经济学社会学 理论研究

新时代下城乡社会保障制度整合现状与路径分析

沈华

2019-11-14 02:27

邓 悦 郅若平
《理论月刊》2019年第6期


一、引言

社会保障制度自建立起虽经不同国家的经济、政治、文化的渗透及相互融合,其呈现出的制度模式日趋多元化,然而制度的改革与优化却始终秉承公平之核心理念,历经理论与实践的洗礼,各国社会保障制度日益呈现出“公正、平等、共享”等拓展性发展理念。从我国社会保障制度的建立历程及实施状况来看,1978年以来的很长一段时间,农村社会保障制度由于缺乏经济主体的依靠和政治及社会主体有话语权的呼吁,而导致了农村社会保障制度长期缺

失。初次收入分配方面,农业产品价格服从于工业化的大局;再收入分配方面,土地几乎承担了全部的社会保障及公共服务功能,计划经济存在的农村合作医疗参保率滑至不到4%。而且由于公共财政汲取能力的减弱、农村社会保障筹资主体的争议,已有的各项社会保障项目建设被搁置,而新的社会保障项目让位于城镇社会保障制度搭建。城镇居民和农村居民所享受的社会保障制度在条件、待遇、水平及服务等方面存在诸多差异。因此,我国社会保障制度发展是失衡的、结构是分裂的、水平是不均等的。这不仅不符合社会保障制度“公正、平等、共享”的价值理念,而且还会对我国社会保障制度的协调发展产生阻碍效应[1](p12-18)。

社会保障制度作为我国经济社会结构安排的重要制度,其为了能够适应新时代背景下我国社会经济结构的变化,一定会趋于一元化。随着我国城镇化的快速推进以及二元化的经济和社会结构渐趋一元化,使得城乡经济和社会各方面发展指数(如城乡人均收入、GDP 增长率等)得到了显著提升,但由于当前社会保障制度还存在城乡隔离、群体分立、空间分割的状况,而且社会保障体系是一个综合性的系统,不仅仅涵盖了社会保障制度本身,而且还涵盖了社会保障公共服务,作为社会保障制度的延拓和扩展部分——基本养老服务、基本医疗等公共服务等进展缓慢,使得我国城乡之间无论是在服务水平、项目、对象以及设施等方面都存在较严重的失衡[2](p14-19),而导致城乡基本社会保障制度与社会保障服务的脱节,这不仅会对我国社会保障制度体系完善产生阻碍,还不利于社会保障基本公共服务均等化的进程的推进[3](p71-77)。我国社会保障制度必须通过制度整合来实现体系完善。从国际经验及我国的社会保障结构性需求视角来看,统筹城乡社会保障制度的发展,一方面需要城乡社会保障制度的整合,另一方面更需要城乡社会保障服务的整合与搭建;在此基础之上,能够更加有序的促进城乡社会保障制度与服务的衔接、协调及融合。

为此,党的十八大明确提出了统筹推进城乡社会保障体系建设要求和举措。2012年,国家颁布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法征求意见》,这一政策适用于城镇职工养老保险、城镇居民基本养老保险、新型农村养老保险这三种制度中参加过两种及以上的人员[5](p7-10),但符合要求的人员很少。从这个方面来说,城乡基本养老保险制度整合的制度意义大于实际意义,现有政策仍不能着眼于总体。2015年1月3日《国务院关于机关事业单位工作人员

