经济学社会学 理论研究

美国推进国防科技工业军民融合发展的经验与启示

沈华

2019-07-25 09:27

国务院发展研究中心“军民融合产业发展政策研究”课题组
《发展研究》2019年第2期

20 世纪 90 年代以来,美国通过军方、军工部门和军工企业的调整改革,以及军政部门与企业的紧密合作,形成国防科技工业和大型民用科技工业相结合的“军民一体化”模式,实现了军民技术的双向渗透和扩散,在充分竞争的市场条件下有效推动了军民融合发展,尤其是在“民参军”方面的有关做法值得借鉴。

一、美国军民融合注重制度建设和统筹协调

冷战结束后,在国防投入相对减少的情况下,美国提出了军民一体化发展理念,将“军民一体化政策 ”(Civil- Military Integration Policy) 列 入《美 国 法典》,将其作为一项长期基本政策确定下来,主要内容包括:(1)最大限度地依托民用科技工业基础来满足国家安全需求;(2)降低部分军工企业对国防订单的严重依赖;(3)减少国防部门采用民用产品、工艺和标准的障碍。此后,美国相继出台各类法律法规,从国家法律层面推动军民融合的顺利实施。其中,《国防技术转轨、再投资和过渡法》《国防授权法》《联邦采办改革法》和《国防科学技术战略》等法律明确了军民融合发展的指导意见、技术标准、采购原则,支持和鼓励民用工业公司参与国防市场。此外,《国家安全法》《签订合同竞争法》《联邦技术转移法》《拜杜法案》《技术转让商业化法》和《小企业法》等法律从不同角度规定了促进军民融合发展的政策法令。

美国在联邦层面主要依托国家安全委员会、经济顾问委员会、白宫科学与技术政策办公室、国家安全顾问和国家经济委员会等机构,构建了军民融合发展的统筹协调机制。比如,美国建立了统筹协调军民科技计划的协调机制。由白宫科学与技术政策办公室根据国家科技委员会和总统科技顾问委员会的咨询建议,对国防和民用科技计划进行审核分析,与行政管理和预算局会商制定军民统筹的联邦政府科技计划①。在实施过程中,由国家科技委员会统筹协调,对各部门经费预算提供分配建议,对参加军民科技计划的国防和民用研究资源进行整合、调度和协调。

二、美国推进国防科技工业军民融合发展的主要特点

(一)支持军民两用技术及产业发展

军民两用技术是实现军民融合的战略重点和支撑,也是发展国防科技工业的重要基础。1992年,美国国会通过《国防技术转轨、再投资和过渡法》,强调推动军民技术的相互转化,鼓励发展军民两用技术。在军民一体化的大原则下,美国从军民两用高新技术视角部署新兴产业的发展战略,构建一个同时适应国防和民用两个市场需求的工业体系。美国还通过制定《国防部国内技术转让条例》,以立法的形式对发展军民两用技术的地位加以确认,鼓励将国防部开发或委托开发的科技情报、技术诀窍按国家保密要求转让给州或地方政府和民营企业,进一步强化了军民融合在国家科技政策和国防科技政策中的核心地位②。

为推动军民两用技术发展,美国于1993年成立了跨部门的“国防技术转轨委员会”,它是“技术再投资计划”(TRP)的协调机构,其成员包括军队、商务部、能源部、运输部、国家航空航天局(NASA)以及国家科学基金会(NSF)等单位,由国防部高级研究计划局(DARPA)局长担任委员会主席。1997 年,美国在《国防授权法》中正式提出“两用技术计划”。此后,又陆续出台若干研究计划支持两用技术研发项目,包括两用科学技术计划(DUS&T)、独立研究与开发计划(IR&D)、小企业创新计划(SBIR)等。其中,DUS&T计划要求各企业分摊投资,但更聚焦军事用途,该计划从1998年起实施,到2005年军方已不再发布正式的项目指南,重点项目领域不同年度有所差异。计划实施期间,重点领域主要包括:信息和通信技术、可承受的传感技术、先进材料和制造技术、推进动力和燃料效率技术等。IR&D计划赋予民营企业充分研发自主权,政府通过制定国防科研奖励机制和补贴机制,对企业尚未获得国防部合同之前的自筹经费进行一定补偿,有效整合新兴产业领域的军民资源。比如,企业独立开展的研发项目所发生成本及向军方投标产生的成本,可以通过国防部的“非直接成本”经费项目予以补偿。SBIR计划要求具备研发实力的小企业就特定课题和要求提出研究建议,并择优签订研究合同,更好地激发了小企业技术革新,为民用技术在军品领域直接应用打开了通道。

