向私有制或私有制向公有制转换的可能、条件以及实践。任何社会从来只有相对的地权和土地所有制,没有绝对的地权和土地所有制。中国地域辽阔,区域经济差异巨大,这决定了中国社会生产力分布的多层次性和土地所有制需求的多样性。因此,土地公有制(国有、集体所有)、私有制、合作制、股份制在中国都有相应的社会生产力需求基础。但是,在传统社会主义政治体制和决策体制既定的框架下,中国土地产权制度依赖的是少数精英按主义需要有意识地设计(简称精英设计),而不是依赖社会参与博弈自发演生。这种方法很难确保土地所有制适应社会生产力动态变化的需求,并以所有制的相对性作为土地产权制度变迁的逻辑起点。
    中国集体土地产权制度按照精英设计制度路径,在不断调整中运行了半个世纪。但是,现今土地社区所有制模式却并不适合中国不同地区省情、市情。显然,这种精英设计制度路径付出的制度变迁成本是昂贵的。其原因,一是在于制度设计精英本身的缺陷。作为制度设计精英的学者和政治家都是经济人,由于受其所处社会意识形态、信息获取条件和个人偏好的历史局限,他们对土地制度供给与需求所进行的投入产出成本收益分析,必然影响其认识和反映中国社会生产力对土地产权制度的真实需求,从而引致判断和决策偏离社会理性选择,进而引致他们制定的土地产权制度背离制度预期。二是在于中国国情的特殊性。中国转型农村的土地、资本、劳动力等生产要素,在城乡二元社会经济的大结构下,面对人口、社会、经济千差万别的区域条件,发达地区必然希望更多地依赖市场配置资源,而欠发达地区则希望更多地依赖政府配置资源。事实上,中国很难按照一个精英设计的统一产权模式规范,而应该寻找一种有利于摆脱意识形态纷争的、防止个人偏好偏离社会理性的、由社会生产力进行产权制度选择即社会参与制度博弈的政治体制和决策体制。
    二、主义与精英决定土地产权制度变迁的历史检讨  
    主义与精英决定制度变迁,作为系统,在这一历史条件下并不具有存在的充要理由。
    (一)土地产权制度的主义之争是意识形态之争
    中国土地公有制是按照《共产党宣言》“剥夺私有地产”的政治主张,通过没收、赎买和社会主义改造确立的。由于所有制形式没有与社会生产力相适应,社会冲突和争论一直不断。1979年中共十一届四中全会总结了安徽省凤阳县小岗村1978年公田私营的经验,决定借鉴香港、新加坡等国家和地区的产权思想,实行所有权和使用权两权分离改革。改革的目的是探索并建立社会主义土地市场新机制。当然,在意识形态方面,中国坚持土地公有制的社会主义基本原则没有改变,国有、集体两种所有制的公有制二元架构目标没有改变。中国土地使用制度这一改革思想,为后来土地产权制度改革的主义之争埋下了伏笔。
    其实,在后工业化时代,土地公有制和土地私有制之争已经不是社会主义与资本主义的本质之争。邓小平理论的社会主义本质,一是解放和发展社会生产力,二是共同富裕。解放和发展生产力是社会主义生产方式与其它社会生产方式所具有的共同点或相同点,而“共同富裕”则是社会主义区别于其它社会生产方式的不同点。因此,公有制并不是社会主义的本质。事实上,封建社会、资本主义社会都存在过公有制。中国自西周实行“井田制”始至东周终结的土地国有政策,就是中国封建社会公有制的存在明证。而现代资本主义已经从体制内产生出很多类似于社会主义公有制的混合经济成分。即使古典资本主义,其所有制实现形式也越来越摆脱单个资本家所有的形式而发展成为股份公司,从而引致家族色彩的淡化。土地私有化向土地国有化转变也并非新鲜事情。当前许多西方国家不断加大土地国有化、限制私人地产的力度就是证明。至于社会主义转型过程中,随着产权制度的自发演生,中国对国有经济实行了民营化、私有化和股份化改造,彻底改变了传统社会主义的国有经济结构,原苏联和东欧等国家则完全放弃了国有经济。同样,中国集体土地全面实行了农民家庭承包经营的“公有私营”,原苏联和东欧等传统社会主义国家则完全实行了土地私有化。显然,转型社会主义国家和当代资本主义国家产权结构演生的趋同,揭示出产权制度演生的本质规律。其共同点是,无论资本主义还是社会主义的产权制度,都可以独立于政治制度。
