四川经济社会发展研究

成都市事业单位社区治理研究报告

贾玲

2019-01-15 09:26

周 萌 吴若璠
《新西部》 2018 年 10 月中旬刊


一、问题的提出

党的十九大对加强和创新社会治理做出了重大战略部署,提出“打造共建、共治共享的社会治理格局”,并要求“加强社区治理体系建设,推动社会治理中心向基层下移,发挥社会组织的作用,实现政府治理和社会调解、居民自治良性互动。”社区是社会治理的基础社区的服务和管理能力越强,社会治理的基础就越牢。做好社区治理工作,对加强和创新社会治理有着重要作用。

根据社区内房屋属性,事业型单位社区主要由“房改房”院落和经济适用房院落两种院落组成。“房改房”院落是 1994 年国务院发文实行的城镇住房制度改革的产物,经济适用房院落是房改制度完成后,为解决内部职工住房问题采用“集资建房”的形式建成的院落。“房改房”院落建成于上世纪 50-90 年代之间,修建年代久远,由于当时建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全,并且没有建立长效管理机制,随着时间推移,这些院落已经成为房屋老旧、设施设备老化、场地场所损坏的“老旧院落”。而经济适用房院落大多建成于 2000 年以后,这段时间国家对新建住宅小区的建设标准以及小区管理都提出了更高的要求,这类院落参与社区治理的条件较好,存量也相对较少。本研究报告中的事业型单位社区,特指辖区内有事业单位“房改房”院落的社区。

二、研究方法

本文采取文献研究、问卷调查和深度访谈相结合的方式,对成都市事业型单位社区治理情况进行了研究。其中,问卷调查针对社区居民,深度访谈针对社区两委负责人。

问卷调查以成都市事业单位作为初级抽样单位,随机抽取 12 个事业单位,这 12 个事业单位有 8 个“房改房”院落的社区,再随机向 8 个社区中的居民发放了 200 份调查问卷,共回收有效问卷 194 份,有效回收率为 97%。问卷调查主要涉及四部分内容 :第一部分为被访者的本人的背景情况 ;第二部为被访者的社区认知情况 ;第三部分从社区和院落两个层面收集被访者社区参与的情况 ;第四部分为社区居民对单位的依赖程度。

深度访谈采取结构式访问的形式,随机选择 8 个社区两委中的一名负责人作为调查对象。对社区两委人员配置情况、社区居民公共(综合)服务站设置情况、社区各项制度制定情况、社区管理和服务资金使用情况、社区活动开展情况、社区自组织建设情况、事业单位参与社区治理相关情况等进行了调研。

三、成都市事业型单位社区治理现状

本次调查最终选取的 8 个社区,基本上涵盖了事业型单位社区可能存在的类型 :一类是专门为一个大型事业单位的家属院落成立的单一事业型单位社区 ;第二类是事业单位院落和纯居民院落共存的混合事业型单位社区 ;还有一类为大型事业单位还未成立正式社区由相邻社区居委会代管的准事业型单位社区。

1、事业型单位社区组织体系较为完备

社区组织体系建设是社区治理的基础和保证。调查发现,成都市事业型单位社区的社区组织体系建设得到了较快发展,社区党组织、居委会、工作站的“两委一站”框架基本形成,各社区自组织发展态势良好。在社区党组织体系建设上,各事业型单位社区都设立起了党委、党总支或者党支部,并根据辖区实际情况组建党小组,基本构建起社区区域化党建工作格局 ;在社区管理组织体系建设上,事业单位的家属院落普遍都按照“属地划分原则”纳入政府网格化服务管理区域 ;在社区配套组织体系建设上,各社区均设立了社区居民公共(综合)服务站 ;在社区自组织的发展上,各社区都在加大对社区自组织的孵化培育,并在积极尝试通过孵化培育发展社区自组织服务居民,并带动其参与社区公共事务。

2、事业型单位社区民主制度基本建立

城市社区民主是人民民主在城市社区治理的实现形式,是实现基层社会有效管理、满足人民自治需求和和谐社区建设的重要实践途径。[1]城市社区民主治理的重要目标就是健全社区各类治理机构,并以此为载体建立相应的决策、议事、管理和监督等方面的规章制度和民主自治的运行机制,以确保社区居民各项民主权利的实现。在调查中,主要从“社区自治及居委会各项工作制度”、“社区居委会选举制度”、“社区与事业单位民主协商互动制度”三个方面的情况进行了解。调查发现,上述制度都基本建立,但“社区居委会选举制度”和“社区与事业单位民主协商互动制度”两项制度落实得并不理想。