(二)面向全社会建立畅通的需求信息发布与对接机制

西方国家普遍采用“多层次、多类别、多渠道”的平台模式,最大限度地发布装备采购信息,实现需求精准对接。一是制定相关法律法规要求信息公开。《美国联邦信息公开法》明确不宜公开的信息限于国防和外交政策、部门内部人事规则、贸易秘密、个人隐私、地理情报资料等,除此之外的各类信息均应尽可能全部公开。二是建立信息交流平台。比如,国防部依托一站式军地信息沟通平台“国防创新市场”③,将不同部门、不同军种、不同网站的信息进行集成,通过互联网向全社会统一发布国防科学技术发展战略、国防部最新年度科学技术重点投资领域以及采办项目等信息,实现了国防部和工业界信息的双向交流和无缝链接。该网站不仅能够实现“军转民”的信息发布,还提供“民参军”的自荐渠道,为军方发现优势技术和产品、寻找潜在供应商提供便利,企业通过注册和审核后即可在该网站提交技术与产品信息。三是采取多种方式交流信息。比如,国防高级研究计划局(DARPA)定期邀请军方、工业协会和企业召开技术研讨会、项目发布会等多种类型会议,为军方和企业提供“面对面”“点对点”的交

流机会。“国防部技术对接”网站根据承包商的技术优势和研究领域,每天通过电子邮件向120个国防部实验室、工业企业以及科研院所等注册用户发布定制信息,确保信息在“最快时间”准确送达给“最正确的承包商”。在此基础上,为进一步加速市场前沿技术向军工领域转移,更好实现军事技术需求与创新企业市场精准对接,美国基于 2014 年提出的《更佳购买力3.0》④(BBP3.0)战略,由国防部及各军种相继成立若干创新枢纽机构,更加有效寻求高新技术供应商,提升高科技军事化能力。比如,国防创新试验小组(DIUx)是国防部设立旨在让军方迅速融入各地创新生态系统的创新组织,实现国防部具体需求与创新企业精准对接、快速签约,该项目已在硅谷、波士顿和奥斯汀设立了办公室。通过开设“开放商业解决方案”签约机制,高效寻求非传统技术供应商,从企业投递标书到最终签订合作协议的全过程不超过60天。AFwerX 创新中心是美国空军致力于创新交流的枢纽中心,公开面向学术界、小企业、社会公众等征集技术创新方案,旨在重塑国防需求与商业技术之间的依存关系,为承担空军核心军事任务的技术伙伴提供了脱离传统采办流程的交流场所。SOFWERX创新中心是美国特种作战司令部在佛罗里达州设立的

创新中心,旨在帮助产业、实验室和学术机构合作,通过试验和协作的方式汇集创意和技术,共同解决机器人和自主领域等最具挑战性问题。

(三)进一步降低军品市场准入门槛

美国军民融合迅速发展的一个重要原因,就是最大限度降低军品的市场准入门槛。一方面,以发展军民两用技术、建立军民一体化的“国家科技工业基础”为导向,尽可能将民用标准纳入《国防部规范与标准目录》作为采办文件,最大限度提高军民产品标准的通用化程度。另一方面,以激发和调动市场活力为目标,建立便利透明的武器装备生产市场准入制度,有效降低民用企业参与军品生产的准入门槛。主要做法有:

一是通过军用标准化改革消除技术标准障碍。1994年军用标准化改革以后,国防部尽可能采用非政府标准并将其纳入《国防部规范与标准目录》,分别于1994年和1996年颁布了《联邦采办精简法》和《联邦采办改革法》。通过弱化军用标准降低民用企业进入军工生产的门槛,从而逐步消除民用技术向军事应用领域转化的障碍。2011年7月,《国防部标准化工作指令》明确将“优先采用民用标准,只有在确无可用的民用标准时,政府才制定相应的规范和标准”作为三大基本政策之一。非政府标准在美国军用标准中所占比例由 25%上升至 59%,每年为国防部节省约300亿美元的采购成本。

二是允许武器装备采购使用商业惯例和规范标准。1994 年国防部发布“规范与标准:办事的新方法”备忘录,鼓励采用商业惯例采购武器装备,允许承包商在坚持美国民用质量标准 ANSI/ASQC-9000所规定的20项要素原则下确定自己的质量体系。比如,美国的“国防部制造技术计划”就是通过采用民用的制造工艺进入军用领域形成的国防科技工业。此外,军方还推行“单一过程倡议”(SPI),让承包商在质量体系、工艺流程等方面拥有更大的自主权。

三是采取“识别注册即可参与”的军品市场准入制度。2012年,国防部通过整合“承包商中央注册数据库”“联邦政府数据库”“联邦政府采购数据系统”“在线声明和认证应用”等数据库和平台,构建“授予管理系统”⑤(System for Award Management),该系统已经成为美国最大的收集、验证、存储和管理政府采购承包商数据的平台。承包商只要通过获取企业身份识别码,并在该网站注册提交规定的资料信息,就可以成为国防部和主承包商的潜在客户,参与军品市场的竞争。国防部通过企业身份识别码,检索承包商的资金实力、主营业务、背景资料、资信档案、企业所在地等信息,以及参与政府采购的历史记录,由此进行审查选择承包商。

(四)推动军品采购竞争最大化

美国国防采办要求对所有的采办项目在技术项目、服务合同或采办项目的全寿命期内,尽可能最大限度地维持经济有效性,在主承包商和分承包商两个层次开展竞争,确保主承包商对主要和关键产品及技术形成有效竞争,同时允许符合资格的国际厂商参与竞争。主要做法有:

一是通过修订完善相关法律法规明确军品竞争采购程序。将《联邦采办条例》和《国防采办条例》合并为统一的《联邦采办条例》,详细规定了包括国防采购在内的联邦采办政策、规则和实施程序,进一步明确只要在市场上能够采购到的军品一律直接采购,不再专门设厂生产。此后,美国国会和国防部陆续颁布若干法令,逐步加大民品采办。比如,《合同竞争法》要求联邦政府部门在采购中采取完全公开竞争的方式⑥。《国防合同法》《国防拨款授权法》《国防拨款法》《联邦采办条例》《联邦采办条例国防部补充条例》等法律法规也对竞争政策提出了要求⑦。

2008年,国防部还发布新版5000.2指令,以法规形式强制要求重大装备采办项目在技术开发阶段,必须有两个或两个以上的承包商制造样机并开展样机竞争,对系统关键技术、关键部件、关键系统、制造工艺等进行演示验证,以便通过竞争提高样机演示验证效率。

二是采取强制性分包方式支持中小企业。美国制定了强制性分包的装备采办制度和小企业创新计划(SBIR)等扶持政策,要求大型国防企业采用分包模式。目前已经形成了系统主承包商、分系统/部件转包商和零部件、原材料供应商三个层次的金字塔型分层次竞争体系。国防部还特别为中小企业预留总包、分包合同比例。比如,2013年出台的《国防授权法案》要求将中小企业承担主承包合同的金额比例从 23%提高到 25%,小企业承担分包合同的金额比

