主体功能区建设需要强有力的配套政策支撑。限制开发区域作为保障全国或省级农产品供给安全和生态安全的特殊区域,尤其需要配套政策支撑。然而,限制开发区域争议大、矛盾突出,政策的制定和实施面临着很大的困难。因此,本文依据四川实际,选择这一特殊区域加以研究。
一、四川限制开发区域的划分及区域特征
根据国家主体功能区划,限制开发区域是关系农产品供给安全和生态安全,不应该或不适宜进行大规模、高强度工业化城镇化开发的农业地区和生态地区,分为国家和省级两个层面。省级层面的农业地区,是指保障本省农产品供应与农业安全的区域;省级层面的生态地区,是指资源环境承载能力较弱、或生态环境恶化问题严峻、或在本省区具有较高生态功能价值的区域。
(一)四川限制开发区域划分
1•农业地区
按照限制开发的农业地区划分标准,依据四川自然资源、生态环境状况以及县域经济的不同特点,根据全省农业区划,依据区位、区域资源环境特征及农业发展方向,四川农业地区作为保障全省农产品供应与农业安全的主体区域,可划分成都平原都市农业发展区、盆西平原现代农业发展区、盆地丘陵特色农业开发区、盆周山地农林牧综合发展区以及川西南山地特色农业、生态农业发展区。[1]
2•生态地区
按照限制开发的生态区域的划分标准,遵循四川自然地理分异规律,依据区位、区域生态环境敏感性及生态系统服务功能特点,充分考虑资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,考虑自然资源、人口承载度以及地质灾害等因素,并结合《四川生态省建设规划纲要》,四川生态地区是指具有重要生态服务功能,关系到全省乃至全国生态安全,不适宜进行大规模、高强度工业化城镇化开发,以提供生态产品为主的区域。主要包括川西岷山———邛崃山、横断山生物多样性保护生态功能区、川西北水源涵养生态功能区(含若尔盖高原湿地生态功能区)、川滇森林生态及生物多样性功能区、四川盆地丘陵土壤保持生态功能区、川滇干热河谷土壤保持生态功能区(四川攀枝花市和凉山州南部)。[2]
(二)四川限制开发区域的区域特征
1•农业地区的区域特征[1]
根据区域地貌特征、气候条件、水土条件及农业历史基础等,四川农业地区的区域特征各异:成都平原都市农业发展区。位于成都平原腹地,属亚热带湿润性季风气候区,水热条件充沛,
无霜期长,土质深厚肥沃,灌排方便,农业基础设施好,农业生产集约化程度高。
盆西平原现代农业发展区。位于四川省东部盆地区的西部平原地区。该区气候属于亚热带湿润型季风气候,水热条件充沛,土质深厚肥沃,灌排方便,作物生长期长。区位条件优越,社会经济发展水平高,农业基础设施好,农业科技含量较高,农业生产集约化程度高,农产品市场竞争力强。
盆地丘陵特色农业开发区。位于四川省东部盆地底部典型丘陵区,气候为中亚热带亚热带湿润气候,该区域属传统农业区,农业自然条件比较优越,农业人口比较集中,农业发展基础较好。区域内自然条件差异较大,为开发多种类型的特色农作物提供了条件。
盆周山地农林牧综合发展区。位于四川盆地周边山地,属亚热带山地湿润气候,水热条件较为充沛。自然条件差,农业生产基本条件差,土地利用以林地为主,土地质量等级低,社会经济发展比较滞后。
川西南山地特色农业、生态农业发展区。位于四川省西南部,包括攀枝花市全部以及雅安市、凉山州部分县市。属偏干型亚热带气候,是全长江流域光热资源最丰富的地区。攀西安宁河流域有“天然温室”之称,得天独厚的光热资源和水土条件为热带水果和经济作物的生长提供了优越的条件,造就了立体、生态农业的独特优势。
2•生态地区的区域特征
划分为生态地区的各个县级行政单元主要分布在川西地区,自然地理条件较差,交通运输条件
不便,不适合大规模集聚经济和人口,生态环境比较脆弱和敏感。
自然资源丰富,水能、旅游和矿产资源等具有较大的开发潜力。但长期以来依托资源禀赋的粗放增长方式给环境保护、生态建设已带来较大压力。
经济发展水平相对滞后,社会发育程度比较低。贫困是困扰这些地区的主要问题,其地区生
产总值、城市化水平、社会发展等均处于全省下游水平。
人类活动强度大大超过了当地的资源环境承载能力。由于基础设施不完善,配套能力差,只能在低端产业方面谋求发展,或者承接发达地区转移过来的高能耗、高排放的产业,致使区域内的环境污染和生态破坏相当严重。