3、事业型单位社区公共服务设施基本配置

社区公共服务设施,是社区开展居民自治、服务和活动的阵地,是社区治理的硬件设施。根据成都市 2015 年发布的社区用房建设相关规范,各社区均需按照相关标准配套建立社区用房。就调查情况来看,各事业型单位社区都按照要求根据社区办公、服务及活动的各项功能设置了办公用房,但无论是在硬件条件上还是面积达标情况上,混合事业型单位社区的办公用房都优于单一事业型单位社区和准事业型单位社区。

四、事业型单位社区治理中存在的问题及原因分析

1、政府主导作用未能较好的发挥

第一,政府对事业型单位社区治理的资源投入不足。在当前以政府为主导的社区治理模式下,政府投入在很大程度上反映了社区管理的政府职能作用。在调查走访中发现,事业单位老旧家属院落的基础设施与老旧的纯居民院落相比,纯居民社区或纯居民院落能够获得政府更多的财政支持。财政支持是政府对社区管理工作的重要方式和管理手段,它反映了政府对社区管理的投入力度和重视程度。[2]这种有选择性的资源投入,不仅削弱了社区治理的有效性,还将影响居民对社区的认同感和归属感形成。

第二,事业型单位社区治理缺乏政策支持。当前社区治理的政策条例过于笼统,内容大多是具有普遍性的基本原则,这为注重细节管理的社区治理带来了诸多困难,特别是像事业型单位社区这类具有特殊性的社区,容易导致事业型单位社区成为社区治理的“真空地带”。例如,调研发现事业单位老旧院落不被列入“四改六治理”老旧院落改造名单、“社区公服资金”不能用于事业单位家属院落内公共设施设备的维护和维修,最主要的一个原因就是这些区域仍属于事业单位规划红线范围内。按照要求,规划红线范围内的公共区域及其设施设备应由产权单位负责管理维护,但由于“房改房”政策,这些区域并不完全属于产权单位。由于没有专门针对事业单位家属院落制定的社区治理制度规范,极易造成社区内管理缺位或越位的现象。

2、事业单位对单位型社区治理的支持力度不够

第一,事业单位在社区治理中的角色定位不清。调研发现,部分事业单位认为家属院落应该完全市场化,交由市场管理 ;而受家属院落内单位职工居民的压力和利益牵绊,一部分事业单位又认为单位应该对家属院落进行相应管理建设。加上政府尚未出台明确的事业单位社区治理的权责文件,事业单位没有充分认识到自己作为社区治理主体参与社区建设的义务,导致了事业单位在院落治理中的角色定位并不清晰。

第二,事业单位缺乏共驻共建意识。从社区治理的本质来看,其核心要素在于社区中多元主体之间的互动与合作,它强调在制度规范框架下各行为主体的主动参与。但调研发现事业单位共驻共建积极性不高、主动参与不够,除了角色定位不清的影响外,社区与事业单位之间缺乏有效交流和沟通的平台,无法形成共驻共建的合力也是重要的原因。事实上调查也发现,事业单位对社区工作支持的力度越大,事业单位与社区的互动与合作就越紧密,家属院落环境和院落自治的情况就越好,这充分说明了事业单位在与居委会的互动与合作过程中,会对整个社区的发展起着不可或缺的推动作用。

3、社区居委会组织社区自治能力不足

第一,没有从社区居民的需求出发安排活动。《城市居委会组织法》规定社区居委会是居民自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,但在实际的工作中,居委会往往是“街道办”的延伸,其工作带有“政府”性质。因此在设计和规划社区活动时,往往带有“行政性”色彩,这直接导致了社区居民对居委会组织的活动参与度低。数据分析显示,事业型单位社区居民的社区参与存在“一高一低”现象,即参与意愿高,但实际参与程度低,并且体现出被动参与的特征。

第二,缺乏社区居民的信任和依赖。居民对居委会的信任和依赖,是社区自治的良好基础。从居委会是“基层群众性自治组织”的定位来看,它应该是居民最为熟悉的基层组织,是居民在日常生活中遇到困难时首先应想到的组织。但调研数据显示,当生活上遇见困难时,只有 45.9% 的居民会向居委会寻求帮助,数据分析显示 67% 的居民对居委会的职责并不是十分清楚,通过对以上两个变量进行相关性分析发现二者呈显著相关,即居民对社区居委会越了解,就越愿意向其求助,说明事业型单位社区居民对居委会的了解不够,因此也很难产生对居委会的信任和依赖。

