经济学社会学 理论研究

世界审计组织的敏捷性发展趋势

沈华

2019-07-12 02:24

姜海鹰
《中国审计》2019年第6期

二战之后,世界各国致力于经济重建与发展。随着经济的发展、投资的增加,审计的地位不断提高,重要性逐步

增强。世界审计组织于1953年应运而生。

多年来,世界审计组织坚持“经验交流、人人共惠”的宗旨,一直将成员间相互学习、交流经验、促进成员能力提

高作为重要工作内容,并发布了《利马宣言》等重要文件,有效指导并推动了各国审计工作乃至审计专业的发展。

但在很长一段时间内,世界审计组织更重视组织内部的专业技术交流、准则制定等事务,对外部环境变化、外界对审计工作的期待等并未给予足够的重视,在进入21世纪前,世界审计组织大会的议题主要都是讨论不同类型的审计

方法与技术。依照现代管理的概念看,在过去相当长的时间里,世界审计组织的敏捷性并不强。进入21世纪后,随

着外部环境的不断变化,特别是自然科学和人文科学的飞速发展,审计工作取得了快速发展。当代审计的理论、内

容、方式、作用都与世界审计组织成立之初大不相同,审计工作的价值和作用不断提升,世界审计组织内部和外界对世界审计组织的作用也产生了更高的预期。

经过近年来发生的债务和经济危机后,伴随着持续的内部改革,世界审计组织正越来越关注外部环境的变化对审计工作的影响。2008 年欧洲债务危机后,一些欧洲国家民众对审计机关每年都开展政府财务状况审计,却未能尽早发现债务风险问题并发出预警提出了质疑,一些国家的最高审计机关也开始对这一问题有所反思。北欧一些国家的审计长还联名给世界审计组织发出了公开信,就相关问题提出见解。全球经济危机爆发后,世界审计组织中的管理层以及一些国家的最高审计机关开始关注世界审计组织作为监督体系中的一项重要职能,能够为预防债务危机或其他经济运行中的风险发挥哪些建设性的作用。

此后,在世界审计组织理事会的推动下,世界审计组织首先建立了一个新发事宜监督委员会,开始关注地区或全球

的经济、社会、环境发展风险,并尝试就此以世界审计组织的名义发声。在中国审计署担任世界审计组织主席期间,世界审计组织的新发事宜监督委员会的地位得到了进一步加强,并通过收集信息开展前瞻性研究,对世界审计组织和审计职业的未来发展提出预判,提请世界审计组织及时关注并做出准备。

世界审计组织也进一步加强了与联合国的合作,强化其全球性国际组织的地位。联合国大会于 2011 年和 2014年两次通过决议(联大A/66/209号决议和A/69/228号决议)——分别就加强最高审计机关独立性和确认最高审计机关在提高公共行政的效率、问责、效益和透明度方面的作用发声,对世界审计组织及各国最高审计机关的工作予以高度认可。

201 3年世界审计组织大会发布了《北京宣言》,进一步明确了对审计工作的定位。宣言指出,世界审计组织和最高审计机关应积极履行法律职责,促进国家和全球范围的良治。《北京宣言》还号召各国最高审计机关承担起在应

对气候变化、消除贸易壁垒、保持金融稳定、反腐败和反洗钱等领域共同的责任,并通过参与国际合作,在严肃财经纪律、揭示经济风险、打击腐败、维护经济稳定等国际事务中发挥作用;共同抵御全球性、区域性的重大风险;采取共同行动,参与社会发展进步评估等治理活动,参与国际组织和区域性组织的外部审计,推动国际组织和区域性组织开展绩效审计,促进其强化问责制,提高透明度,提升绩效以及通过加强国际审计合作,共同寻求解决区域性和全球性问题的最佳办法;同时,积极完善全球公共部门审计和会计准则,构建社会发展进步评估的国家关键指标体系,参与持续改进全球治理,并在国际社会对国际性和区域性议题发出独立统一的声音。《北京宣言》中提出的许多任务,早已大大超出了传统审计工作范畴,对审计工作的内容提出了全新见解,标志着世界审计组织正努力将自身打造成敏捷型组织,时刻关注外部环境的变化并做出积极回应。2015 年,世界审计组织新发事宜监督委员会的报告中直接关注联合国大会于当年9月通过的联合国《2030年可持续发展议程》,提出世界审计组织和各国最高审计机关都应高度重视这一涉及全球、全人类发展未来的重要事项,并从审计的角度为促进全球可持续发展做出贡献。这一倡议得到了世界审计组织全体成员的积极反应。世界审计组织还及时调整了201 6年召开的世界审计组织大会的主议题,将最高审计机关如何服务于联合国《2030年可持续发展议程》作为世界审计组织第22届大会研讨的议题之一,大会期间各国对此议题的讨论也产生了一系列重要共识,构成了《阿布扎比宣言》的重要内容。

