县城是城乡融合发展的关键枢纽，是县域产业升级的重要引擎。2025年7月召开的中央城市工作会议提出：“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。中国人民大学应用经济学院教授、吴玉章高级讲席教授孙久文在《国家治理》刊文指出，需要根据不同类型县城的发展基础、资源禀赋和区位条件等，因地制宜、精准施策，提升县城发展质量。一起学习！ 核心观点速览 根据县城在县域城镇化中的作用，可以把县城划分四种类型，相应制定差异化发展路径： 大城市周边县城。通常以大城市卫星城出现，交通便捷，定位为大城市后花园或产业配套基地。 专业功能区县城。定位为区域性产业中心，其所在县域通常拥有独特资源禀赋或细分领域形成的专业化产业基础，可依托资源优势，通过产业链延伸和品牌化运营，成为区域经济增长极。 农产品主产区县城。通常位于粮食生产功能区、特色农产品优势区，周边区域农业资源丰富。 生态功能区县城。通常位于“三区四带”核心区域，属于水源涵养区、生物多样性保护区、防风固沙区等国家重点生态功能区，承担着保护生态屏障的功能，是国家生态安全战略支点。
县域城镇化是推进中国式现代化的必由之路
今年中央城市工作会议指出，深刻把握建设现代化人民城市的目标定位，自觉践行以人民为中心的发展思想。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，14亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口总和。这一特征决定我国必须探索城镇化发展新路径，探索共同富裕与共同繁荣齐进、物质文明和精神文明相协调、人的发展与自然和谐共生的发展道路。在实现中国式现代化的进程中，县域城镇化占有重要地位。
县域城镇化是吸纳农业转移人口、促进城乡融合发展的重要途径。我国城镇化体系呈现“城市—县城—乡镇—村庄”链条，县城是农村人口向城市转移的第一站，也是城市要素向农村辐射的中转站，具有重要战略地位。县城发展通过产业集聚、公共服务覆盖和基础设施延伸，打破城乡分割的制度壁垒，促进生产要素自由流动，成为城乡经济循环的重要节点。与大城市过度扩张导致的拥堵、污染、高房价等问题相比，县城可以通过就地、就近容纳农村转移人口的城镇化模式，缓解人口向各类大城市集中的压力。
根据2024年国家统计局国民经济和社会发展统计公报，截至2024年末，我国仍有4.65亿农村人口。解决这部分人的发展问题，需要在城镇化进程中，通过产业集聚、公共服务覆盖和制度保障，推动农业转移人口有序融入各类城市，引导留居乡村的人口在居住方式、生产方式和生活方式上接受城市文明，完成城镇化进程。县城是县域城镇化的关键载体，发展县域经济是推进中国人口规模巨大的现代化的重要举措。截至2024年底，我国内地共有县域1869个，在全国经济总量占比达38.35%，在全国农业中占比超四分之三，承担全国90%的粮食生产任务，并贡献全国48%的规上工业企业。 “十四五”期间，我国县城在基本公共服务均等化、非基本公共服务扩容、产业数字化转型、科技创新提速等多个维度取得显著成效，“强县域”成为农村转移人口完成城镇化进程的重要抓手。县城通过建设城市大脑，加速推广5G互联网，打造县域核心数字经济发展区。同时，以城市为技术中心辐射到乡镇和农村，发展智慧农业，提升精细化农业发展水平，是实现农业现代化的重要路径。县域城镇化不仅是人口从乡村向县城的物理空间迁移，更是经济结构转型、社会公平实现、生态保护优化和治理能力提升的综合过程。
县域城镇化是壮大县域经济、增强发展韧性的重要途径。县域经济是中国经济的毛细血管，县城是县域经济的心脏。县城通过扩大消费、培育产业、促进创新，为经济增长提供新动力，带动交通、水利、能源等基础设施投资，以及教育、医疗、养老等公共服务支出，直接拉动内需。经测算，城镇化率提高1个百分点，可新增2000多亿元的消费需求。县城通过承接大城市产业转移或培育农产品加工、乡村旅游、电商物流等本土特色产业，助推形成县域产业发展格局，促进创新要素下沉，培育新质生产力。县城还可以通过建设科技园区和企业孵化器等平台，吸引人才、技术、资本等要素集聚。例如，江苏昆山市通过实施“祖冲之攻关计划”，支持企业与高校合作攻克关键技术，根据昆山市科学技术局数据，2024年昆山市有效高新技术企业数量突破3300家。