关于“您觉得自己所属的工作单位与所住社区相比,哪个让你感到更有归属感、亲密感?”一题,数据分析显示,仅有 35.4% 的居民认为社区比自己的工作单位更有归属感、亲密感,说明社区还没有得到大多数事业型单位社区居民的认可,缺乏开展工作的社会资本。

4、其它社会组织参与事业型单位社区治理不足

第一,社区自组织孵化情况较差。社区自组织是社会组织一个重要组成部分,是以满足社区居民不同需求为目的,由社区成员自主成立、自愿参与的非营利性民间组织。社区自组织在社区提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化和促进社区和谐起着积极的作用。调查发现,事业型单位社区内,社区自组织的社会功能并未充分得到体现,更多地还是局限于满足其自身的娱乐需要和兴趣爱好。虽然各社区都在加大对社区自组织的孵化培育,但成效并不明显,比如某单一事业型单位社区有兴趣娱乐类的社区自组织 34 个,仅孵化出 1 个志愿类的社区自组织。

第二,参与单一事业型单位社区治理的社会组织较少。社会组织是社会治理多元化主体之一,在参与社区治理方面本应该发挥着重要作用。调研发现除承接 139 项政府服务的社会组织外,其他社会组织参与单一事业型单位社区治理的力度非常小,分析其原因 :一是人力资源不足,二是资金不足。单一事业型单位社区居民社区参与程度不高,导致社会组织发展所要依赖的活跃志愿者人力资源不丰富,会影响到社会组织社区服务项目的扩展、服务范围的扩大和服务质量的提高。在资金方面,由于政府投入有限,单一事业型单位社区很难获得用于合作项目的财政拨款和补贴。社区中社会组织少,直接后果就是社区治理缺乏活力,社区活动缺乏丰富性,也会间接导致居民的参与热情较低。

5、事业型单位社区居民参与社区治理的意识较低

第一,居民对社区的认知停留在比较初级的层面。社区认知是社区成员对自己身份和生活环境的一种认识,是社区成员参与社区自治、形成社区归属感的基础。数据统计显示,90% 以上的居民明确表示知道自己所居住的院落属于某个具体的社区,这表明事业型单位社区居民对自己“社区人”身份有了一定的认识。但问卷同时也设置了两个在社区自治中与居民息息相关的社区民主选举和规章制度的问题,一是关于对居委会选举正确程序的选择,另一个是与居民自身利益更密切的需“经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的“双过半”事项的选择。数据统计显示,关于“居委会选举程序的选择”,只有 27.3%的居民给出了正确答案 ;而关于需由业主共同决定的事项中哪些需要“双过半”才能通过的事项的选择,有 52.6% 的居民表示不清楚,而具体到每一项,选对的居民都未超过40%。可见,事业型单位社区居民对社区的了解不足,社区认知仅停留在比较初级的层面,对更深层次的社区民主选举、规章制度及其相应的知识所知有限,这也充分说明居民社区自治的认知基础薄弱。这种有限的社区认知,使得居民无法更好地参与到社区管理中。

第二,居民对社区参与缺乏主动性。社区居民是社区治理的重要主体,社区政治效能感,是指社区居民相信自己的政治行为会对社区居委会乃至社区公共事务产生影响,并且认为居委会会对社区居民的诉求有所回应的一种主观感知。居民社区政治效能感又分为社区内在政治效能感和社区外在政治效能感,分别表现为“社区居民认为自己有能力参与到社区公共事务及其社区相应的政治生活中,能够对社区居委会及其干部、社区政治事务施加影响”,以及“居民认为社区居委会及其干部以及相应的主体会对社区居民的利益诉求予以重视并有所回应的一种主观感知”。[3]

本研究在问卷中选择了 10 个问题作为衡量居民的社区政治效能感程度的标准。其中,社区内在政治效能感由 6 个问题组成,主要考量的是居民是否知道自己归属于哪个社区、是否关注本社区居委会的选举、是否就社区管理方面的问题向居委会提出过自己的建议、认为自己的建议能否影响居委会在社区管理中的决策、是否参与过所居住院落的公共事务的协商讨论等问题 ;社区外在政治效能感由 4 个问题组成,主要考量居民是否向居委会反映过自己的需求、认为居委会干部是否会帮助居民解决生活上的困难、在居委会做出决定的过程中会不会在乎居民的想法、以及居委会重不重视居民提出的建议等问题。根据问题答案的正反向设置计分,计算出问卷题目的计分平均数为 1.5。表 1 为分别计算出的事业型单位社区居民总体的社区政治效能感、社区内在政治效能感以及社区外在政治效能感的平均水平。

