灾难是文明的衍生物,没有文明自然就不会有灾难;正是因为有了灾难,文明才拥有了对抗灾难的意志和智慧。灾难无法避免,我们会用科学的态度坦然面对,会用我们捍卫文明的意志和智慧重建美好家园。“多难亦可兴邦,灾难是对公民德性的历练与政治体制的完善。”
一、灾难的规则化治理与经济法的作用
(一)灾后重建不仅需要效率,还需要公正我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,每年因各种自然灾害造成的直接损失高达1000亿~2500亿元,给经济建设和社会发展带来了严重的威胁,自然灾害已经成为阻碍我国乃至全世界经济发展的重大现实问题。现代工商社会要求我们,抗击灾难不仅需要先进的科学技术和顽强的意志,更需要我们规则化、制度化地面对灾难。灾难规则化治理的重要组成部分就是灾区重建的法律制度,因此本文讨论的核心议题就是“灾区重建法案”的可能性与可行性。经济法是经济高度社会化所导致的国家调控和参与经济之法。经济法的理念为经济社会化条件下的实质公平正义,其核心内容是社会整体利益的实现,表现为经济法是公私交融、社会本位法,是平衡协调、综合调整法。经济法天然的契合于现代市场条件所要求的政府、民间对等合作,能够调动一切积极因素参与灾后重建,是现代市场经济条件下灾区重建典型的法律调控模式。“灾区重建法案”旨在有效、迅速推动灾后重建工作,重建城乡、复兴产业、恢复家园。
(二)“灾区重建法案”的经济法特性、立法技术及其法律适用
经济法超越传统形式主义法学,强调经济与法互动背景下,合理性与合法性高度统一的法律调整。经济法是民商法调整基础之上的二次调整机制,更为侧重调整的目的、手段和效果。
1.“灾区重建经济法案”是国家规划和产业政策的特别立法,在立法技术上属于政策性特别立法。立法目标较为单一,旨在促进灾区重建,而不宜承担过多的功能目标。其运行基础、运行程序及法律责任之追究,需要依赖其他法律制度的协调作用。该法案的起草将以《汶川地震灾后恢复重建条例》和《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》为基本依据,体现为立法权与行政权的相互协调。
2.现代市场经济下的经济法治是合法性与合理性的高度统一,该法案将提供判断政策合法性的程序和合理性的标准。本法案为“灾区重建”具体政策的出台提供政策目标、政策依据、政策标准和制定程序,是具体政策目标实现的法治基础和保障。
3.灾区居民可以援引本法案的规定对政府、企业或其他主体提起诉讼,法案的实施依赖政府主导,法案适用则需要司法审查,政府主导与司法审查相结合。
4.该法案作为现代社会经济的法律调控机制,注重协调法律与政策的关系,协调不同效力层级、部门的经济法规,是程序与实体的高度融合。其具体的实现,需要以国家的整体组织力,政府及各国家机关协同一致,日常、滚动地围绕着规划行事,力求达到既定的目标和效果,这是现代法的规范和法律调整的一种高级表现形式。
5.赋予或承认不同规划主体的(相对)独立性,作为其相互博弈的法治基础。灾区重建规划的正确性、可行性,都要通过不同主体的博弈加以确证。“计划不如变化”,形势和情况的变化需要在博弈中将其向好的方向引导,追求社会整体利益最大化的效果。
6.法治的灾区重建规划最终表现为不同主体博弈中的责任和救济,业务判断规则[6](businessjudgment rule)作为问责“角色责任”的基本标准也可适用于其中,通过该规则,衔接忠实义务和注意义务,令官员对其不作为、不恰当作为或渎职行为承担责任,又允许其有合理的失误,以利于官员的积极进取。
7.“灾区重建法案”作为特定事项的特定立法,在施用期间上往往会限定于一定的年限,与其他一般立法不同。类似特定事项的特定立法往往会促使相关事项一揽子法律法规的完善,并为以后实践提供制度经验。
二、“灾区重建法案”的政策目标——工业化、
城市化进程背景下的灾区重建
(一)地震瞬间凸显贫富差距、城乡差距和区域差距
我国社会工业化和城市化进程构成了灾区重建最重要的社会背景,“灾区重建法案”的构建不仅仅在于促进灾区的生产自救和经济恢复,还必须放眼于促进灾区城乡统筹背景下的区域经济社会协调可持续发展。
“5.12”地震凸显了随着经济发展而不断扩大的城乡差距。自然灾害往往会给居住条件较差和乡村地区的人群带来更大的伤害。这从震后大城市居民与欠发达的小城镇、农村居民之间的强烈对比就可见一斑。当前我国新兴的小城镇大多公共财政能力薄弱、基础设施匮乏,民宅往往也是越便宜越好,这样小城镇居民和农村居民成为地震中最易受到伤害的人群。“灾区重建法案”应该对灾区实行分类分级管理,因为只有分类分级管理才能更好地实现社会实质正义,才能更好地促进区域经济社会协调发展。