养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号)规定“改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度,逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系”,并于 2015 年 10 月 1 日已经正式实施。2016 年 1 月国务院出台了《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》(国发[2016]3号),按照“统一制度、整合政策、均衡水平、完善机制、提升服务”的总体思路来整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度,建立统一的城乡居民基本医疗保险[6](p65-72)。各地方政府也针对本省市的社会保障发展状况颁布了适合本地的整合办法。我国城乡社会保障制度的整合在政策的设计上遵循的是“自上而下”的设计理念,由地方政府统一规定城乡社会保障整合具体目标、内容和细则,各市区依照当地实际适当调整。2017年,党的十九大报告进一步提出要加强社会保障体系建设,按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。整合目标被定位为更加公平、可持续的社会保障制度的建立。随着城乡居民社会保障项目,如新农合、新农保、农村低保、城镇居民医保及城镇居民养老保险的相继建立及实施,基本养老保险、基本医疗保险以及最低生活保障这三项社会保障主体项目在城乡之间各自显现出其应有的社会保障功能,这在制度层面上实现了全覆盖[7](p61-69)。

由此可见,城乡社会保障制度整合已经形成共识,并上升为国家改革战略。然而,社会保障制度覆盖并不意味着实际全覆盖或水平覆盖,我国社会保障领域改革通常采用“地方试点→全国推广”的范式,尽管北京、上海、广东、浙江、吉林和海南等省均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖,但整个城乡社会保障制度体系的整合尚处于调整与优化阶段,尤其是新农合、新农保、城镇居民养老保险、城镇居民医保仍处于未完全定型的状态[8](p15-30)。再加上各地区的经济发展情况和社会环境不同,已有的这些实践模式并没有总结出一条较为可行的实现路径和可操作的政策建议。本文将从新时代背景下我国城乡社会保障制度项目分设、区域分离及群体分立的现实状况出发,对较为突出的地方城乡社保整合实践模式进行梳理、剖析与评述,总结了各地区在探索过程中经验及当前各类整合模式还存在的问题。提出整合机理性的理论框架建构,并对制度整合路径的合理性、健康性及可持续性进行分析。

二、城乡社保整合的地区经验及分析

整合城乡社会保障制度,出发点及最终落脚点是要实现城乡社会保障制度的一体化。西方发达国家提出的城乡社会保障制度的整合模式主要有以下三种:“社会保障统一说”“社会保障三维体系说”和“社会保障基础整合理论”[9](p495-522)。这些整合模式在当地社会保障制度的整合过程中进行了实践,使城乡二元整合得到了推进,取得了一定的积极效果。但是我国在进行城乡社会保障制度整合的过程中简单地套用这些成功经验或理论可能存在风险。我国各地在城乡社会保障制度整合的探索中摸索出了适合本地的城乡一体化模式,主要包括以下三种:

(一“) 以城带乡”的一体化模式

“以城带乡”的城乡一体化模式是通过不断推动城市进步从而带动乡村的发展,从而实现城乡协同发展、共同提高的格局。这种模式的特点主要是由城市的进步影响农村的发展,主要以城市的自身发展为主,使农村的社会结构向城市靠拢和发展,经过持续的城市化以及工业化来实现对整个社会发展结构的改造,进一步整合发展过程中所需的要素基础[10](p40-44)。成都作为此模式的代表性地区,立足城市带动农村的发展路径,开展了全面的城乡统筹工作,通过自费改革来解决我国长期存在的“三农”问题以及城乡二元体制矛盾。2007 年 6月,国务院同意将成都设立为全国统筹城乡的综合性的配套改革试验区。依据要求,成都在重要环节以及重点领域大胆突破,从而全面深入地推动了各领域的改革,促进了城乡社会的协调发展,也带动了周边城市的城乡一体化的发展进程,为实现我国进一步深化改革起到示范作用。同时珠江三角洲作为我国城乡统筹改革的前沿阵地,同时进行了“以城带乡”的城乡一体化模式的探索和发展,其城乡一体化过程主要包含三个阶段:首先是商品农业阶段,此阶段的内容主要是不断提高乡村地区的劳动生产率,从而推动乡村劳动力的转移。其次是农村的工业化阶段,这个阶段的重点是由农村地区的工业化推动其城市化。最后则是基础设施的完善阶段,主要是按照现阶段的城市化要求,来构建现代化城市的框架。珠江三角洲将这种城乡一体化模式进行了广泛推行,如东莞、广州等地区,都根据这一框架探索出了适合本地发展的一体化模式。