表 1  居民社区内在、外在政治效能感的差异比较

注 :*p< 0.05 ;**p< 0.01 ;***p< 0.001

数据显示,事业型单位社区居民总体的社区政治效能感处于较低水平(平均数为 0.97,与问卷题目设计的平均数 1.5 相差较大),说明居民缺乏社区参与的主动性,还不具备参与社区管理的基本态度,对于居委会在社区自治工作上的安排和指示还不能够较好地回应。过低的社区内在政治效能感(0.75)也表明居民对社区公共事务的参与极为消极,社区治理缺乏动力。社区治理离不开社区居民的积极广泛地参与,如果居民了解、关注和参与社区公共事务的动力不足,会使社区治理的水平也会大受影响。

另外,数据分析发现社区政治效能感在政治面貌上呈现出不平衡的状态,即社区中的共产党员的社区政治效能感普遍高于非党员(1.02 > 0.91)(见表 2)。这种在政治面貌上呈现出的差异,反映出党员是社区自治可以依赖的重要力量。

表 2 党员与非党员政治效能感的 T 检验

注 :*p< 0.05 ;**p< 0.01 ;***p< 0.001

第三,居民的社区参与缺少广泛性。较低水平的总体社区政治效能感,也反映出事业型单位社区居民参与社区治理缺少广泛性,间接说明社区治理缺乏相应的群众基础及动力。调查显示在事业型单位社区内,居民积极分子占极少数,社区治理缺乏相应的群众基础及动力。在“在社区组织的以下活动中,您是以什么样的身份参加?”问题的回答中,关于四种类型的社区活动,以组织者身份参加的居民最多也只有 2.6%,在组织者身份上,超过 80% 为中共党员和事业单位本单位职工,且大部分为离退休人员。说明社区自治的主体具有不平衡性,居民积极分子还占少数,在社区自治中承担着“积极分子”角色的是少数事业单位离退休的党员。

第四,居民缺乏自治意识。调查结果显示,事业型单位社区居民遇到问题时,表现出更愿意依赖社区或单位予以解决,而不是依靠自身积极主动地去寻求解决问题的办法。通过对比发现,居民外在社区政治效能感(1.11)高于内在社区政治效能感(0.75),说明居民对于“自己对社区事务的影响力”感知较差,即居民很少想到自己有解决问题的能力,而更愿意依赖类似于居委会这样的正式的组织机构,这可能与单位制下“单位人”长期形成的“依赖情结”有关。如果居民表现出过于依赖社区或者单位,说明居民缺乏社区自治所需要的自主性和独立性,反映出其社区参与意识、自治观念淡薄,自治意识缺乏。

五、促进事业型单位社区治理的建议

在成都市社区治理的总体思路和基本原则的基础上,对于相对复杂的事业单位社区,应进一步明确各治理主体的角色定位。总的来看,在事业型单位社区治理中,应建立起“党建引领、政府主导、单位支持、居民自治和社会组织参与”的事业型单位社区治理模式,特别是进一步明确政府和单位在社区治理中的角色定位。

1、出台政策指导各治理主体明确角色定位

建议以正式文件形式,针对事业型单位社区治理,对各治理主体的角色定位及其相应的责任范围进行进一步的明确。特别是建立各治理主体的“权力清单”,明确“党建引领、政府主导、单位支持”的责任范围,一方面通过明确自身责任范围,避免推诿扯皮 ;二是对应角色定位,建立起相应的长效工作机制。在此过程中,按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的原则共同治理社区。

2、强化事业型单位社区党组织建设工作

通过社区党支部协调社区建设,以充分发挥党组织在社区中的引领作用。对于单一事业型单位社区,建立起社区与事业单位的党建联席制度,通过社区党支部协调和联络辖区单位党组织,共同参与社区党建工作 ;对于混合事业型单位社区,建议将社区内的事业单位、协会组织等各类党组织纳入社区党委 , 打破原有行政级别的限制 , 形成了具有特色的社区党组织领导体系。另外,对于事业单位党员居民,可以实行所在单位党组织与所在社区党组织双重管理,促进在职党员积极参与社区事务的管理和社区志愿活动,在社区发挥模范带头作用。