    综观土地产权制度变迁,可以得出如下结论:当中国共产党的领导核心坚持社会生产力决定所有制形式原则的时候就选择私有制(新中国成立初期),实行“三自一包”、“四大自由”(20世纪60年代),至少是公田私营制(20世纪80年代),于是农民得到实惠,从而调动起自觉自愿参与革命或生产的积极性;当中国共产党的主要领导人坚持意识形态决定所有制形式时就强制农民选择公有制,于是农民便蒙受损失,被迫离心离德或放弃生产。但是,以公有制意识形态理论作为执政之基的中国共产党,在经济转型的社会实践中却始终面对主义对经济的制约,于是总在土地所有制形式的设定上摇摆,并始终想绕开土地所有制的实现形式问题只进行土地使用制度改革,从而错过了深化安徽省凤阳县小溪河镇小岗村1978年公田私营制改革的契机,以致公田私营的制度绩效在中国已经全部释放,而现行土地市场又难以解决城市土地供需的深层矛盾和国有土地对集体土地的产权侵蚀,以及政府垄断市场体制对弱势社区集体经济组织的经济掠夺。
    (二)集权地方政府在主义旗帜下与民争利
    人多地少是中国的特殊国情,追求土地的高产出始终是第一目标。目前中国的小农经济是依赖政府替代市场解决土地高产出。第一,土地不是市场配置的,行政配置保证了有劳动力就有土地,使得最过剩的劳动力资源和最稀缺的土地资源得到最充分的结合,为中国特色的精耕细作的土地高产出、劳动低回报的农业生产方式奠定了基础。第二,这种行政配置为政府“强制”农民从事最低报酬、甚至负报酬的农业生产提供了合法性,从而保证了土地满负荷(无休耕权)、高产出的目标得以实现。上述温铁军等(2001)解释的政府替代市场在部分农村可能是存在的,其前提是农村经济落后。但如果是在发达农村或者是城市郊区,政府替代市场则必然产生政府失灵,因而温铁军等的解释又是不适用的。集权政府替代市场是其政治优势,正因为如此,集权政府的权力容易失去制衡,并往往容易在政绩目标的驱动下偏离公共目标而进行寻租。因此,任何时候都不可低估转型社会政府替代市场的负效应。事实上,地市县政府从来没有停止对发达农业地区或者城市郊区耕地的侵占和其产权的掠夺,政府失灵已经引致越来越多的农民失地失业。公有制产权所有者缺位,其产权代表“人”、政府和私有产权代表“人”、自然人的市场交易关系,绝不会是公正的契约关系,而是强权对弱势群体的侵犯。这就是在多种所有制条件下,由政府经营公有制土地产权存在市场风险的本质原因。
    中国地方政府在不发达农村不愿承担公共政府职能,而在发达地区却不愿在土地市场上放弃政府垄断市场体制和公有产权双轨制。其原因,从浅层讲是市场利益驱动政府维护既得利益;从深层讲则是政治体制改革滞后的必然结果。诺斯认为,政治规则导致经济规则,而因果关系是双向的;产权和合同是由政治决策界定和实施的,在均衡状态中,产权结构和政治规则集相一致,如果其中一个发生变化,另一个也将发生变化。如果政治、经济体制和产权制度互为因果关系的假定成立,那么产权制度改革滞后既是中国政治体制、经济体制改革的深层矛盾,也是主要体制性障碍;同样,政治体制、经济体制改革深化滞后也既是中国产权制度改革的深层矛盾,更是主要体制性障碍。集权政治是国家社会一元化体制,体现的是权力控制;宪政政治是国家社会二元化体制,体现的是民主政治。因此,主义之争的背后是不同政治体制的不同政府职能之争。
    (三)制度精英设计的经济人局限
    土地产权制度变迁,如果不是以精英设计的制度路径进行,而是以社会参与博弈的自发演生生成制度路径进行,也许不至于发生摇摆。以精英设计的制度路径达致的社会契约,是以社会服从政府组织权威和行政命令而“照办”的规则和潜规则。其优势,首先有利于政府公共选择、国家意识形态统一和社会福利分配;其次在于相对于市场经济而言,没有竞争、谈判、妥协和签约等讨价还价的高昂成本;再次在于一旦发生政治风波,政党和政府以主义反击,不仅容易置对方于死地,而且平息政治风波的成本也最低。因此,以精英设计的制度路径总是容易受到集权体制政治家或利益集团的青睐,并让其成为政治体制的重要组成部分,从而否定了社会参与博弈的自发演生生成制度路径在转型社会的合理性。但是,精英设计的制度路径由于容易被“御用”而为少数人服务,致使其设计的制度失去社会正义的支撑,并酿成政治危机。中国土地产权制度已经和正在为经济社会转型付出巨额意识形态探索成本、政府违法批地成本、社会监管成本、委托代理成本、贿赂政府和制度设计者成本等改革成本的实证,就是对精英设计制度路径绩效的批判。