例达到40%以上。据统计,2010-2015年国防部采购订单中平均为小企业预留了22.18%的主承包合同市场份额,并规定65万美元以上的主采购合同商,需要按规定计算出预留比例,交由小企业分包完成,并同时在分包市场为其预留合同份额。

三是重视反垄断和竞争保护。《国防采办手册》明确要求,采办机构和人员必须阻止大幅度减少供应商数量的独占式合伙行为,尤其是主宰式合伙行为,防止大型军工企业垄断市场。在《2009年武器系统采办改革法》中进一步提出了推动“竞争最大化”的措施和要求,包括设立旨在解决竞争中利益冲突问题的“合同签订公正性小组”等。美国还建立了竞争申诉制度,承包商一旦发现竞争对手违反《签订合同竞争法》《反托拉斯法》等法案条例,可向总审计署投诉或向联邦索赔法院起诉两种方式解决。

(五)采取可操作性强的国防保密与安全管理方法

在推进军民融合发展过程中,美国于1993年颁布《国家工业安全方案》,对联邦政府委托合同的保密管理作了详细规定,为保密安全管理提供了便捷合理和可操作性的程序。主要做法有:

一是设置合理的保密要求。涉密合同承包商必须接受相应安全等级设施的安全审查和人员安全审查,合同招标时会优先考虑高安全等级的承包商,至少应不低于秘密信息的安全等级。秘密信息的国际转移必须通过政府途径,由国家对等披露和保护涉密信息。未经联邦政府批准,承包商不得擅自出口。承包商在独立研发中使用秘密信息,未经书面认可不得将秘密信息泄露给其他承包商。此外,《美国工业安全规章》《美国工业安全计划》等法规文件规定了保密工作程序、与国外公司签订协议的保密要求等内容,包括军工企业在内的涉密企业均要求设置保密官。

二是分类进行信息安全管理。美军的统一数据平台按密级对信息进行分类管理,设置公开类、敏感类、机密类等。在搜索端,用户按照访问权限访问相关数据,管理人员严密监控未经授权的访问。对于重要装备的相关信息,采取“去背景化”处理方式,分解技术内容、隐藏军事背景,使得承担任务的企业难以掌握技术成果的军事用途。美国不仅保护军方数据,同时也对承包商提供的信息进行安全保护。

三是注重供应安全管理。在装备采办国际合作大背景下,国防部要求在确定供应商时,要全面分析供应商所在国家与美国的双边关系,确保将国防主承包合同、分包合同优先提供给盟友的公司。

三、几点启示

在推进军民融合发展过程中,美国主要特别注重“民参军”方面的政策环境和体制机制,强调以法律法规为基本遵循,突出国防部主导、军政部门与企业协同推进,探索走市场化的军民融合发展道路。结合我国军民融合发展实际,主要有以下几点启示。

一是更加注重需求精准对接。由于军事保密要求、军工集团垄断等因素影响,民营企业在获取军品技术预研、开发需求、采购信息等方面的渠道还比较单一。当前,我国已经构建了全军武器装备采购信息网,但需求发布信息的完整性、时效性和质量都还不够理想,尤其缺乏双向互动交流,信息壁垒在一定程度上仍然存在。“民参军”的关键在于需求精准对接,民营企业只有充分了解国防武器装备的应用背景,才能更好研发出满足军方需求的新产品。在需求精准对接过程中,一方面,可以参考国外“多层次、多类别、多渠道”的平台模式,既要注重军品需求的“去背景化”处理,也要主动寻找市场机会。另一方面,可以借鉴美国构建若干创新枢纽机构的做法,按照“军种组建”原则聚焦特定领域实现与高新技术的精准对接。