(二)灾区的市场生态重生——现代市场经济条件下科学发展观的灾区重建
灾区重建作为一项系统的社会工程,无法仅仅通过市场机制完成,也无法仅仅依赖国家财政投入完成,必须要在政府主导下,综合运用财政、产业、金融、税收等多种政策工具,通过政府调整与市场调整相耦合的经济法调控机制才能实现。“灾区重建法案”的核心问题就在于从社会本位出发,如何实现现代市场经济条件下政府与民间的合作机制,政府需要将它原本独占的职权适当地转移给社会,“官民”积极有效地携手合作,一道形成公共权威和公共秩序,体现出经济民主与经济自由的高度统合。
“灾区重建法案”以科学发展观为指导,旨在具体落实“十一五规划”和十七大报告的要求,促进灾区城乡统筹的区域经济社会协调可持续发展,具体制度设计上侧重于解决贫富差距、城乡差距和区域差距,实现社会实质正义和公共服务均等化。科学发展观第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调持续,根本方式是统筹兼顾。
三、“灾区重建法案”的制定基础与依据灾区重建项目应当属于中央专项规划,实施手段包括制定子规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等。“灾区重建法案”本身并不是灾区重建的具体规划,而是国家灾区重建规划得以贯彻落实的法治途径和法律保障。本文认为“灾区重建法案”的制定基础与依据主要体现于如下几点:
(一)宪法框架
“灾区重建法案”是特别时期施用的特别之法,其制定和实施必须在宪法框架之下展开。突发事件永远是对宪法和权利的考验,一旦社会出现了紧急状态———譬如自然灾害、重大事故或严重的传染性疾病,社会单靠自身的力量无法维持
正常秩序———大量违法行为和事件发生所导致的秩序崩塌(或迪尔凯姆的social anomie,社会失范),因而政府必须积极干预以解除社会危难。中国目前还缺乏一部统一规范紧急事件的处理方式之法律,这可以通过制定《紧急状态法》解决这个问题。作为特定地区特定时期规划产业政策法案的“灾区重建法案”,不宜包容在《紧急状态法》、《综合减灾法》的制定之中,也不可能通过《突发事件应对法》和《防震减灾法》的修订来解决相关问题。
(二)党中央、国务院“灾区重建工作”的总体安排
2008年5月12日地震后中央成立国务院抗震救灾指挥部,设立9个工作组:抢险救灾组,群众生活组,地震监测组,卫生防疫组,宣传组,生产恢复组,基础设施保障和灾后重建组,水利组,社会治安组。这9个工作组分别由一个部门牵头组织领导工作,其他相关部门作为成员单位协调参与。2008年6月8日国务院正式公布施行《汶川地震灾后恢复重建条例》,规定了以人为本的灾后重建原则、过渡性安置、地震灾害调查评估及资料收集、恢复重建规划的编制主体和程序、责任主体、重建资金的筹集及监管等。国务院抗震救灾指挥部及其9个工作组的模式,为“灾区重建法案”的实施主体提供了基本雏形,《汶川地震灾后恢复重建条例》则为将来“灾区重建法案”的制定实施提供了直接的立法准备。
(三)灾区重建的省、部配套措施
根据国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》的规定,地震灾区的省级人民政府,应当根据地震灾后恢复重建规划和当地经济社会发展水平,有计划、分步骤地组织实施地震灾后恢复重建。《财政部、国家税务总局关于认真落实抗震救
灾及灾后重建税收政策问题的通知》财税[2008]62号,《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于全力做好地震灾区金融服务工作的紧急通知(第1号)》银发[2008]152号,中国银行业监督管理委员会《关于认真做好汶川大地震造成的银行业呆账核销工作的通知》,以及民政部2008年5月23日《关于对口支援四川汶川特大地震灾区的紧急通知》等规范性部门法律文件也是“灾区重建法案”的制定基础和依据。
四、“灾区重建法案”的具体内容构想政府在涉及公共利益的领域实施直接干预,在纯粹的自由企业和市场经济环境中引入地区和国家计划是历史的发展趋势。如美国于1933年通过的《田纳西河流域管理法案》(Tennessee Val-leyAuthorityAct)和1970年通过的《萨斯奎哈纳流域管理协议》(Susquehanna River Basin Com-pact),是现代市场条件下政府公共商事行为、调控管理行为的典型制度运作模式,对于论证现代市场经济条件下我国“灾区重建法案”的制度发展模式有着重大借鉴意义。