    以上论述的结论是主义与精英决定制度的体制产生政府失灵。于是,信奉自由市场经济的人们立即主张农村土地私有化,然后完成由市场价格调节土地供求。在发达农业地区,按照自由市场经济的逻辑推理当然是没有问题的,但必须设定市场成立的前提,即耕地保有量必须满足人口对粮食的有效需求,市场出清的劳动力重新就业有出路,技术和资本能够满足农村市场需求。因此,建立一个能够防止市场失灵的自由市场经济,需要建立公共政府的政治制度安排,并要求这个公共政府履行公共职能的能力,既能够治理市场失灵,比如土地兼并或耕地非农化,又能够防止政府失灵,比如替代市场瞎指挥生产或利用公权征用耕地牟利,以保证新的土地制度的供给能力不低于旧的土地制度,从而确保能够养活生活在土地上的人口。正是这个前提在中国落后的农村地区不存在,所以,在不发达的农村土地不能完全依赖市场配置。
    尽管十四届三中全会至今,产权改革始终是中国经济社会转型的题中之义,但是,公有制土地产权改革却一直陷入主义之争。美国兰德公司的智囊属于非政府组织,观点独立,在参与制度博弈中立场是中性的。中国的精英存在于准政府组织的事业单位,依赖于政府存在,不可能冒着风险去真实地了解和反映民意,在参与制度博弈中为了维持自己的既得利益往往偏向政府立场,致使关于农地产权制度的博弈不仅所有者缺位,而且连代言人都没有。当前,一方面决策层在微观层面进行的招标拍卖挂牌和协议用地改革,由于土地经济运行的机制和机制基础的冲突正在使人民失去对社会正义的信托预期;另一方面随着社会主义市场经济的深化,土地产权制度不适应多种所有制经济基础的问题得不到解决。尽管改革以巨额的成本想避开所有制和政府问题,但仍然绕不开如下原则:1.公有土地产权边界清不清晰,如果公有土地产权边界不清晰,能不能够和市场经济融合;如果要使公有土地产权和市场经济融合,又该如何融合。2.现代政府公共职能允不允许政府成为市场主体;行政权和国有土地产权结合对政府履行公共职能有危害还是没有危害;如果作为行政权和国有土地产权主体的政府成为市场主体,又该如何规范市场经济规则、潜规则。3.中国土地市场的“政府+国有土地产权+政府中介(包括幕后操纵参与入股的中介)+隶属政府管理的有形市场”模式是不是社会主义市场经济模式,或者是不是规范市场经济的模式,中国土地市场长期存在的国有土地资产流失、乱占滥用耕地、越权审批土地、低地价、零地价、负地价出让土地的顽症是不是与此体制相关。4.“公有制为主体”的基本经济制度在土地产权制度中的体现该怎样理解,目前国有土地产权凌驾于集体土地产权之上,并掠夺集体土地产权的“剩余”的不合理顽症长期存在的制度基础是什么,又该怎样从体制层面解决,等等。
    综观精英设计制度的功过,可以得出如下结论:以精英设计的制度路径,在土地产权制度的主义和政府偏好驱动下,总是以种种理由回避所有制实现形式和政府职能问题,从而旷日持久地引致土地市场在一个非理性怪圈中恶性循环。显然,要推进中国土地产权制度进一步变迁,必须摆脱主义与精英的路径约束,回归到社会参与制度博弈的路径,让社会生产力决定土地产权制度。
    三、主义与精英决定土地产权制度的当代困惑  
    现代产权制度是建立在宪政制度基础之上的。作为转型国家,中国曾经将公有制、计划经济、国家社会一元体制作为社会主义的制度基石。尽管经济社会转型以来,对计划经济模式加以了否定,并推行市场经济模式,但是,对公有制和国家社会一元体制却有所保留,而适应中国国情的转型路径仍在摸索中。因此,政治体制改革还存在不确定性。同时,传统社会主义制度无论在意识形态领域,还是在政治、经济、法律制度的正式规则和潜规则领域都影响深远,因此,旧政治体制的惯性还有能量,并必然成为现代产权制度演生的障碍。
    (一)中国土地产权制度的所有制和政权结构的两难选择
