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坚持和完善“一国两制”制度体系

——纪念《中华人民共和国香港特别行政区基本法》颁布30周年国际研讨会发言摘编

杨雨霖

2020-06-16 02:18

人民日报

“一国”原则在香港基本法中的体现

全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会副主任 谭惠珠


维护国家的主权、安全和发展利益,在任何时候都是“一国两制”的首要宗旨。在中英谈判时期,中方旗帜鲜明地提出主权问题不容讨论,英方提出的“三个条约有效论”“主权换治权”等主张,都被我方严正拒绝,不作为谈判的内容。在香港基本法起草时,如何保障“一国”原则的落实,是贯穿于起草过程中的一项重要工作。

基本法的“一国”原则集中体现在宪法与基本法的关系、香港的高度自治权来自中央的授权以及特区不享有剩余权力等方面。宪法与基本法是母法与子法的关系。一个国家只能有一部宪法,基本法是宪法所允许的例外,不是什么“小宪法”,它只是宪法所允许的、规定了特区可以实行不同于内地的社会主义制度的一部全国性法律。宪法和基本法共同构成特区的宪制基础,规范特区的宪制秩序,这个宪制基础和宪制秩序共同指向了一点:香港特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域。基本法的本质是授权法。根据宪法第三十一条,全国人大制定基本法,授予香港特别行政区高度自治权,给了的就有,没给的就没有,不存在“法无禁止即可为”或剩余权力。

基本法的“一国”原则还体现在中央对特别行政区有创制权、组织权、监督权。比如,宪法第六十二条第十四项规定,全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度。又如,香港基本法附件一和附件二的有关规定指出,2007年之后行政长官和立法会的产生办法如需修改,要报全国人大常委会批准或备案。这体现了中央对香港政治体制的创制权。再如,基本法第四十八条第八项规定,行政长官要执行中央政府就本法规定的有关事务发出的指令;第十七条指明立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案,等等,都体现了中央对特别行政区的监督权。

建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制是中央事权。国家安全关乎的是整个国家的整体利益,是全国人民的福祉,是持续的、长期的利益,不只是一时一地、一部分人的利益和安全,因此维护国家安全必须由中央担起这个责任,地方要配合中央,而不是中央将维护国家安全的事权放任给地方处理。有意见指出,全国人大决定授权全国人大常委会为香港维护国家安全立法,是否违反了基本法第二十三条?当然不是!基本法第二十三条是对特区的义务性法律要求,是特区必须履行的职责。这一条没有排除中央可以自行从事任何维护国家安全的举动,事实上它也不能排除中央在维护国家安全上的任何责任,因为国家安全是关乎包括内地居民在内的所有中国公民的利益所在。


以基本法初心凝聚共识  用法律维护国家安全

中国人民大学法学院教授 韩大元


香港回归以来基本法的实践说明,“一国两制”是植根中国大地、具有浓厚中国政治文化底蕴,同时体现主权、和平、包容和开放精神的国家制度体系,是中国特色社会主义的一项重要制度。“一国两制”的提出与实践回应了人类社会发展的期待,体现了中国人的智慧,丰富了人类文明的内涵,推进了人类文明的发展。

香港基本法的初心和宗旨是维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣稳定,两者缺一不可。维护国家统一和领土完整,是一个国家主权最核心的内容,也是基本法最核心的规范内涵。

国家安全和发展利益是国家主权和领土完整的直接延伸,维护国家安全和发展利益是香港回归后基本法实施的核心任务。国家的统一、领土完整与香港的繁荣稳定相辅相成。

基本法作为“创造性杰作”,从法律上解决了“一国”与“两制”的关系,使“一国两制”法律化、制度化。

在基本法中,“一国两制”是一个完整的概念,要始终准确把握“一国”和“两制”的关系。“一国”是根,根深才能叶茂;“一国”是本,本固才能枝荣。“一国”和“两制”不是平起平坐的, “一国”是“两制”的前提, “两制”是中国主权之下的“两制”。

同时,也要注意“一国”之下的“两制”也不是平起平坐的。基于宪法第三十一条而在特别行政区实行的资本主义制度,不能挑战国家主体实行的社会主义制度。

《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》是全国人大作为最高国家权力机关,根据宪法和基本法,为履行维护国家安全的宪制责任而采取的必要举措。

全国人大作出《决定》的根本目的是,维护国家主权、安全与发展利益,维护香港法治秩序与居民正常的生活秩序,切实保障香港居民的权利与自由。国家安全立法要惩治的只是极少数严重危害国家安全的犯罪分子,并且所有立法内容与程序严格遵循法治原则,在宪法、基本法框架内合理平衡自由与秩序、自由与安全的关系,把维护国家安全与人权保障有机结合起来,为基本法的全面准确实施提供有效的法律保障。

站在新的历史起点上,面对各种挑战,我们要坚守基本法初心,使这部凝聚中国人智慧的法律继续展现它的魅力,继续为人类政治文明做出独特的贡献。


港区国安法为香港的长治久安创造良好条件

香港中文大学荣休讲座教授 刘兆佳


2020年5月28日,全国人民代表大会以压倒性票数通过了关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定,这为香港构筑了一系列能够实现长治久安的有利条件。