开发成本和开发后的修复成本都很高。由于地理位置一般比较偏远,人口分布相对稀疏,经济发展比较落后,基础设施建设滞后,进行经济开发的成本很高。再加生态环境十分脆弱,开发后自我恢复能力差,开发后修复环境的成本往往要大于开发所取得的收益。[3]
二、四川限制开发区域的功能定位及发展方向
(一)四川农业地区的功能定位及发展方向
1•农业地区的功能定位
作为农业大省,四川应该强化农业的基础地位,发挥农业的多重功能。四川农业地区要加强耕地保护,改善生产条件,优化农业布局结构和品种结构,逐步提高农业效益和竞争力,保障主要农产品基本供给,促进农业增效和农民持续增收。
功能定位:以提供农产品为首要任务,加强农业基础设施建设,改善农业生产条件,增强农业综合生产能力,大力发展特色农业,提高优质农产品供给能力,形成特色农业战略布局,加强农业生态环境保护和建设,推进社会主义新农村建设,使四川省农业地区成为保障全省农产品供应与农业安全的主体区域,全省农业产业化、现代化与生态化的重点区域。
2•农业地区的发展方向[1]
大力推进传统特色农业向现代特色农业发展,建成优势特色效益农产品核心生产区和产业带;实现规模化生产、标准化管理和产业化开发,形成具有较强市场竞争力的农业产业体系;大力发展循环农业、生态农业和绿色农业;积极发挥农业的生态功能,避免对生态环境带来不利影响。
充分发挥成都平原都市农业发展区的区位优势、资源优势、经济优势以及科技优势,加快发展现代农业,提高农业竞争力和综合效益,重点发展优质粮油、生猪、小家禽、蔬菜、优质水果、特色水产等优势特色产业,建成一批标准化和规模化的优质农产品生产基地,发展外销、出口、创汇农业和都市休闲观光农业,带动城郊传统农业转型升级,建设成四川省发展现代农业的龙头,农业现代化和农业循环经济示范区,都市型农业的主体区域。
发挥盆西平原现代农业区的区位优势、技术优势等,发展粮食、油料、生猪、禽肉、水产、奶制品、蔬菜、花卉、中药材等主导农产品,发展优质柑橘、猕猴桃、柠檬、食用菌、饲用玉米、苎麻、桑、中药材等特色农业产业,形成全省经济作物优势产区和生猪、肉牛、肉羊、家禽、水产等生产基地,打造高品质、高科技含量、高附加值的精深农产品生产基地,建立现代农业示范基地,发展具有川西特色的休闲观光旅游农业。
突出盆地丘陵特色农业开发区的资源特点、比较优势、发展基础和市场需求,重点支持畜牧业、优质粮油、果蔬、中药材、茶叶等项目建设,形成粮油生产与加工基地、畜牧业生产与畜产品出口加工基地、饲料加工基地、劳务输出基地,建设成为全省农产品供给的重心区、特色优势农业生产基地。
根据盆周山地农林牧综合发展区的实际,重点实施退耕还林和天然林保护工程,合理利用盆周山区立体气候,因地制宜发展林、农、牧业,重点发展林果、畜牧、茶叶和山区特产等产业,建成长江上游流域重点生态防护区、自然生态保护区以及山地生态旅游休闲区。
充分发挥川西南山地特色农业、生态农业发展区的光热资源和生物资源优势,大力发展亚热带特色农业、生态农业和节水农业,发展以水稻、名优水果、优质烟叶、反季节蔬菜、优质蚕桑、花卉和中药材为代表的特色农产品,形成四川省高品质的水稻生产基地、亚热带优质水果基地、优质烟叶生产基地、蔬菜生产基地和木本生物质能源基地,成为全省重要的特色农产品基地、商品粮基地、轻纺工业原料基地。
(二)四川生态地区的功能定位及发展方向
1•生态地区的功能定位
四川生态地区具有重要生态服务功能,以提供生态产品为主,需要国家和省统筹规划和保护。应严格控制开发强度,在不损害生态功能的前提下,因地制宜地适度发展资源环境可承载的产业,保持生态系统的完整性。功能定位:长江上游生态屏障的重要组成部分,重要的水源涵养、水土保持与生物多样性保护区域,全省提供生态产品的主体区域与生态财富富集区,人与自然和谐相处的示范区。
2•四川生态地区的发展方向[2]
四川生态地区要以修复生态、保护环境、提供生态产品为主要任务,树立“提供生态产品也是发展”的理念,增强水源涵养、水土保持与生物多样性保护等提供生态产品的能力,因地制宜地发展资源环境可承载的适宜产业,引导超载人口逐步有序转移。