    制度精英以所有权对经济资源的配置并不重要,重要的是实际拥有控制财产权利的判断为前提,夸大使用权的地位和作用,从而为农村土地承包法替代土地所有制改革提供理论支撑(刘凤芹2004)。但是,当中国不发达农业地区的政府和农民还在为维持土地社区所有制之间的土地关系,以实现小农经济社会简单再生产的时候,发达农业地区和城市郊区的现代市场经济已经对主义与精英决定的社区所有制的落后性提出了挑战,从而引致相当集体土地的社区所有制在所有权的侵蚀下名存实亡。可是,在这个事关中国农业未来的土地产权制度安排上,中国主流理论和非主流理论却恰恰出现重大的主义分歧。当代农村土地产权选择的困惑,不仅包括所有制实现形式,而且包括农村政治体制。城市国有企业产权改革带来的国有资产大量流失问题,因强调效率优先牺牲公平引发的“郎顾公案”,以及由此引发的一场关于产权的大讨论,值得引为农村土地私有化改革借鉴。在农村实行土地私有化改革,不能仅从所有制制度本身考虑。社区所有制是建立在政社合一的农村基层政权之上的集体所有制,镇村领导人同时也是集体土地产权的代表。中国农村20世纪50年代土改形成的私有制,对权利的界定比今天还清晰,但是一经社会主义改造农民就轻易失去了已经获得的土地所有权;20世纪80年代推行“公田私营”,但是只要乡镇基层政权干涉,农民的土地承包经营权就可能朝不保夕;即使是21世纪实行《农村土地承包法》,但是只要政府圈地征地,农民就保不住自己的承包地的事实启示我们:社区所有制和农村基层政权是传统社会主义在农村的微观基础,改革农地制度需要与农村政治体制配套。显然,中国农地制度的变迁过程,就是国家与农民的博弈过程。农村政治体制不改革,不仅土地私有化很难进行,而且即便私有了农民也很难保障自己的土地财产权利。而恰在这个问题上,主流理论和非主流理论的主义分歧更大。
    (二)现行土地社区所有制并不适合当代中国所有地方
    按理,社区所有制是农民群众自愿参与的合作组织,其土地产权是清晰的。但是,中国社区所有制却是依据马克思国有制理论设计靠公权强制推行的制度。马克思消灭私有制实行国有制的理论依据,是生产社会化理论。马克思以资本家追求剩余价值最大化为出发点,分析了资本主义经济发展的趋势,得出了“生产社会化”的结论,进而得出“生产社会化和私有制不相容”的结论,最后得出以暴力手段消灭私有制建立国家所有制的结论。但是,受当时科学水平的局限,马克思的判断仅把生产社会化等同生产集中化、规模大型化。从后来科技革命的发展,特别是从信息生物技术等高科技革命的发展需求看,新兴科技革命不仅允许大型托拉斯企业、跨国公司的集中存在,也允许数量众多的中小型企业的分散存在,因此,历史事实表明,科技革命引发的产业结构是多元的,与之相适应的产业形态是多元的,进而与之耦合的产权形态也是多元的,这和马克思当年的判断不一致。
    围绕集体土地产权制度的变迁,近年来意识形态的争论一直没有停止过。现行主流理论反对土地私有化的主要理由,一是中国人口众多、生态环境和自然资源条件十分有限;二是在小农经济和小农社区所有制条件下实行私有化改革的成本高,比如可能引发思想混乱、加剧贫富悬殊、推动土地兼并。因此农村土地制度设计必须着眼于社会保障。但是,主流理论仍然低估了农村小农经济社会和农村集体土地问题的复杂性、城市国有土地政府垄断市场体制的贪婪性。历史证明,由于对农村集体土地产权问题的实质缺乏本质的了解,主流理论的政策主张在实践中是行不通的。当前,集体土地承包制度设计存在的所有权和承包权关系的弹性与内容的模糊性编织的制度陷阱,引致了城市和农村利益集团的互相勾结,并利用现行家庭承包经营责任制的外部性,弱化法定的、分散弱小的农民承包权,强化村社领导人操纵下的所有权,加剧了国有大鱼吃集体小鱼的强权掠夺弱势农民的现象,不仅没有打破城乡“二元制度”结构,起到保护农民权益的作用,反而引致大批农民失地失业,并成为当今农村一切矛盾的重要根源,从而拉动了集体土地整个制度的蜕变。
