一、防灾减灾能力与法律法规
法律法规这种社会资源或者人类的制度资源,与工程技术手段一样,也是一种重要的减灾手段或者工具。也就是说,法律通过干预人类的自然资源利用行为和活动,控制人类的致灾性,改变自然灾害的灾害载体和流量,以防灾工程和人类社会的有组织抢险救灾、临时安置和过渡安置、灾后恢复重建等积极作为,具有尽量限制、缩小和消除自然灾害对于人员、财物和社会秩序危损性的功能。
对于各级政府、公民、法人和其他组织而言,能够以防灾法发挥预先防御自然灾害发生尤其是自然灾害损失产生、持续和扩大的法律法规的作用,形成一种综合性防御自然灾害的能力;同时,以减灾法控制人的致灾性和发挥人的减灾性的法律法规的作用,形成抢险救灾、临时安置和过渡安置、灾后恢复重建的减少灾害损失的能力。这两种能力的结合,构成了整个社会防灾减灾的整体能力。
二、减灾义务承担与法律法规支持
1998年4月29日,国务院批转了《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》。这是第一部国家有关减灾工作的规划,是我国一个长期减灾工作的基本依据。
到2008年12月,我国先后颁布了单灾种的《水土保持法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《气象法》、《防沙治沙法》和《突发事件应对法》等专门减灾法,前后共花了17年时间。而其中,前6部法律的出台,以及后来一系列国家应急预案,即《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》 和《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等,应该是“国际减轻自然灾害十年活动”的伟大成绩。这些立法,基本上涵盖了我国单灾种型自然灾害。
2008年6月4日,国务院出台《汶川地震灾后恢复重建条例》。在我国的立法史上,从动议、起草、修改和审议、通过,它可以说是用时最短的一部行政法规。
可见,《国家地震应急预案》、《防震减灾法》以及《突发事件应对法》等我国减灾法的基础,因为事先已经牢牢打好,在汶川地震发生后的第一时间和救人黄金时间里,从中央政府到地方政府各级部门,其抢险救灾和临时安置等工作,就显得有条不紊。也就是说,防震减灾法律法规成为承担“5·12”汶川大地震抢险救灾、临时安置和过渡安置、灾后恢复重建制度支持的重要利器。
三、防灾减灾能力的经济支持
防灾减灾能力的形成,包括精神层面、物质层面和组织层面。从精神层面上讲,通过“5·12防灾减灾日”的设置,赋予其反思自然灾害原因,总结抢险救灾、临时安置和过渡安置、灾后恢复重建经验教训,培育防灾、抗灾意识等文化底蕴。不仅仅是搞一个形式上的“防灾减灾日”,更多的是真正将这种防范灾难的意识和反思灾害发生原因形成一种文化观念,树立“灾难或许有,防范时时有”的自然灾害防范意识。
从组织层面上讲,国家担当着最为核心的防灾减灾的组织者、实施者和善后者的重任。为此,不但要在单灾种法律法规中,规定其密切配合与合作、协调的义务与职责,更重要的是一旦发生自然灾害或者突发事件,必须快速反应,积极行动,以强有力的组织能力,减轻自然灾害带来的损失。
而从物质层面来讲,国家应当设立防灾减灾国家级基金,还可以考虑发行防灾减灾债券,并把物资备灾制度作为国家的稳定战略来实施。发行防灾减灾债券,在设置和安排上,可以实行区别对待的政策。
除此之外,按照我国《防震减灾法》规定,积极开展自然灾害的政府参与式或者财政补贴式自然灾害商业保险,也是一种具有积极意义的防范和减轻自然灾害损失的国家政策。
提高自然灾害多发地政府的防灾减灾物质能力,需要当地政府、公民、法人和其他组织的积极参与和配合,也需要中央政府的大力支持。这样,在防灾减灾事业方面,国家可以把有限的资金和物力、财力集中在一起,用于防灾减灾能力的形成和强化,也可以避免对中央财政预算或者灾害发生地地方财政预算等造成不必要的冲击。
王建平 四川大学法学院
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