3、进一步加大对事业型单位社区的投入

建议进一步加大对事业型单位社区治理在政策、资金和人员支持等方面的投入。首先,应将事业型单位社区纳入到城市社区治理总体布局和建设中去,在政府投入上做到一视同仁;第二,针对事业型单位社区的特殊性制定配套政策,合理界定事业单位家属院落政府投入的可使用范围 ;第三,加大对事业单位家属院落的财政投入力度,对于社区孵化社会组织和引入社会组织服务给予保障,特别是在促进居民自治的社区营造项目上给予大力支持 ;第四,强化事业型单位社区管理人员配置,提高社区管理者的专业水平,提升社区服务水平。

4、增强事业型单位社区居委会服务意识

《居委会组织法》第二条明确了居委会的自我管理、自我教育和自我服务功能,这意味着居委会不仅要管理社区公共事务,对社区居民提供必要的教育,而且还应该树立服务意识,向社区和社区居民提供多样化和高质量的服务[4]。事业型单位社区的特殊性,对居委会的工作提出了更高的要求。作为社区自治的核心主体,建议事业型单位社区居委会根据事业单位家属院落的实际情况,以居民需求为导向,提供社区服务、组织社区活动 ;要积极主动地协调处理好与驻区事业单位的关系,形成有利于社区发展的互利互惠的合作机制。

5、增强事业单位参与社区管理和服务的意识

告别“单位办社会”并不意味着完全否定了单位的“社会性”,特别是事业单位本来就具有服务性和公益性的特征。作为辖区单位,事业单位更应该作为社区的一份子参与社区事务管理,履行管理和服务职能。事业单位应充分利用自身人才优势、资源优势和专业服务优势为社区公益服务做出自己的贡献,与社区形成互利互惠机制。要不断提高参与社区的共建主动性,将社区治理纳入单位的工作范围和考核范围,在单位中设立专门(兼职)的部门或人员负责社区共建工作,负责单位与社区的联系和沟通。在社区治理过程中,给予相关部门、组织和人员工作便利和配合,鼓励“原单位人”参与社区治理中去。

 6、不断提高事业型单位社区居民的社区信任感

面对日益多元化的城市社区居民群体,只有通过对普遍性社会信任的培育,建立起社区居民信任网络,形成社区利益的共识和规范,才能真正完成社区建设的目标。建议加大对社区活动中心的建设,鼓励各种社区活动的开展,鼓励各种社区集体活动网络的发展。这些社区活动网络的发展,无疑会加快对普遍性社会信任的培育,并进而推动社区建设和社区治理的完善。

7、提高社区居民参与社区治理的积极性

社区居民是社区治理中最具有潜力的主体,推动社区居民从“被动接受”到“主动有为”的状态转变,以有效提高事业型单位社区治理的活跃性。一是要不断加强社区宣传,营造共建共治的社区氛围,提高居民的归属感,培养居民的主人翁意识,增强居民的自治意识 ;二是不断发掘与培育社区人力资源。拥有丰富人力资本和社会资本的事业型单位社区,不乏寻找到更多的社区精英,培育出更好的社区领袖和活动的组织者。第三,从居民需求出发开展社区活动,调动起事业型单位社区居民参与社区生活和社区事务的热情与积极性;第四,对积极参与社区治理的居民,以党组织、政府、事业单位或居委会牵头,给予一定的荣誉表彰,提升居民参与社区事务和社区服务的积极性。

【参考文献】

[1]  王菁 . 城市社区民主治理绩效评估体系的构建与指标设计 [J]. 华东经济管理 ,2016-3.161-169.

[2]  廖文 . 城市社区管理中政府职能边界的区域差异研究 [J]. 湖北社会科学 ,2014(7)61-67.

[3]  李蓉蓉 . 城市居民社区政治效能感与社区自治 [J].中国行政管理 ,2013(3)53-53.

[4]  庄晓惠,郝佳欣 .  社区治理理论视角下我国城市居委会的角色重塑 [J]. 广西社会科学 ,2016(11)160-164.

【作者简介】

周  萌 (1982.1—) 女, 汉 族, 重 庆 人, 硕 士 研 究 生,四川大学社区建设办公室副科长,研究方向 :社区管理 .


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