首先,港区国家安全法可以大幅压缩外部势力在香港的活动空间,削弱它们干预香港事务的能力,减少它们联同香港内部反对势力在香港制造纷争和动乱的机会。港区国家安全法可以阻止外部势力把香港变成情报、宣传、渗透和颠覆基地,不让他们通过在香港扶植、培训、资助、组织、指挥和动员反对势力来发动“颜色革命”和各种纷争和动乱。

第二,在失去外部势力的支持和保护下,香港反对势力的政治能量会大幅萎缩,其在香港的社会基础会愈趋狭隘,而其招募和培训人员的能力也会不复从前。日后他们在香港的活动会受到越来越有力的法律约束和制裁,其政治前景也会越来越暗淡。

第三,由于内外反对势力的百般阻挠,基本法第二十三条在香港回归祖国后迟迟未能完成本地立法工作。港区国家安全法颁布实施后,将大幅减少反对势力的政治煽动和动员能力。

第四,港区国家安全法的颁布实施,充分表明了中央决心把中央对香港特区的全面管治权与香港的高度自治权有机地结合起来,更好地驾驭香港的政治局势,更有力地领导公务员队伍,确保香港特区能够在免受内外敌对势力的干扰下实行良好和有效管治。

第五,自从中央积极发挥在香港事务上的主导作用以来,特区政府和爱国力量的士气大振、斗志高昂。在新的政治形势下,在爱国力量和反对势力的力量此长彼消下,壮大和团结爱国力量的条件越来越有利,有志从政的香港人更会明白只有加入爱国阵营才能报效香港与国家。只有在一股强大的爱国力量支撑下,长治久安在香港才能实现。

第六,港区国家安全法可以为在香港推进国民教育铺平道路。国家安全教育除了让学生和公众明了他们在维护国家安全上的责任外,更可以提升他们对国家民族的认识和认同、增强他们的家国情怀。在越来越多香港人尤其是年轻人的家国情怀不断强化的良好环境下,“一国两制”在香港行稳致远也就越有保证。

最后,港区国家安全法的颁布实施,进一步巩固和强化了香港作为国际金融、贸易和服务中心的地位,有利于香港的长远经济发展,更会加快香港融入国家发展大局的速度,从而达到香港的长治久安。


“一国两制”与涉港国安立法

清华大学国家治理研究院院长 王振民


2020年5月28日,十三届全国人大三次会议通过关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定,授权全国人大常委会从国家层面开展立法,并从国家和特区两个层面建构相关执行机制。

香港很多市民用“期盼已久”“早该如此”来表达对中央这一重大举措的赞同和支持。但是,那些“逢中必反”的人及其背后的势力立即定性这是“一国两制”的终结和“一国一制”的开始,是“香港的末日”。

香港回归23年来,只要中央依照基本法做任何事情,他们都说要搞“一国一制”了,损害高度自治了。然而,事实一再证明,每一次都是“一国两制”的巩固、深化和细化,香港依然是世界上自治程度最高的地方行政区域。

纵观世界各国,一国之内只有一个国家安全,无论什么地方维护的都是同一个国家的安全,因此也只有一套维护国家安全的法律制度和执行机制。然而,在处理香港维护国家安全问题上,中央允许实行“一国两制”,我们应该倍加珍惜国家的信任和重托,承担起中央赋予的维护国家安全的责任。

构建香港特别行政区维护国家安全的制度体系必须体现“一国”原则,满足“一国”的底线要求。中央具有无可置疑的在香港维护国家安全的所有权力,承担维护国家安全的最高和最终责任,这是“一国”原则的基本要求。中央享有规定香港特别行政区维护国家安全制度并进行有关立法的权力,中央还有权直接处理香港维护国家安全的若干重要事务,并可以授权香港特别行政区负责处理维护国家安全的一些事务,中央给予监督指导。

香港回归23年来,中央很少就香港维护国家安全事宜实施立法、释法,更没有执法和司法,实际上把维护国家安全主要责任“拜托”给了特别行政区。

然而,迄今香港没有完成基本法第二十三条立法,使得香港内部在维护国家安全方面长期处于“不设防”状态,成为国家安全巨大的漏洞和短板,严重危害包括香港在内的全国范围内的国家安全和中华民族伟大复兴进程。在国家安全遭遇重大、清晰的现实威胁并已经造成严重损害情况下, 从国家层面为香港维护国家安全立法,不仅不是“一国两制”的终结,更不是香港的“末日”,而是“一国两制”制度体系的发展完善,是香港年轻人未来所系,是香港的新生!既有无可置疑的紧迫性和必要性,也具有坚实、充分的法律和法理依据。