城市作为要素配置中心，能吸引资本、技术和人才，促进制造业向高端化、智能化转型，同时催生金融、物流、文旅等现代服务业发展新业态。县域是连接城市、服务乡村的基本单元，县城作为县域的经济、政治和文化中心，对农村产生极强的辐射带动作用。我国县域之间发展差别较大，在自然资源、产业基础、文化特色等方面存在显著差异。《2025中国县域经济高质量发展研究》统计，在全国62个国内生产总值规模超千亿的县域中，中西部地区仅占据14席；国内生产总值规模在900亿至1000亿的21个县域中，中西部地区仅占9席。县域因地制宜发展特色产业，可形成错位竞争、优势互补格局，推动区域协调发展。中西部县域通过提升产业承载能力，可承接东部产业转移，促进产业链在国内梯度布局，缩小东中西部差距。
县域城镇化是优化空间布局、推动绿色发展的重要途径。城镇化通过优化空间布局、推动绿色发展，破解城乡发展与生态保护之间的矛盾。在传统城镇化进程中，农村人口向城市集中，导致农村“空心化”，城市过度扩张引发“热岛效应”、拥堵污染等问题。城乡融合的城镇化倡导以城带乡、以乡促城的发展模式，通过城乡产业协同、基础设施互联、公共服务共享等，实现资源高效配置。
县域城镇化要避免“先污染后治理”的老路，通过绿色生产、低碳生活、生态修复，实现人与自然和谐共生；通过建设绿色发展示范区和海绵城市、推广新能源公交、发展分布式能源等措施，减少能源消耗和污染排放。例如，河北迁安市通过森林城市创建工作，2022年全市林木覆盖率达35.22%，中心城区绿化覆盖率达44.38%，2021年空气优良天数比例超75%，成为全国县域绿色发展典范。
县域城镇化是缩小城乡差距、推进共同富裕的重要途径。县城是推动共同富裕与基本公共服务均等化的承载区。县域城镇化通过制度创新缩小城乡、区域、群体之间的差距，避免出现“富者愈富、穷者愈穷”，是实现共同富裕的关键载体。县城可以通过放宽落户限制、更好地满足保障住房需求、提供就业培训等措施，降低农业转移人口融入城市的成本。农业转移人口市民化进程，直接影响全国城镇化水平。
城镇化进程中，可通过财政转移支付、教师医生轮岗、社保跨区域衔接等政策，确保农业转移人口享受与城市居民同等的教育、医疗、养老服务。以县城为重要载体的城镇化建设，需要重点发挥县城在吸引农村转移人口方面的作用，做到减少社会排斥，通过保障性住房、职业技能培训、社区服务等措施，增强农村人口融入城市生活的能力。“十四五”以来，国家出台一系列政策，实施基础设施补短板，以公共服务均等化为重心，着力提升县城综合承载力。在一系列政策指引下，县城基础设施建设补短板进程加快。水利部提出，到2025年年底，全国农村自来水普及率达96%，规模化供水工程覆盖农村人口比例达69%，农村供水县域统管的县域数量占比达60%。
县域城镇化差异化发展策略
分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，是新时代推动城乡融合发展、优化城镇化空间布局、促进区域协调发展的重要战略举措。中国地广人多，地区间发展差距巨大，需根据不同县城的资源禀赋、产业基础、人口规模和发展潜力，因地制宜、分类施策，走出一条符合中国国情的新型城镇化道路。根据县城的区域特点、功能定位、产业特色、人口流动趋势等，可将县城划分为四类，并制定相应的城镇化差异化发展策略。
大城市周边县城
这类县城通常以大城市卫星城出现，交通便捷，定位为大城市后花园或产业配套基地。其与大城市的关系，一是具有空间邻近性，大多位于大城市1小时通勤圈内，地铁、城际铁路、高速公路覆盖，可以实现与大城市同城化生活，如北京周边的河北燕郊镇；二是具有功能互补性，有利于承接中心城市的非核心功能，包括制造业外迁、居住功能疏解、物流仓储等，形成“中心城市研发—卫星城生产”的产业链分工，如上海周边的江苏昆山市。