“灾区重建法案”的建构一方面需要考虑我国具体国情和经济社会发展阶段,另一方面应当体现现代市场条件下政府公共商事行为和调控管理行为的结合。法案具体内容构想如下:
(一)法案的实施主体
1.灾区重建委员会(Commission)考虑到我国灾区重建政府主导下多方协调的政治现实,可以成立灾区重建委员会。该委员会作为国务院抗震救灾总指挥部之后的管理决策机构,协调部门之间、中央与地方、地方与地方的组织工作,由主管国务院副总理担任委员会主席,各部门负责人担任委员,民主决策重大事项
2.国家成立政策性投资公司
灾区重建的政策性投资公司主要针对与灾区重建进程中市场失灵的领域,应当根据灾区重建委员会的授权组建,具体职能特点应当体现如下:
(1)接受灾区重建委员会的领导,执行灾区重建委员会的决策,与民政部门的职能工作相区分,投资公司负责灾区重建工作的项目投资或项目融资。公司设立特别公众董事(special public direc-tor, SPD),有权使用公司账目和卷宗,在公司职责运行的过程中主张公共利益和国家的经济政策落实等。
(2)财政部主要出资,其他政府部门、地方政府和其他投资机构也可投资入股构成多元化的投资主体。资金主要部分来自国家灾后重建基金。
(3)统一管理财政资金和境外援助,接受国际独立会计机构监督,接受审计部门和国家立法机关监督。设立公共公司会计监督委员会,确保账目记录正确无误,公司官员确保须财务报告的真实性。
(4)协调部门之间、中央与地方、地方与地方的利益关系。
(二)法案适用对象、适用条件与政策工具
1.灾区的界定和分级标准
“5.12”地震在四川、甘肃、陕西部分县市造成重大人员伤亡和财产损失,但受灾的实际上只是这些省位于龙门山构造带及附近的县、镇、村,成都、德阳、绵阳、广元、汉中等中心城市的损失很小。一个地区的地理区域并不完全等同于灾区,而且同为灾区具体受灾程度也会有差别,因此“灾区重建法案”应当首先以法律形式对灾区加以详细界定,同时确定分级标准,为以后的财政支持和对口帮扶等政策措施的具体落实提供法律依据。依据国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》第三章“调查评估”的规定,国务院有关部门应当组织开展地震灾害调查评估工作,为编制地震灾后恢复重建规划提供依据。在制定“灾区重建法案”中可以以此为依据,根据灾区的性质、严重程度、可控性和影响范围,将灾区进一步细分为I级(特别重大)、II级(重大)、III级(较大)、IV级(一般),针对不同级别配置不同的政策标准或措施。
2.灾区重建的资金筹集与政策扶持
根据国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》的规定,国家根据地震的强度和损失的实际情况等因素建立地震灾后恢复重建基金,专项用于地震灾后恢复重建。地震灾后恢复重建基金由预算资金以及其他财政资金构成。民政部进一步总体部署了对口支援机制。
3.政府对灾区财政支助方式
西方国家开发欠发达地区的法律调控模式可以成为灾区重建政府支助方式的借鉴,英国在1960年制定了《工业发展法》,规定凡在贫困地区进行制造业投资,国家给予一定数额的建设补贴和35%的购地补贴;法国政府也颁布有关法律对在巴黎和里昂等发达地区投资办企业进行严格限制,而对到落后地区办企业的投资者则予以扶持;德国《联邦基本法》规定,联邦各地的发展和居民生活水平应当趋于一致,《联邦空间布局法》则要求联邦和州共同出资各50%对落后地区的开发给予补贴;意大利在60年代为了开发比较落后的南方,通过法律具体规定了在南方办企业所享有的多方面的税收优惠,还专门成立了南方公共事业特别工程基金局,筹措了专项资金作为扶持开发基金。巴西为了扶持落后地区,颁布了4239号法令,规定在这类地区开发建设项目,可免征所得税的25%,并在国家宪法中明文规定国家和各州的长期预算内,向落后地区的投资额不得少于预算的30%。
本文认为,政府对灾区支助的方式上应当以财政补贴、税收优惠、债券和信贷政策支持等间接手段为主,以政府或者国有部门直接操办为辅。国有企业主要分为提供公共产品的国有企业,作为政府工具的国有企业和某些处于竞争领域的国有企业等三类。灾区重建类似于灾区社会商业生态的重生,国有部门的直接介入原则上应当限于市场失灵的领域,当然这并不排斥公用事业的公私合作。