新发事宜监督委员会由世界审计组织的工作机构和各地区组织组成,由世界审计组织主席领导。该委员会每年向世界审计组织理事会提交的报告中关注的主题,代表了世界审计组织和政府审计职业所面临的主要挑战。2018 年,该委员会提交的报告中主要提出了以下一些事项,提请世界审计组织和各国最高审计机关关注。一是信息技术发展对审计工作和审计准则产生的影响,特别是区域链技术、人工智能技术、机器学习和数据分析技术对审计工作将会产生深刻的影响。审计机关乃至审计专业可能会面临人才和技术方面的挑战。很多审计机关缺乏掌握相关技术的审计人员,缺乏审计准则,更未掌握相关审计方法,无法对相关领域开展审计。与此同时,技术的发展和各类数据内容的增加还让审计人员面临诸多职业道德风险,如数据滥用等,应引起关注。二是对联合国《2030年可持续发展议程》下的可持续发展各项目标内容的审计以及审计如何对可持续发展发挥影响的问题。目前,联合国等外部的利益相关方都对审计机关发表关于国家可持续发展状况和进程的审计意见充满期待。在审计领域,各国审计人员却面临许多“拦路虎”,不清除这些障碍,开展可持续发展目标的审计将困难重重。比如,在对可持续发展目标开展审计时,审计人员需要对非财务数据和信息定期开展审计(或鉴证),确认社会实现了发展进步。而对社会事项进行审计时,审计人员会接触并关注人口老龄化、移民、气候变化、全球债务的增加等非传统审计事项。一些审计机关提出,如审计人员直接对可持续发展问题开展审计,则需要定期(像每年审计财务报表一样)就非财务信息报告发表意见,对审计人员的能力提出了更高要求,一些审计机关可能难于应对。与此同时,一些国家的最高审计机关依据现有的权限,不能对跨多个年度的事项开展审计,或无权对政府的政策及战略决策开展审计,审计报告中也不能反映政策的中长期效果问题。有些国家审计机关认为应先由有关部门制作社会发展进步报表,审计人员再跟进,对报表进行鉴证,也有些审计机关认为应先就审计机关能够开展审计的事项进行审计,逐步完善对可持续发展事项的审计。这些问题有的涉及审计权限,有的涉及审计能力,有的是对以往审计方式的颠覆,事关审计事业发展大计,都需要认真面对。三是怎样审计腐败和洗钱问题。审计仅仅通过传统的合规审计根本无法杜绝腐败行为,结果是虽然有审计这一控制关口,各类跨国腐败丑闻却一再发生。很多审计人员认为审计机关必须审时度势,及时尝试开展专项反腐败审计。因为如果世界审计组织或最高审计机关对腐败现象束手无策,久而久之会对审计机关的声誉产生不利影响。四是在世界审计组织190多个成员最高审计机关中,还有相当多的最高审计机关面临独立性的问题。由于地位不独立,资金得不到保障,工作受到诸多方面的干扰,审计工作成效受到影响,逐步失去公众的信任。

针对这些问题,世界审计组织也提出了一些解决建议,如建议大数据工作组和计算机审计工作组合作讨论应对技术发展对审计工作的影响问题。环境审计工作组、公债审计工作组、金融审计工作组等分别研讨可持续发展审计相关专题。职业准则委员会探讨如何对世界审计组织的准则体系进行调整,以适应审计工作的最新发展情况。世界审计组织将持续跟踪联合国大会关于最高审计机关独立性的决议在各国的落实情况,积极促进各成员国最高审计机关独立性的保障,并考虑请求联合国推出新的文件,不断提高各界对保障审计独立性的认识,并在国际社会中代表最高审计机关发出统一声音,促进各国最高审计机关持续完善。

近年来,在全球范围内,审计工作快速发展,审计范围不断拓展,审计工作的重要性不断增强,直接服务于国家治理。在此背景下,世界审计组织正在逐步改变过去只关注自身专业发展,对外部环境反应不敏捷的状况,开始考虑更好地发挥审计在促进经济社会发展中的作用,为促进人类社会可持续发展做出贡献。审计这一职业在此过程中将面临多种变革,进入一个快速发展的时期。


作者系审计署国际合作司司长


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2019-07-12 10:27
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