    以征地为例,征地制度的设计当前就陷入了政府和农民利益的悖论。首先,以征地程序论,尽管土地管理法为政府征用集体土地设定了公示制度、听证制度,以保障农民利益,实现社会公平,但是,作为公示行政主体的政府同时也是征地市场主体,这种制度设计不可能监督政府实现公平。事实上,政府由于在土地市场有自己的政治经济利益,绝不情愿接受强加的束缚自己手脚的制度。笔者曾经对此作过调查,发现相当一些地方政府征地没有依法开展公示或举行听证,少数开展公示或举行听证的,大多也是走过场,基本没有一个地方的政府有主动通过公示和听证保护农民利益的意愿。结论是:当前中国政府征用集体土地的公示制度和听证制度的效率几乎为零。显然,由于土地管理法的公示制度、听证制度缺乏制度运行的内生动力,已经成为一种维护社会公平的摆设。其次,以土地管理法补偿标准论,中国政府的征地补偿体制存在两个方面的机制陷阱。一是补偿标准本身是计划经济的“产值倍数法”,不仅没有反映市场经济条件下征用土地的实际用途的价值,而且赋予地方政府具体宗地产值和倍数的很大自由裁定权,因此制度设计本身不公平。二是政府的征地补偿体制存在弊端,征地补偿制度中制定具体补偿标准的行政主体是政府,而支付补偿费用的征地主体也是政府。鉴于中国土地市场的政府已经不是单一在征地市场中履行公共职能的政府,而是在征地市场中参与与民争利的经济人政府,作为行政主体的政府充任市场主体的目的就是要“以地生财”,实现土地资产利益的最大化,从而聚财实现任期政绩。因此,作为经济人的政府绝不会有内生动力去自己修订征地补偿标准、提高补偿标准,从而让自己多付征地补偿费用。因此,在现行政府垄断市场体制和产权双轨制下,政府征地必然引致如下规律:以行政权强制征地;程序走过场;补偿尽可能低;如果农民现场反抗,就动用警力镇压;如果农民上访告状,就欺上瞒下,不可能保护集体土地产权利益。
    当前集体土地整个制度的蜕变,表现为地方政府在推进集体土地进行流转探索的同时,也加剧了对集体土地产权利益的疯狂掠夺。土地市场的政府并不纯粹是在履行公共政府职能,而集体土地流转的探索却需要政府履行公共政府职能,于是,推进集体土地流转置政府于悖论。但是,政府的经济利益在于国有土地产权。因此,政府必须牺牲集体土地产权利益。于是,政府在所谓的推进集体土地流转行政探索中,便凭借政府垄断市场体制的政治资源优势和国有土地产权的经济资源优势,利用集体土地产权制度陷阱,以强势政府对弱势社区,以强势产权对弱势产权,向农村集体经济组织和集体土地产权展开博弈,从而使集体经济组织节节败退,集体土地产权步步沦陷,以至最终根本改变了国有和集体的土地制度均衡,并在马克思公有制制度框架内演绎出国有“大鱼”吃集体“小鱼”的独特产权经济学现象。
    在一个宪政体制还没有真正确立的转型国家,如果政府利用公权和国家政治资源进攻集体土地产权,那一个个小农经济的社区根本不是集权政府的对手。在这样一个外部性很强的弱势集体产权根本不是相对外部性较小的强势产权的对手的格局中,作为弱势社会的农村社区、农民群体,其集体土地产权被剥夺土地“剩余”必然是意料之中的事。但是,作为一个国家的政府如此扭曲社会公正,竟然为城市利益甚至是政府利益而掠夺农村、农业、农民利益,却不可能不加剧贫富的差距、城乡的差距、工农的差距,从而引发严重的社会动荡。显然,中国的国有土地政府垄断市场体制和中国集体土地家庭承包经营责任制的博弈,是不公正制度的博弈,必然付出极高的交易成本,并酿成最大的社会悲剧。集体土地制度整体蜕变的现象提醒我们,当前的集体土地流转,由于绕开了产权的本质———权责、权利、权能问题,因此不仅缺乏机制运行基础,而且在中国农村成不了气候。
    综上所述,主流理论按照特定需要有意识地、人为地设计的集体土地产权制度,已经成为集体土地产权外部性的理论基础,陷入了政府垄断市场体制(包括权势阶层)和农民社区、国有土地产权和集体土地产权之间征地博弈的“囚徒困境”,不仅始终无法破解土地承包经营责任制这一制度设计的村社人口变量与承包土地固化等诸多社会经济矛盾,还为政府垄断市场体制和权势阶层侵蚀或掠夺集体土地提供了政策空间,并在日益严峻的农民失地失业形势面前失去社会公正的支持,从而使这一主流理论成为一种乌托邦。
    (三)土地社区所有制在当代失败的原因剖析