(二)乡镇经济体发展带动城乡一体化

乡镇企业的飞速发展,可以不断提升乡村经济发展水平,减小与城市之间的差距,推动城乡一体化的工作进程。苏南地区自改革开放以来各类企业飞速发展,特别是许多从乡镇企业发展而来的民营企业,已经逐渐成为该地区的经济支柱,而在苏南地区成为我国经济发展最活跃的地区之一的过程中,这些企业的发展也对其起到了不能忽视的推动作用。同时也正是由于这些企业的不断发展,使得该地区有能力来使用以工建农或是以工补农的方式来协调工农关系,从而巩固农业生产。苏州是苏南地区中,率先在本地区进行制度创新的城市,其中包括了“三集中”“三置换”“三大合作”等创新途径,实现了苏州农村城镇化、工业化、现代化齐头并进的成功路径。正是由于城乡差距的不断减小,使得长江三角洲地区(苏州、无锡、常州等地)城乡一体化发展的格局逐渐成型。北京结合自身的优势,进一步探索出了通过开展城乡工业多方面、多层次的经济联合的方式来推动乡镇企业的发展,从而推进城乡一体化的模式。这种模式是由城市来提供资金、设备、技术以及高层管理人员等等,而劳动力和厂房则是由乡村提供,城乡双方利用这种合资经营等方式来兴办工农联合企业,实行利润分成,并共同承担市场风险,通过这种方式逐渐形成城乡经济协作的网络。城市利用自身的技术优势向乡村开展大力技术帮扶、管理帮扶、设备帮扶以及培训

帮扶的“四帮”活动,通过定点支农、来料加工、工艺性协作等方式向乡镇扩散零部件加工或者下放产品等措施,使城乡经济呈现出优势互补、彼此协作的局面。

(三“) 城乡统筹规划”的城乡一体化模式

城乡统筹规划的城乡一体化模式,是针对传统规划缺乏对城乡空间的协调安排和快速城镇化造成城乡建设无序等问题,出现的新的规划类型。作为这一领域的先行地,1984年上海就开始了城乡一体化的探索。两年后,城乡一体化已经成为上海社会经济发展的战略目标和指导方针。上海将城乡一体化的处理过程分为三个层次:首先是上海市区与郊区之间的关系,这一层次的主要特点是两者之间的横向经济联系以及工农业产品的交换比较密切;其次是上海市区与该经济带周边各县市的关系,该层次的特征是虽然其间的经济来往相对紧密,但是和上一层次相比,这一层次的区域分署不同的行政辖区,因此行政能起到的干预手段较少;最后一个层次则是上海和全国广大乡、村之间的关系,此间关系的特点是主要通过许多间接的流通渠道来发生经济交流,而缺少直接的经济联系。针对这一情况,上海制定了以上海城乡为整体,统筹规划城乡建设的发展战略。这种模式以提高社会经济效益和城乡综合劳动生产率为中心,通过调整城乡产业结构、优化生产要素配置、促进资源综合开发等途径,推动城乡各项事业的共同发展,减少上海城乡之间的差距,保证其城乡经济健康发展,进而加快城乡一体化的进程。

城乡社会保障制度正逐步完善,解决了制度从“无”到“有”政策困境,这为城乡社会保障制度从“有”到“优”奠定了坚实的现实基础。部分发达省份在城乡社会保障制度整合的先行先试的典型做法,为全国层面的制度的整合提供了实践性参考。但我国目前的城乡社保整合实践还存在一些问题,具体问题表现在以下几个方面:

第一,城乡社会保障制度整合实践难以摆脱“碎片化”的现实。社会建构路径是我国城乡社会保障制度的基础,但由于其缺乏理念支撑,导致在整合过程中的方法和范式无法统一。这一现状主要是由于我国科层制体制下横向及纵向府际关系中公共服务以及公共产品的差异性,以及制度的“区隔化”发展所导致的。因为我国的社会保障无论是地方政府投入力度、城乡发展水平以及转移支付过程中的纵向和横向府际关系都存在较大区别,不仅各地的社会保障制度的整合模式也存在差异,而且制度整合理念的建构也各不相同,因此难以消除制度“碎片化”的现实。

第二,城乡社会保障制度整合二元结构固化依然非常严重。受历史及文化因素的影响,城乡二元经济和社会结构从古代就一直延续到现在,真正的城乡二元体制形成于20世纪50年代。自改革开放以来,我国城乡二元结构的“壁垒”在某些方面得到了一定的突破,但由于户籍制度的存在导致城乡社会保障的“壁垒”仍旧非常稳固。城乡居民的经济、社会和文化之间的差异依然巨大,城乡居民不仅在基本收入上存在一定的差距,在收入再分配上的差距也越来越大。城乡二元结构“壁垒”的长期存在不仅影响到农村居民生活水平的提升,而且阻碍了我国经济社会的发展,也影响到我国城乡社会保障的整合效率。

第三,城乡社会保障制度整合实践缺乏相应的法律法规保障。现有的城乡社会保障制度整合实践仅参考2011年颁布实施的《中华人民共和国社会保险法》,该法承担了一定的制度设计和规范责任,但在顶层设计层面,该法对于协调城乡社会保障制度之间的衔接问题以及与其他社会政策之间的关系问题并未充分考虑,使其无法具体指导各地城乡社会保障制度整合实践。这导致城乡社会保障制度整合不是在既有的有关社会保障制度的法定框架下进行,而是以试点的方式展开。另外,由于法律体系的不健全、制衡机制的缺失和政府的强势地位强势介入,使得政府在整合城乡社会保障领域失效的状况也比较明显。在这种背景下,政府行为时常会由于异质性偏差而形成政策“租金”,会显著性的影响城乡社会保障整合进程。因此,社会保障法律法规体系未完善及制衡机制缺失会是社会保障整合的劣势条件。

三、城乡社会保障的整合路径

城乡社会保障制度整合过程涵盖路径的生成、演变、扩散及可持续性检验等基本环节。在此社会建构过程中,须结合社会基本经济指标,人口结构等测度指标,其能够反映整合的经济条件、时点、方式、工农业关系及工业反哺农业的可行性[11](p11-15),具有相当的复杂性。再加上我国经济社会发展存在严重的地域不平等,因此社会保障制度在整合的过程中无法进行一蹴而就式的转变。城乡社会保障制度的整合过程应该遵循公平共享的理念,在政府的主导下、社会的参与下进行“渐进性”整合,要把握好每一个阶段的整合节点,同时处理好统筹兼顾以及重点突

出,尊重各区域的地域文化差别与基础统一。本文认为整合过程分为三个阶段:第一阶段是要实现城乡社会保障制度由“区域分离”向“统分整合”的转变,第二阶段是实现城乡社会保障制度由“统分整合”向“模式统一”的转变[12](p124-130),第三阶段是遵循城乡社会保障制度由“普适性”向“差异性”过渡。

(一)城乡社会保障制度的整合模式选择

整合城乡社会保障制度出发点及最终落脚点是要实现城乡社会保障制度的一体化。很多西方国家都结合自己的国情提出了不同的整合理论,这些理论或学说对当时当地不同国家的社会保障制度的整合过程中与实践进行了结合,取得了积极的效果及制度的推进[13](p1118-1134),比如日本在实践中推行的“整合模式”[14](p867-878)、北欧实行的“一体化模式”[15](p591-615)及法国的“特定模式”等[16](p318-322)。但针对我国的情况需要具体的分析,简单地套用上述各类整合理念不符合我国的现实情况。在城乡基本养老保险制度整合方面,部分地区在地方试点总结出了如“大社保”城乡整合理念,可衔接、可相互转移的城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险的整合模式及城乡基本养老保险统一整合模式等具有实践的经验性可供借鉴;在基本医疗保险制度整合方面,很多地区已经结合自身特点实施了城乡一体化的城乡居民基本医疗保险制度模式,如“保险+服务”的制度整合模式、“阶