融入“一小时生活圈”，是大城市周边县城发展的重点路径。其一，与所依托的中心城市实现交通一体化，打破“最后一公里壁垒”，构建多层次交通网络。积极推进城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通与县城的融合，实现县城与中心城市的公交化运营。其二，与所依托的中心城市实现产业协同，聚焦细分领域，打造特色产业集群，形成县域产业优势。可以探索“飞地经济”模式，与中心城市共建产业合作园区，实行税收分成、地区生产总值核算分列等利益共享机制。其三，与所依托的中心城市实现基本公共服务均等化，缩小与中心城市发展差距。引进中心城市优质学校、优质医院，设立分校或分院，通过集团化办学、医联体等模式提升服务水平；推进住房保障多样化，放宽中心城市居民可参与的共有产权房、保障性租赁住房等条件限制，特别关注新市民、青年人的住房需求。其四，构建绿色廊道与生态屏障。在县城与城市中心区之间建设环城生态带和休闲绿道，打造蓝绿空间体系，保护湿地、森林等生态资源。
专业功能区县城
这类县城定位为区域性产业中心，其所在县域通常拥有独特资源禀赋或细分领域形成的专业化产业基础，可依托资源优势，通过产业链延伸和品牌化运营，成为区域经济增长极。这类县城的发展特征是，自然资源丰富，具有矿产、生态景观等资源；区位条件较好，拥有交通枢纽、边境口岸、产业走廊节点等地理优势；产业发展具有一定基础，不管是从初级加工到高附加值生产环节，还是从单一产业到生态集群，抑或从传统制造业到数字经济赋能，其都有涉及。文化资源型县城也属于此类。
构建县域产业体系是专业功能区县城发展的重点路径。其一，进行产业深耕，构建“专精特新”产业体系。利用区位条件优势，联合中心城市的高校、科研院所，建立产业研究院，突破关键技术，发展适用技术。联合中心城市建设专业化园区，吸引上下游企业集聚，向上游拓展原料基地标准化建设，向下游发展体验式消费、定制化服务。其二，破解人才难题。激活本土人才，出台“柔性引才”政策，允许科研人员兼职取酬，建设人才公寓、子女入学等配套设施，解决科研人员后顾之忧。其三，发展数字经济，利用区位优势建设产业大数据平台，为全县提供产业数据服务，参与到国家数字经济平台体系建设当中。其四，加强生态环境保护。通过绿色生产转型，推广循环经济模式，减少污染排放。建设光伏电站、风力发电等清洁能源设施。其五，加快文化生态修复，对历史街区、传统村落进行微改造，限制过度商业化开发，保持文化原真性。
农产品主产区县城
这类县城通常位于粮食生产功能区、特色农产品优势区，周边区域农业资源丰富。作为保障国家粮食安全与推动乡村全面振兴的战略交汇点，这类县城具有农业“压舱石”的作用，承担着全国或区域性粮食、生猪、油料等重要农产品生产任务，担负着建设高标准农田、现代化种业基地、提升单产水平等重要农业现代化任务，其发展水平直接影响国家粮食安全与乡村全面振兴。
建设农业服务型县城是农产品主产区县城发展的重点路径。农业服务型县城有三大定位：一是生产服务。通过科技赋能农业发展，应用智能装备推动农业生产效率提升。特别是推动种业振兴，建设国家级制种基地，加强生物育种技术研发。二是流通服务。农产品的地头批发和市场直供，都需要县城的流通服务，包括建设产地冷库、移动冷库，开发冷链运输，拓展电商渠道等。三是加工服务。从初加工到高附加值加工，都需要通过县城的产业发展来实现。包括发展粮食、果蔬、肉类等深加工产业链，开发功能性食品，推进秸秆、畜禽粪便资源化，提取农产品活性成分，用于产品生产。
农业服务型县城作为农业现代化服务枢纽，需要整合农资供应、农机作业、技术培训、金融保险等环节，形成面向农村的服务网络。这类县城还承担着发展数字农业的任务，通过物联网、大数据实现精准农业管理。作为城乡融合发展的桥梁，农业服务型县城可以通过强化农业现代化服务功能，发展农产品加工、冷链物流和农村电商，促进一二三产业融合，增加农民收入。
生态功能区县城
这类县城通常位于“三区四带”（青藏高原生态区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带）核心区域，属于水源涵养区、生物多样性保护区、防风固沙区等国家重点生态功能区，承担着保护生态屏障的功能，是国家生态安全战略支点。例如，青海省玉树、果洛等县所在的三江源地区，为长江、黄河、澜沧江的源头汇水区，年输水量超600亿立方米；福建省武夷山市森林覆盖率达82.13%，是东亚—澳大利西亚候鸟迁飞区的重要驿站。生态功能区县城发挥着水源涵养、水土保持、碳汇固存等关键功能，其发展质量直接影响区域生态安全与可持续发展水平，是国家应当重点扶持的城市类型。