4.中小企业与国有企业的进一步协调运作发挥中小企业在灾区重建过程中的作用,更重要的意义在于中小企业能够最大限度发挥市场机制的作用,通过市场机制实现灾区重建资源的配置和效率,因为中小企业更能适应灾区重建进程中社会工商生态恢复的多样性和复杂性。但这对政府公共经济管理水平提出了新的要求。“灾区重建法案”除了规定对中小企业实行税收优惠外,还可以要求政府主管部门利用网络开通“商业联系网站”向中小企业提供权威的市场动态和行情分析,运用行政指导手段向中小企业提供行业监管的法规信息、产品基本标准和成功企业的经营经验等等,促进中小企业与国有企业协调运作。
(三)法案实施政策工具目标设定
《汶川地震灾后恢复重建条例》是我国首个地震灾后恢复重建专门条例,成为我国地震灾后恢复重建工作纳入法制化轨道的重要标志。《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》则为《汶川地震灾后恢复重建条例》和将来的“灾区重建法案”的政策工具设定了具体目标,构成了“灾区重建法案”实施政策工具的基本体系。在此基础之上,本文认为还应该明确以下措施的目标设定:
1.建筑工程安全标准
汶川地震凸现了我国目前建筑工程的安全隐患,我国目前虽有一些建筑工程安全的相关法规,但是还远不能达到我国社会的发展需要。“灾区重建法案”应当对建筑工程安全标准的完善提供政策目标,市场准入规范和重建工程适用标准,在今后的建筑立法完善时再补充更为详细的技术细则和程序规范。1923年东京大地震后,日本规划城市时,学校、公园开始发挥巨大的应对地震灾害的作用; 1945年,法律开始规定抗震设计标准;1995年阪神大地震后,日本政府从1996年开始,连续3次修改《建筑基准法》,把各类建筑的抗震基准提到最高,要求商业楼宇能抗8级地震,使用期限要超过100年。日本抗震构造协会以《建筑基准法》有关条款为基础,制定了《抗震建筑的维护管理基准》,要求由在该协会注册的专业技术人员对抗震建筑进行“体检”。“体检”大致分为4类,即竣工时检查、定期检查、应急检查和详细检查。尤其值得一提的是定期检查:技术人员除每年检查抗震层外,在建筑竣工后第5年、第10年及之后每10年,对建筑进行一次全面检查,检查内容包括抗震材料的性能、抗震层外围有无阻碍建筑水平移动的物体、设备管线有无损伤等。这些都值得我国立法借鉴考虑。
2.国民经济监测和预警制度
随着国家公共管理水平的提高,确立科学、完善的国民经济监测和预警制度,逐步成为国家规划的一项重要内容。为了维护国家经济安全,确保国家经济目标的实现,我国须加强国民经济监测和预警工作,使其制度化和系统化,明确其管理体制、指标体系、监测和预警程序、预警措施、法律责任等内容。类似汶川地震这样的特大自然灾害,“灾区重建法案”应当对国民经济监测和预警提出更为高层次的技术标准和程序标准,为国家有关机关和市场主体的决策提供数据情报。
结语:灾区重建中社会核心价值观的构建现代社会的责任不可能仅通过法律义务实现,还需要社会核心价值观的塑造,鼓励、引导社会道义的弘扬。只有这样,现代法治所要求的社会责任才能真正内化于人们的行动中,实现人的自由、个体与社会以及人与自然的和谐。
灾区重建更离不开社会核心价值观的构建。社会核心价值观,就是社会成员中基本的共同价值观或价值取向。它决定了每一个社会成员对一些重大问题或事件的看法,也决定了社会成员的基本行为取向。而人的自由、平等、博爱和勇于承担责任,是现代文明社会最为广泛的、公认的价值标准或社会核心价值。这些构成了“灾区重建法案”的核心价值理念。
经历了30年的改革开放,我国经济社会的发展和财富的积累,让人们具备了更多奉献爱心的经济基础以及“践行道德”的成本。更为重要的是,随着中国社会的工商业转型,中国社会具备了重构现代社会核心价值观和公民德性的可能性。事实上在灾区重建进程中,网络舆论和企业的社会责任已经成为形成现代社会核心价值观的重要组成部分。
树立科学精神,是现代社会面对灾害的基本立场。科学精神、公民德性和政治体制是构建现代文明的三大支柱。灾难之下需要多学科角度的反思,学科不过是人们主观的一种划分,从来不应成为讨论问题的沟壑,法学需要与其他学科交流、讨论方能有益于问题的真正解决。
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