中央主导、地方配合是维护国家安全的普遍模式

北京大学法学院教授 陈端洪


全国人大授权全国人大常委会制定香港维护国家安全相关法律的消息一经宣布,香港就有人惊叫“香港‘一国两制’已死”,美国居然发动“五眼联盟”指责中国政府“违反《中英联合声明》”。

那些用《中英联合声明》来反对中国制定香港维护国家安全法律的人,不仅在《中英联合声明》中找不到根据,更是误解了邓小平的“一国两制”战略构想。

“一国两制”本身与改革开放一样,是邓小平根据他对冷战结束后国际战略格局的准确判断而提出的,其中包含着关于如何维护中国国家安全的新思路和新战略。

我理解,“一国两制”战略构想包括四个方面。

一是用和平方式解决历史遗留问题。“一国两制”这一创造性方针,不仅推动了中国的和平统一进程,也为和平解决国家间历史遗留问题及国际争端提供了参考。

二是通过实行“一国两制”为改革开放创造有利条件,从而发展经济,奠定国家长治久安的物质基础。

三是国家主体实行社会主义制度,但允许国内某些区域实行资本主义制度,比如香港、台湾,这不仅有利于改革开放,也有利于提升我们的治理能力。

四是在明确中央拥有对香港特别行政区的全面管治权的基础上授权香港特别行政区依法实行高度自治。

英国17世纪的哲学家霍布斯认为,国家的安全或者国民整体的安全是个人安全的条件。那些攻击中国全国人大关于香港维护国家安全立法决定的言论不仅没有跳出这一逻辑,反而印证了这个命题的有效性。谈论香港国家安全立法问题时,很多人没有注意到一点,基于这一点,国防、外交等就被归于中央直接行使的权力。美国宪法中关于国家安全的规定依据的就是这两项权利。

中央主导、地方配合的模式,是各国国家安全的普遍模式。在联邦制国家叫做联邦主导、州和地方合作。个中道理很简单,因为国家安全顾名思义就是以国家为指向目标的安全,国家由谁代表?当然是中央政府或者联邦政府。但是,中央需要整合地方资源,协调行动。今天的国家安全越来越集中化、中央化,越来越整合起来了。

为什么在香港维护国家安全领域,有人抵制中央主导、地方配合模式呢?由于习惯性的思维套路深深植根于香港社会,有人把基本法第二十三条误解为一道禁隔中央的“防火墙”,这完全背离了国家安全的本义,架空了“一国”原则。


澳门维护国家安全的经验启示

中山大学法学院教授 王 禹


回顾澳门维护国家安全20年历程,其经验启示主要有:

第一,推进国家安全法律制度建设是“一国两制”的核心要义和保持特别行政区长期繁荣稳定的必然要求。“一国两制”的初心是在实现国家统一的前提下继续维护香港、澳门的繁荣与稳定。只有在保证“一国”的前提和基础下,特别行政区制度才能运行顺畅、行稳致远。确保“一国”为“两制”的基础和前提,其中一个重要环节就是推进特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设。

澳门特别行政区第2/2009号法律《维护国家安全法》在平衡和维护澳门基本法所规定的澳门居民所享有的各项权利和自由的情况下,根据澳门的实际情况,对危害国家安全的罪行作出刑事立法。2019年6月澳门立法会还通过了第13/2019号法律《网络安全法》,该法律通过强化公共和私人机构营运的关键基础设施的网络安全,以维护公共安全、公共秩序及社会稳定等重大公共利益。在国家安全案件的审判方面,2019年澳门立法会通过了第4/2019号法律,修改《司法组织纲要法》。这些法律落实了澳门基本法第二十三条所规定的自行立法维护国家安全的宪制责任,完善了以宪法和澳门基本法为共同宪制基础的澳门本地法律体系。

第二,广泛开展国家安全教育是推进国家安全体系建设和筑牢“爱国爱澳”政治基础的必要前提。通过开展有效的国家安全教育,加强国家安全新闻宣传和舆论引导,可在全社会形成维护国家安全的强大合力。每年4月15日为我国的全民国家安全教育日。开展国家安全教育,增强全民国家安全意识是澳门特别行政区推进国家安全建设的重要一环和必要前提。澳门特别行政区还通过多种形式开展国家安全宣传教育活动,加强国家安全新闻宣传和舆论引导,优化现有各项培训课程的国情教学内容,强化国家意识、培养对维护国家安全事务的大局观。

澳门社会广泛开展的国家安全教育,进一步巩固和筑牢了澳门“爱国爱澳”社会政治基础,为继续推进澳门特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设提供了重要的思想基础和必要的社会前提。

第三,完善国家安全执行机制是防范外部势力干预澳门内部事务、确保“一国两制”行稳致远的重要保障。在当代世界,国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,国家安全已从政治、军事及国土等传统领域扩展至经济、文化、社会、科技、信息和生态等非传统领域。完善维护国家安全法律制度,就必须构建维护国家安全的体系和运作机制,使相关决策、统筹、协调、执行、监督和效果反馈等环节有机结合,从而妥善、依法、有效地维护国家安全和澳门的社会福祉。


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2020-06-16 09:56
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