梯式”的“农民市民化、乡村城市化、服务均等化”模式以及“保大病、保住院”的“渐进统一”模式等,都为

我国城乡社会保障制度的整合提供了重要的实践基础和经验的借鉴[17](p11-14)。

(二)城乡社会保障制度的整合路径选择

1.社会保障体系中两大社会保障项目——基本养老保险、基本医疗保险的整合路径。目前来看,城乡养老保险和医疗保险在制度的模式上已处于渐进统一过程中,主要的差别在于在管理主体、缴费水平、待遇水平等方面。目前机关事业单位、城镇职工养老保险和新型农村社会养老保险实现了模式上的统一,结合当前整合路径的要求,基本养老保险制度整合的三个阶段分别为:在第一阶段,需要合并城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险以及城

镇职工基本养老保险,现在也已经基本实现,因此现在需要开展下一阶段的工作。在第二阶段需要建立国家统筹基础性养老金、可转移的企业年金及税收优惠的个人储蓄养老保险[18](p44-54);等制度统一后,进入第三阶段,即以国民年金及基本养老服务、职业年金和储蓄型养老金为主体的第一支柱、第二支柱及第三支柱的城乡一体化养老保险制度[12](p124-130)。

基本医疗保险制度“碎片化”和“区隔化”程度远远强于基本养老保险制度;而统筹层次远低于基本养老保险。从我国统筹城乡医疗保障制度发展的本质要求来看,基本医疗保险制度整合的三个阶段分别为:第一阶段,首先将新型农村合作医疗制度和城镇居民医疗保险制度进行整合,并形成统一的“城乡居民医疗保险”;在此基础之上,进入整合的第二阶段,在这一阶段中,按照国际的通常做法(如英国、日本和韩国等),应该要加入基本医疗服务;这一阶段的医疗保险由三部分组成:省级层面的社会统筹医疗保险、可转移个人账户医疗保险以及财政过渡性补贴;然后进入第三阶段,形成第一支柱的全国统筹的国民健康保险及基本医疗服务、第二支柱的补充医疗保险以及第三支柱的个人储蓄型健康保险,从而建立起城乡一体化的“门诊+住院+大病保险”的医疗补偿机制。

2.社会救助制度的整合路径选择。改革和优化顶层目标设计。由于社会救助人群的产生具有动态性,这主要是基于在城乡一体化背景下,城镇化的进程不可避免地会造成新的贫困群体及贫困脆弱性群体,制定城乡二元社会救助制度的顶层设计目标。整合的核心路径是摒弃“属地化”城乡社会救助顶层目标设计体制,并逐步由市县级统筹过渡到省级统筹,最后过渡为全国统筹。这需要打破目前户籍制度下“区隔化”的各种城乡异质性社会救助项目及水平“藩篱”,来提升社会救助统筹层次。本文认为,整合城乡社会救助制度的方向应该有步骤、分阶段地化异趋同,在中央和地方财力允许的范围内实现城乡社会救助项目整合,最终实现城乡一体化终极目标。针对我国的具体背景、制度结构区域发展水平状况来看,城乡社会救助制度整合应从东南沿海经济发达省份开展先行先试,从取得丰富试点经验的地区进行渐进性的扩散,等时机成熟之后,在中西部省份选择个别地区进行试点,最后全面展开。