    制度的出现主要是为了解决人们在社会生活中普遍存在的“囚徒困境”弈局和其他协调博弈问题。按肖特理论,中国的经济转型使社会反复地面临集体土地的囚徒困境博弈弈局,自然应该演化出某种行为规则(或社会惯例),规定在重复博弈情况下当事人的行为并被他们所遵循,以避免反复出现的非效率的均衡策略的采用。但事实上,中国迄今没有产生这类社会惯例和制度规则,以至始终在集体土地“囚徒困境”博弈弈局中处于被动。其原因就在于中国土地制度变迁的精英设计路径不能传达社会生产力的真实信息,不能传达农民群众的真实想法。长期以来,中国集体土地产权制度的路径选择,按照政治体制的安排,一直仅囿于精英设计制度路径的单一模式,而根本排斥制度由参与人讨价还价自发演化生成的社会博弈模式。如果上述假定成立,那精英设计的制度无法替代肖特所言的社会惯例和制度,因此,制度演生路径的障碍不能不引致中国土地产权制度社会惯例和制度的缺失,从而引致价格机制的异化,甚至市场体系本身的残缺,成为中国集体土地产权制度探索自1978年土地承包始,20余年来尽管付出了巨额的探索成本,却无大建树的集体土地产权制度整体异化的原因。
    其所以如此,关键在于不同的制度生成机制会产生不同的制度生成绩效。制度创新的路径,一是制度由参与人讨价还价自发演化生成;二是精英设计生成。如果集体行动控制个体行动的决策机制排除由他们参与做出或经由他们积极合作做出,他们的这种信息就很难运用上,从而引致社会计划者的制度设计偏离理性。显然,如此路径阻塞的最终结果,必然是导致中国市场经济在配置资源中,交流和沟通信息的、主要的、非常有效的社会机制不能自发生成社会惯例和制度规则,不能补充在竞争性价格不能充分协调人们的经济活动时所需要的、但又是价格机制所不具有的内容,而且也不能促进价格机制的最终完善和形成,以正确传递市场运行的某些重要和主要信息,从而引致市场经济运行的机制基础甚至市场体系本身的残缺。中国的制度变迁之所以路径单一,正在于传统意识形态拒绝社会参与制度博弈,从而无法形成社会机制和价格机制,甚至市场体系。这就是上面所述的中国制度由参与人讨价还价的自发演生路径障碍产生的本质原因。
    其实,历史并不看好精英设计制度路径。美国土地产权制度变迁的立法宗旨,是正确处理发展和稳定的关系,而不是意识形态原则,这是和中国最大的区别。因此,美国土地产权制度形成、变迁不是由政治家和制度精英先验地刻意为之,而是由政治家、官僚(政府管理者)、产权要求者各方进行讨价还价的缔约谈判,并以各方最终的妥协与让步实现均衡从而缔约的过程。美国作为新兴国家,在移民来到之前,土地基本是国有的,但是,随着移民对美国土地资源的开发,以及新的产业结构的形成,土地共有的冲突日益加剧,土地共有的损失日益严重,迫使美国对土地共有制度进行调整,并呈现共有到私有、私有到共有,或混合所有的变化轨迹。中国土地公有的性质和美国立国时的土地共有性质是基本一致的,中国土地产权制度和产业结构的矛盾也是和美国基本一致的,因此,当今中国如何参考美国社会自发演生土地产权制度的有益借鉴,改革现行主义与精英决定制度的模式具有重要意义。
    四、精英设计与社会博弈结合是未来中国土地产权制度变迁可能选择的方法  土地产权制度自发演化生成的核心,是建立一套制度重复博弈生成的制度产生体制。笔者下面从为什么和怎样做两个方面阐明构建土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制的政策主张。
    首先,分析中国构建土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制的原因。
    1.土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制存在的必要性
    以集体行动控制个体行动方式有意识地设计是制度生成的一种形式,而且是为中国长期所使用和熟悉的形式。但是,自发演化生成的演生形式也是制度生成的一种形式,而且是中国所不熟悉的重要形式。土地产权制度自发演生生成的形式之所以重要,是因为制度自发演化是依托宪政体制,通过民主程序,由利益当事人各方参与提供制度供给所急需的对称信息,并以制度重复博弈方式充分反映各方的利益诉求,从而产生制度平衡设计的均衡机制。显然,土地产权制度自发演化生成的制度演生模式,较集体行动控制个体行动方式的有意识的制度设计模式,无论程序和机制都更有利于在事前形成体现反映各方利益诉求的均衡制度,以防止制度利益向单方面倾斜,为少数人利用,更有利于在事后形成监督制度运行绩效的问责制度,以防止制度运行偏差,为土地产权制度向更成熟的方向提供变迁动力服务。