川西岷山———邛崃山、横断山生物多样性保护生态功能区。作为我国乃至世界生物多样性保护重要区域,四川省重要的水源涵养、水土保持与生物多样性保护的主要区域,该区域承担着保护生物多样性和多种珍稀动物基因库的重任。应有效保护天然林草植被、湿地和野生动植物资源,禁止对生物多样性有影响的经济开发,加强外来物种入侵控制,禁止滥捕、乱采、乱猎;搞好退牧还草、治理泥石流灾害,禁止陡坡开垦和森林砍伐,做好低效生态公益林的补植改造及迹地更新;利用独特的自然资源与人文景观资源,积极发展以观光、度假为主体的生态旅游,以水电为代表的清洁能源,以蔬菜、水果、中药材、草食牲畜为代表的生态农业和特色畜牧业;积极实施生态移民工程。
川西北水源涵养生态功能区(含若尔盖高原湿地生态功能区)。该区域承担着水源涵养、水文调节以及维系生物多样性、保持水土和防治土地沙化等功能,应治理土壤侵蚀,维护与重建湿地,森林、草原等生态系统。保护沼泽湿地及生物多样性;保护具有水源涵养功能的自然植被,限制或禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒、开垦草地等行为;在江河源头和上游地区加大植树造林力度;控制水污染,严格限制导致水体污染、植被破坏的产业发展;在不适宜人类居住、生产生活的生态脆弱区和需要保护的区域实施生态移民。
川滇森林生态及生物多样性功能区。作为全国和全省重要的原始森林、野生珍稀物种栖息地与生物多样性保护功能区,全国和全省涵养水源与土壤保持重要区,大熊猫、羚牛、金丝猴等重要珍稀物种的栖息地,在生物多样性维护方面具有十分重要的意义。应针对外来物种入侵日趋严重、生物多样性受到威胁的实际,在已明确的保护区域保护生物多样性和多种珍稀动物基因库。保护和恢复野生动植物物种和种群的平衡,实现野生动植物资源的良性循环和永续利用;保护原生森林、流域生态系统,加强造林绿化、小流域治理、矿山生态恢复等生态工程,提高水源涵养、水土保持等生态功能;分步骤、分阶段地实施退耕还林还草;对已遭受破坏的生态系统,结合生态建设工程进行恢复与重建;合理开发优势资源,发展具有地方特色的优势产业。
四川盆地丘陵土壤保持生态功能区。调整产业结构,加速城镇化和新农村建设进程,加快农业人口的转移,降低人口对土地的压力;全面实施保护天然林、退耕还林、退牧还草工程,严禁陡坡垦殖和过度放牧;开展石漠化区域和小流域综合治理,恢复和重建退化植被;严格资源开发和建设项目的生态监管,控制新的人为土壤侵蚀;发展农村新能源,保护自然植被。
川滇干热河谷土壤保持生态功能区(四川攀枝花市和凉山州南部)。停止导致生态系统退化的人为破坏活动;分步骤、分阶段地实施退耕还林还草;对已遭受破坏的生态系统,结合生态建设工程,组织重建与恢复;在立地条件差的干热河谷区,采取先草灌后林木的修复模式;改变落后粗放的生产经营方式,大力发展具有地方特色和优势资源的开发,合理布局和发展草地畜牧业和林果业。
三、四川限制开发区域配套政策设计
主体功能区建设需要强有力的配套政策作支撑,主体功能区建设成功与否的关键在于实施差别化的调控政策。限制开发区资源开发受控,产业发展受限,地方财政收入和利用本地资源发展经济的权利受制约,是以“内部”利益损失生产“外部效益”,用自身的限制开发来保障更大区域的生态功能,尤其需要配套政策支撑。
(一)四川限制开发区域政策重点导向
对于限制开发区域,首先是促进修复和改善生态功能,其次是促进适度有序发展。四川限制开发区配套政策设计,首先必须符合国家级主体功能区划对于该类区域的政策要求,积极对接和配合国家级限制开发区域分类政策的实施,同时又必须根据本省的实际情况保持政策设计上的灵活性和自主性。在政策重点导向上,一是建立规范可行的生态环境补偿机制。通过财政转移支付和其他相关政策,给予该区域一定的利益补偿。二是建立规范的财政转移支付制度。加大中央和省两级财政转移支付力度,以更多的财政资金支持该区域进行交通、通讯、生态环境工程等基础设施建设;三是有选择地扶持和培育资源环境可承载的特色优势产业,以增强其自我发展能力;四是严格土地用途管制,设定高于全国平均水平的土地使用控制标准和土地最低价格限制,严禁农业用地和生态用地改变用途;五是稳步推进生态移民,逐步引导人口平稳有序转移;六是有效促进生态恢复和环境保护。继续推进天然林保护、退耕还林等重点生态建设工程,实施更加严格的环境标准,尽可能减少开发活动中的环境污染。[4]
(二)四川限制开发区域的分类管理政策
1•财政政策