二是合理优化市场准入资格。当前,我国武器装备市场准入主要还是以获取承制资格、生产许可、保密资质的事前审批为主,而且各种产品标准众多,加之部分改革不到位,使得由此形成的隐性壁垒阻碍了一批具有潜力、愿意参加军民融合发展的中小企业进入。应当借鉴美国等发达国家做法,清理一批不合时宜的现行军用标准,最大限度提高军民产品标准的通用化程度。与此同时,可参考美国“识别注册即可参与”的市场准入制度,探索由审批向备案

制过渡,更加注重事中事后监管。

三是努力实现充分市场竞争。采取竞争策略是当前各国军品采购的通常做法。保证充分市场竞争的前提是完善相关法律法规,及时修改、废止不适应实践需要的法规文件,把维护公平竞争贯穿于军民融合发展全过程。中央军民融合发展委员会会议指出,要推行竞争性采购,引导国有军工企业有序开放,提高民营企业参与竞争的比例。建议借鉴美国金字塔型分层次竞争体系,在公平的市场环境中培育竞争对手,提高民营企业参与竞争比例,不仅要在一般配套领域全面放开,还要逐步实现在总体系统中预留一定比例合同金额给民营企业,加大竞争采购的透明度。此外,针对重大武器装备采办项目在技术研发阶段的必要投入,建立型号设计开发的竞争补偿机制,确保民营企业能够公平享有。

四是有效改进保密方式方法。我国军工定密和程序较为模糊复杂,保密审查从某种程度上流于形式,对知识产权保护、军事技术的“去背景化”等方面还缺乏有效手段。因此,要进一步优化和完善国防科研生产保密制度,重点在承包商保密资质、关键信息数据、供应采购安全等方面强化管理,有效破解民参军涉及的保密难题。

注释:

①不论是军口的、民口的,还是军民一体、跨部门协作的,都要经过此程序审议.

②杨贵彬.国防科技工业寓军于民的目标与实现模式研究[D].哈尔滨:哈尔滨工程大学博士论文,2007.

③网站地址:http://www.defenseinnovationmarketplace.mil/industry.html.

④BBP3.0 提出要建立一个更加开放和模块化的采购体系,能够使工业界尽早了解和掌握国防部相关需求,进一步打破国防部采购商业产品、在全球市场上寻找先进科技的壁垒.

⑤国防部在选择承包商时,必须从“授予管理系统”的注册用户中挑选。对于首次参加装备采购的承包商,除审查注册资料外,另进行现场调查和评估。网站地址:http://www.sam.gov/portal/public/SAM/#1.

⑥万如意.美国联邦采购的竞争制度与例外规则[J].中国政府采购,2013(3).

⑦杨贵彬.国防科技工业寓军于民的目标与实现模式研究[D].哈尔滨:哈尔滨工程大学博士论文,2007.


参考文献:

[1]胡正洋、赵炳楠.美国军民融合发展历程[R].广州:广发证券研究报告(广发军工系列专题报告之六),2018.

[2]沈恒超. 美国军民融合法律体系的特点及启示[R]. 北京:国务院发展研究中心《调查研究报告》第 138 号(总 5213号),2017.

[3]国务院发展研究中心、国防大学联合课题组.落实军民融合发展国家战略有关问题研究[R].北京:工业和信息化部重大软课题研究报告,2016.

[4]吕彬、李晓松、姬鹏宏.西方国家军民融合发展道路研究[M].北京:国防工业出版社,2015.

[5]万如意.美国联邦采购的竞争制度与例外规则[J].中国政府采购,2013(3).

[6]杨贵彬.国防科技工业寓军于民的目标与实现模式研究[D].哈尔滨:哈尔滨工程大学博士论文,2007.


作者简介:国务院发展研究中心“军民融合产业发展政策研究”课题组,课题负责人:马名杰,课题协调人:

戴建军,课题组成员:张洪石、戴建军、龙海波、熊鸿儒、王明辉、张鑫,执笔:龙海波。


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论新工业革命加速拓展与全球治理变革方向