    土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制,按照制度博弈论的观点解释,诚信制度是对预期的交易,需要各方充分进行讨价还价,从而以各方的妥协或让步达成均衡制度。制度演化正常进行所需要的讨价还价制度基础,就是制度重复博弈生成的制度产生体制。如果制度供给没有经过利益当事人的重复制度博弈,就不可能产生为各方妥协或让步所能接受的诚信制度供给。如果制度供给仅是集权政治下领导者的个人意志反映,那制度设计参与者没有必要考虑不诚信制度供给的后果。但是,制度供给一旦要经过重复博弈产生,那利益当事人各方就一定会尽心尽职地、诚信地反映自己利益的制度需求,从而达至诚信制度供给,实现利益当事人的利益最大化。因为任何不诚信地反映自己利益的制度需求,都可能影响诚信制度的供给,并将由利益当事人为自己的行为付出代价或受到制度的报复,或受到社会问责。因此,在土地产权制度供给重复博弈生成的制度产生体制下,作为制度设计参与者的经济人,最佳的选择就是供给制度诚信,最大化地满足利益当事人各方的利益诉求,实现双赢。事实上,政党、团体、组织、个人要生存下去,都必须进行政治、经济交易,由于诚信交易付出的成本最低,因此都希望互不欺诈,而最好的博弈选择当然是建立诚信制度,实现双赢。
    当前,中国的政治是从集权文明向宪政文明转型的混合体,集体行动控制个体行动方式,有意识地设计生成制度的模式还不可能完全退出历史舞台,因此,制度生成转型也很可能是混合体,即同时吸收制度自发演化生成模式的演生特征和集体行动控制个体行动方式这样一种有意识的制度设计特征,形成自发演生与有意识设计的模式。从这点上讲,土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制,应该作为集体行动控制个体行动方式,有意识地设计生成制度模式的基础。因为建立在制度重复博弈生成制度产生体制基础上的制度,至少可以帮助制度设计者充分了解各方利益诉求,以尽可能减少制度设计的偏差。
    2.土地产权制度重复博弈生成的制度产生体制存在的可能性
    一方面,制度效能的实现依靠构建一个合理和理性的公共行政体制,其架构的“硬”件是构建一个合理的公共行政机构体系,其架构的“软”件是构建公共行政文化,以保证行政体制的有效运作。以上是行政体制的自我约束机制。另一方面,制度效能的实现还需要构建制衡权力机制。权力制衡是制度效能的保障,在宪政体制下建立责任政府,是政治文明建设的必然方向。制衡权力仅依靠行政体制内部力量是不够的,还必须依靠外部力量。即使是高效运行的公共行政体制,也必须接受广泛的社会监督,以形成行政体制内部力量和社会体制外部力量的制度重复博弈生成体制。
    其次,构建制度重复博弈生成制度体制的模型变量和前提。第一步是变量确定。土地产权制度重复博弈生成制度体制模型的变量,一是内生变量,由制度供给的利益当事人的利益决定;二是外生变量,由文化、法律环境因素决定。第二步是模型假定。根据上述内生和外生变量,制度重复博弈生成制度体制模型至少需要考虑交易成本、博弈环境、制度结构三个前提。
    1.重复博弈的交易成本假定
    制度供给的利益当事人的政治经济交易质量,由交易成本决定。作为制度设计参与者的经济人是自利的,其原始欲望是不惜一切代价追逐利益最大化。但是之所以没有不顾一切为所欲为,是因为作为制度设计参与者的经济人是理性的,在决策之前必须进行成本收益核算。如果社会不讲诚信设计制度,获利的成本很低,那他就会放弃诚信设计制度铤而走险追逐利益;如果社会不讲诚信设计制度,获利的成本很高,那他就会选择讲诚信、遵承诺、做守法制度设计者。因此,土地产权制度设计一定要从成本设计方面保证制度重复博弈效能的进行。因为市场经济的不同制度交易成本,很大程度上靠制度博弈规则来确定高低。如果制度博弈规则不能正确衡量交易成本,甚至颠倒制度交易成本,那就只能鼓励市场制度设计者诚信的异化。交易成本决定重复博弈的实证来自市场制度。土地市场制度供给绝对是重复博弈的市场,但是土地市场制度的重复博弈却只产生诚信制度需求而没有产生诚信制度供给。