针对四川限制开发区基本公共服务供给能力差的现状以及生态环境建设的外部性等问题,按照基本公共服务均等化原则,完善纵向转移支付制度,在中央财政提高转移支付系数等方式、加大对限制开发区域一般性转移支付力度的前提下,完善省级财政对下转移支付,加大对省级限制开发的生态地区的支持力度,增加用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付,确保基本公共服务在省域空间均衡供给;明确各级政府在各类公共服务中承担的事权和责任,如社会保障和生态环境等公共服务,主要由中央政府和省级政府提供,由县级政府管理。义务教育和公共卫生等公共服务,由中央、省和县三级政府共同承担,各级政府承担的比例应视各地经济发展水平而定(李鹏, 2008);统筹各类生态环境保护的转移支付,落实综合的“生态环境修复”转移支付政策;中央财政在一般性转移支付标准财政支出测算中增设属于地方支出责任范围的生态保护支出项目,省级财政可参照上述办法,建立省级生态环境补偿机制,合理确定省级财政对地方的生态补偿规模,合理确定省级财政对地方的生态产品购买性支出;加大对生态移民和财政扶贫的资金支持;建立我省地区之间横向援助机制,鼓励生态环境受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式,对限制开发地区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。
2•投资政策
实行按领域安排投资和按主体功能区安排投资相结合的投资政策。按主体功能区安排的投资,重点支持我省限制开发区域的生态修复和环境保护,加强其提供生态产品的能力建设,包括公共服务设施、生态移民和促进就业、基础设施建设和支持适宜产业发展等。按领域安排的投资,应逐步加大政府投资用于四川省农业和生态环境保护的比例;落实国家对限制开发区域支持的建设项目资金补助和贴息政策,适当提高中央政府补助或贴息的比例。对国家和省支持的基础设施项目,降低省级政府配套资金的比例,不要求市县级政府进行配套;积极利用金融手段引导社会投资,鼓励向符合主体功能定位的限制开发区域项目提供贷款,禁止向不符合主体功能定位的项目提供融资;采取税收优惠政策扶持限制开发区域产业政策鼓励发展的项目;实行严格的投资管理,限制类建设项目必须送省人民政府投资主管部门审批(核准、备案)。
3•产业政策
在不妨碍限制开发区域主体功能发挥的前提下,开发利用区域特色资源,依靠资源禀赋进行旅游产业和特定能源产业的限定开发;培育发展特色产业,引导和鼓励特色产业向发展条件较好区域集聚;在生态补偿、财政转移支付之外,设立产业扶持基金,支持当地积极利用独特的自然资源,培育发展特色产业(接续产业),以增强限制开发区域的自我发展能力;建立畅通的产业退出和转移机制,有序转移与区域主体功能严重相悖的产业和企业,通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段,促进产业跨区域有序转移或关闭;探索“产业飞地”发展模式,探索限制开发区生态功能与重点开发区产业功能在区域空间上的置换,在适宜大规模集聚产业的重点开发区设立“产业飞地”,构筑异地发展的政策平台,实施财政和税收优惠政策,从体制、机制等方面为“产业飞地”发展创造良好环境;加大生态财富生产,大力发展生态农业,积极开发绿色生态产品,对符合绿色生态环保条件的产品优先实行生态标志,实现生态功能与产业功能的双赢。[4]
4•土地政策
保障限制开发区生态修复和环境保护的土地供给,严禁农业发展用地、生态用地转变为工业发展和城市建设用地。由于限制开发区生态、环境保护所产生的外部效益无法内化以及其与优化及重点开发区之间经济差距扩大的现实,限制开发区面临着耕地保护动力不足和耕地保护绩效难以持续两方面的严峻考验,而主体功能区规划对限制开发区域资源保育、生态维持和经济发展的特殊要求,又决定了保护耕地资源是实现限制开发区环境和生态保护目标的重要任务之一。因此,限制开发区应以耕地保护为重点,严格控制农业地区的建设用地规模。通过可转移发展权补偿和区域生态补偿来实现区内耕地资源保护目标(宋敏、熊碧玉、张安录, 2007)。通过建立农田保护的地区补偿机制,通过省内、地区内、县内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡;通过改革森林采伐制度,探索林地权属的长期化,解决草场的“公地悲剧”问题等,加大林地、草场权属改革,增大当地人口从林业、草业中的收