3.其他社会保险项目的整合实施。生育保险与医疗保险正在探索管理和经办服务整合。其余社会保险项目之中,如工伤保险和失业保险,虽然本质是没有严格意义上的城市农村之分,但仍然对计划经济时代的制度具有一定的“惯性”,而形成了一定意义上的制度依赖。这主要是基于农村居民主要以自雇务农为主,缺乏产业制度性管理,而且,长期以来,农村剩余劳动力隐匿于“土地就业”,因此,很难建立起完整的、以工资为基准的社会保险制度。工伤保险和失业保险并未涵盖农村处于劳动年龄居民。随着城乡经济的一体化进程及城镇化速度的加快,农村剩余劳动力已经在城市就业。在我国东南部发达省份传统农村土地保障模式已被“瓦解”,逐渐走上工业化和城乡一体化的道路,这些地方实行统一的工伤保险和失业保险制度,其余地区应根据经济和社会发展状况渐进性地展开。

四、政策建议

(一)综合运用现代信息技术与现代治理理念提升城乡社会保障及服务整合的综合性治理能力

1.推进城乡一体化的“数字”社会保障的网络连接模式。遵循“数字化社保、零距离服务”的配套模式,搭建社会保障及服务业务网上经办大厅的服务端和客户端。不同主客体可以通过计算机或者手机APP即可办理社会保障及服务相关业务。对于城乡养老保险异地转移、社会救助制度的异地认定及异地就医的医疗保险异地结算提供对称性的信息,这样为城乡社会保障制度及服务提供前期的基础性整合平台。

2.在社会保障治理能力与治理体系现代化的背景下,综合运用云计算技术、大数据分布式架构及“互联网+”技术平台等现代信息技术,构建社会保障需求动态变动、制度及服务运行及监控、决策辅助信息系统,从而得到大量非结构化数据和半结构化数据,为城乡社会保障制度及服务的整合提供全样本的分析基础。

(二)优化公共产品及公共服务资源,使得既有现实条件为实现社会保障制度及服务的整合提供最有利的支撑

1.借鉴发达国家的相关经验,一方面,把居留地作为户籍登记的依据,同时给“捆绑”在户籍制度之上附加的带有城乡“歧视性”的社会保障及服务功能“松绑”;另一方面,理顺既有的公共管理体制及模式。尽快将新型农村合作医疗的管办职能归属从卫生部门整体划归到人力资源和社会保障部门,将医疗保险(含生育保险)及工伤保险业务的职能归属整合到医疗保险经办机构,从而,实现城乡社会保障及服务最终由人力资源和社会保障部门统一管理。

2.构建城乡一体化的社会救助及服务体系。通过“互联网+”技术平台进一步推进城乡低收入家庭经济状况核对信息系统的联网构建,最终实现人力资源和社会保障部门、民政部门、公安部门、工商管理部门、房产部门、银行等部门的互联互通的信息共享机制,保证救助对象的准确性及城乡社会救助信息系统的阻隔性;从而消除信息不对称的“屏障问题”,为城乡社会救助制度及服务的整合提供全方位的保障。

(三)动态调整社会保障制度及服务的配套政策,为制度及服务的整合提供最直接的制度性支持

1.建立低收入群体城乡社会救助制度及服务的共享机制,实施城乡统一的大病住院性救助、一般住院性救助、门诊性救助及城乡均等化的教育救助、住房救助、社会救助家庭再就业救助等制度。

2.优化城乡基本养老保险及服务关系异地转移接续办法及城乡居民养老保险待遇动态调整机制。在基本养老保险及服务“账户划转”方面,宜采取“补差”或“换算”的方式,最终实现养老保险制度及服务在城乡之间自由转移与承接;在待遇调整方面,在城乡社会保障基金承受能力范围之内,城乡居民养老保险待遇调整应根据城乡之间经济社会发展水平和物价指数动态调整,并非去追逐城乡之间的完全意义上的均等化。


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【作者简介】邓悦(1982- ),女,湖北武汉人,管理学博士,武汉大学质量发展战略研究院讲师;郅若平(1995- ),男,河南巩义人,武汉大学质量发展战略研究院硕士研究生(武汉 430072)。


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高质量、高效率推进乡村振兴战略