制度博弈之所以重要,是因为制度博弈能够改变买卖双方的结果;是因为第一次制度博弈的结果可以通过第二次改变;而如果制度重复博弈的结果没有悬念,那制度博弈的意义也就失去了。一方面,中国土地政府垄断市场的土地制度供给只此一家,别无分店,市场主体买也得买,不买也得买,因此,在制度买卖双方处于绝对不平等条件下,经过所谓的博弈达成的是不完全的合约。作为制度供给者的政府,拥有行政权和土地产权,是绝对的强权者,因此,只希望土地制度设计参与者供给政府制度诚信,不考虑政府供给作为市场主体的制度设计参与者制度诚信;而作为制度设计参与者尽管有制度诚信的需求,但是得不到政府满足,也不可能对政府生产制度诚信。由此演绎,于是彼此都不讲制度诚信了。另一方面,中国土地政府垄断市场的法律制度供给是垄断法律,不保护制度供给竞争或博弈,失败的永远是被垄断者。因此,制度法律的威慑力量不能自律政府行为。由此推导出土地产权制度供给重复博弈的一般结论:制度供给竞争市场是制度重复博弈的前提条件,制度供给重复博弈又是诚信制度交易的前提条件,如果制度供给竞争或博弈市场条件不成立,那制度供给重复博弈产生诚信制度交易的结果就不成立。
    2.重复博弈的路径环境假定
    任何政府要提供诚信制度,任何市场主体要履行制度诚信,打通制度供给自发演生障碍是最为深广而关键的命题。诚信制度或制度诚信需要保护制度诚信或诚信制度的竞争或博弈文化,保护制度诚信或诚信制度的竞争或博弈的法律支撑。构建保护制度诚信或诚信制度的文化(简称制度文化)是比道德更为广泛的概念。按信息经济学理论,优秀制度文化是一种人群制度行为的预期和信念,能够让制度设计者和市场主体自律,并选择抵御一切诱惑和压力的纳什均衡。而优秀制度文化的缺失或崩溃使制度设计者和市场主体丧失了做正直人的预期。于是,一些作为制度设计者的经济人便被利益集团收买或利用,从而违背学者的良知生产为少数人服务的制度。中国土地市场一直号称为“政府垄断市场”,从制度文化观念上认识,垄断文化不是制度文化,因此,很难帮助制度设计者和市场主体产生自律。不过,对于一个成熟的社会,自律和他律是同时并存的。在自律不能有效规范经济人行为的情况下,并且也只有在这种情况下,政府和社会便应该提供他律,即问责,以体现社会正义。当然,他律要靠政府和社会共同实施,但某种意义上,社会实施比政府更有深广度和问责力。因此,政府必须用民主鼓励社会参与制度问责博弈,用社会而不仅是上级政府的惩罚来帮助制度设计者和市场主体他律,改变当事人制度的博弈结果。
    3.重复博弈的制度结构假定
    土地产权制度供给的博弈绩效依靠制度自发演化(讨价还价的合作博弈)或制度设计机制实现。但是,制度供给的合法前提则是民意基础。如果制度的产生不具备程序正义,那制度的合法性势必受到质疑;同样,如果制度的产生不具备实质正义,制度的供给就不具备制度的诚信。从发生学的角度来看,制度供给博弈既然存在决策失误,就必然存在着决策失误的“发生机制”。因此,根据权力必须制衡的原则,必须确定执政者和人民之间的合作重复博弈关系,以体现执政者代表权力,以行政权力供给制度和人民代表受让者,以民意向权力问责的互动结构。权力问责是权力制衡的一种博弈机制,从制度经济学认识,权力问责其实就是政府和人民共同参与的一种制度运行绩效博弈。制度来源于人民,制度服务于人民,权力问责制度的建立,打破了统治者和被统治者之间的治人和被人治的官场“潜规则”,从而真正确立起人民在政治生活中的主体地位。从这层意义上看,中国因袭多年的官场文化和官本位观念能够受到冲击,正彰显了宪政文明的精髓。
    五、结论
    有鉴于此,我们寄望于中国政治文明建设对制度变迁路径进行重新科学选择。其基本方向是改变集权政治以主义为变迁目标、以精英设计制度为路径的策略组合,确立宪政民主以民生为变迁目标,以社会共同供应信息的自发演生生成制度的策略组合,建立与中国农村生产力耦合的、适应市场经济的不同土地所有制实现形式。]]>

2018-07-14 10:30
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也谈中国主流经济学的困境