益;对于资源性利用的产业发展予以土地政策支持,在建设用地指标上适当放宽相应标准,保障与区域资源环境承载力协调的资源性产业发展的用地需求。
5•人口政策
实施积极的人口退出政策,切实加强义务教育、职业教育与劳动技能培训,增强劳动力跨区域转移就业的能力,鼓励人口到优化和重点开发区域定居,同时,积极引导区域内人口向区域中心城镇集聚;完善以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助为主体的人口和计划生育利益导向机制,并综合运用其他经济手段,引导限制开发区域的居民自觉降低生育率;建立限制开发区域内县、乡、村三级劳动力输出网络,开展针对发达地区劳务需求的技能培训和劳务输出,签订劳务输出地和输入地之间长期稳定的合同和订单,引导和组织劳动力合理有序流动;[5]稳步推进生态移民,在目前已有易地扶贫专项资金基础上,设立稳定的生态移民专项基金,逐步提高生态移民的补助标准,考虑分阶段免除地方的配套比例;改革城乡户籍管理制度,将公共服务领域各项法律法规和政策与户籍相剥离,按照“属地化管理、市民化服务“的
原则,完善教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系,切实保障迁入人口与当地人口享有均等的基本公共服务和同等的权利。
6•环境政策
充分发挥环境政策的约束功能,按照生态功能恢复和保育原则,实施更加严格的环境总量控制,通过治理、限制或关闭污染物排放企业等手段,实现污染物排放总量持续下降;生态地区要按
照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准,将标准作为高压线,实行类似“一票否决制”的做法;严控制排污许可证的发放;尽快全面实行矿山环境治理恢复保证金制度,并实行较高的提取标准;研究开征适用于限制开发区域的环境税;积极推行绿色信贷、绿色保险、绿色证券;进一步完善相关的配套政策,如退耕还林的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等;农业地区要严格控制农村面源污染和城市环境污染,限制低水平、占地多、污染大、能耗高的产业,禁止发展不符合产业政策的产业以及达不到环保要求的产业。
7•应对气候变化政策
限制开发的农业地区要继续加强农业基础设施建设,推进农业结构和种植制度调整,选育抗逆品种,遏制草地荒漠化加重趋势,加强新技术的研究和开发,增强农业生产适应气候变化不利影响的能力。积极发展和消费可再生能源;限制开发的生态地区要根据主体功能定位推进湿地保护、退耕还林还草、防护林体系、生物多样性保护等,有条件的地区要积极发展风能、太阳能、地热能等,充分利用清洁、低碳能源;开展气候变化对水资源、农业和生态环境等的影响评估,严格重大工程气象灾害风险评估和气候可行性论证制度,加强农业地区和生态地区干旱、雪凝、地震等灾害的应急和防御能力建设。
作者简介:陈映(1967-),女,四川平昌人,四川省社会科学院宏观经济与工业经济研究所副所长、副研究员、经济学博士,产业经济学硕士生导师,研究方向:区域经济、产业经济。四川成都 610071
参考文献:
[1]刘卫东,石承苍,任国业•四川省农业功能区划研究[J]•中国农业资源与区划, 2008(3): 29-32•
[2]环境保护部,中国科学院•全国生态功能区划•2008;四川生态省建设规划纲要(摘要)•四川日报, 2006-09-29•
[3]贾若祥、侯晓丽•我国限制开发区域的类型、特征、地位和作用[J]•宏观经济管理, 2006(12): 47-48•
[4]国务院发展研究中心•主体功能区形成机制和分类管理政策研究[M]•中国发展出版社, 2008•144, 228•
[5]曾繁盛•限制开发区域的边界确定及政策支持———一个可持续发展视角[J]•学习与实践, 2007(8): 37-38•
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