生态功能区县城大多生态敏感度高、人口承载力有限，其定位是绿色发展型城市。将绿水青山变成金山银山是生态功能区县城发展的重点路径。这类县城需要探索生态产业化、产业生态化发展路径，以维护国家生态安全为核心使命，通过发展生态友好型产业、创新生态保护机制、构建绿色生活体系，实现经济发展与生态保护良性互动。通过创新生态补偿机制、培育绿色产业、构建智慧治理体系，助推这类县城既作为生态守护者，又成为绿色价值创造者。首先是进行生态保护。需推动数字化赋能，实现生态环境高质量保护，包括利用卫星遥感、人工智能算法实现生态破坏早发现早处置。例如，国家林草局“森林眼”系统可实时监测全国森林火情，“数字孪生生态”通过虚拟仿真预测生态变化，为决策提供科学依据。其次是发展碳金融助推生态保护。完善碳汇交易市场化，扩大全国碳市场覆盖范围，将林业、草原碳汇纳入交易品种，这将有利于生态功能区县城发展。再次是发展生态型经济。探索生态资源价值转化路径和“生态+产业”融合发展模式，适度发展生态旅游、康养产业和绿色能源。
提高县域城镇化质量的重要抓手
习近平总书记强调：“坚持城乡融合发展，稳步推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，推进乡村全面振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果，有效防止规模化返贫致贫。”推进新型城镇化建设，必须立足中国式现代化全局，不断提高县域城镇化质量水平。一方面，坚持统筹谋划，协同推进，根据各地实际分类施策；另一方面，坚持城乡融合发展，优化县乡村公共资源配置和产业布局，推动兴业、强县、富民一体发展。
聚焦关键领域，推动县城高质量发展。在产业支撑上，强化县城经济造血能力，注重培育特色产业集群，避免同质化竞争。重点建设新型产业园区，完善基础设施和公共服务配套，吸引企业集聚。推动产城融合，将产业发展与县城建设、人口集聚规模相结合。
发展公共服务，提升县城宜居水平。优化各类县城教育、医疗、养老等资源配置，缩小与大城市之间发展差距。完善供水、供电、垃圾处理等市政设施，建设智慧型县城。保护历史文化遗产，塑造县城特色风貌。深化户籍制度改革，降低县城落户门槛。促进农业转移人口市民化，完善住房保障体系，发展保障性租赁住房。加强职业技能培训，提升农村转移人口就业能力。
深化改革创新，破解体制机制障碍。扩大县城管理权限，赋予其更多自主发展权。对于一些规模比较大的县域内建制镇，考虑设置“镇级市”，扩大其管理权限。创新投融资模式，吸引社会资本参与县城建设。探索土地制度改革，保障县城发展用地需求。聚焦关键领域，通过精准施策破解资源约束、产业薄弱、人口流失等问题，构建“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的现代化县域，推动县域高质量发展。
加强政策保障，构建上下联动的体制机制。中央统筹加强顶层设计，制定分类指导目录，明确不同类型县城的发展目标和政策支持重点。设立专项转移支付制度，加大对欠发达地区各类县城的扶持力度，通过省级推动，落实主体责任，编制省级县城建设规划，协调区域资源分配。通过市场主导激发社会活力，鼓励社会资本参与县城基础设施建设运营。支持县城优秀企业上市融资，拓宽直接融资渠道。进一步放宽县城落户条件，对在县城稳定就业和居住、但没有意愿转为城市居民的农业转移人口，可享受与本地居民同等的教育、医疗和住房保障。针对性地进行土地指标倾斜政策。对吸纳农业转移人口较多的县城，增加其建设用地计划指标，允许其将部分农村集体经营性建设用地入市，收益用于城镇化建设。灵活运用财政转移支付政策，可以设立县域城镇化专项资金，重点支持基础设施补短板、公共服务提质项目。善于利用金融创新支持，鼓励政策性银行发行“县域城镇化债券”等。
(作者:中国人民大学应用经济学院教授、吴玉章高级讲席教授 孙久文)