社科文论选摘

日本的危机管理体制

杨秦霞

2021-01-30 05:13

蔡青竹
学习时报

 

回顾日本危机管理体制的建立过程,经历了从20世纪80年代之前的自然灾害应对,到80年代之后的危机管理体制初步构建,再到90年代中期以来的综合性国家危机管理体制建设三个阶段。在摸索与调整中,日本已经建成了较为成熟的危机管理体制。

从灾后救援转向综合预防

防灾计划逐步完善。从根本上说,日本政府建立危机管理体制机制的积极行为是基于日本岛国灾害多发的无奈之举。三次重大自然灾害:1959年的“伊势湾台风”袭击、1995年的“阪神·淡路大地震”和2011年的东日本大地震构成了日本建立、调整、完善管理思路的重要契机。不断发生的灾害事件让日本意识到,危机管理不仅包括自然灾害,还包括其他各种经济事态;不仅包括事后救援,还包括事前预防。日本每年制定防灾计划。中央政府负责制定并实施基本防灾计划,包括自然灾害与事故灾害两部分。从1963年至今,基本防灾计划已经修改过21次,内容细致入微、与时俱进;地区防灾计划负责危机灾害发生之后的落实。此处的地区并非与中央相对的涵义,而是指防灾落实的真正发生地;业务防灾计划包括经济圈上的行政领域及大领域的专业圈,由指定行政机关长(企事业单位、民间团体负责人)制定,在内容上须与基本防灾计划相一致。居安思危的意识已经深深植入了日本人的基因之中。

巨灾保险分散风险。灾害的发生可以预防,但不可能杜绝,也很难准确预测。那么如何降低灾害,特别是巨灾带来的损失就值得认真研究。日本几乎每年都要遭受地震、台风、洪水等自然灾害的侵袭。面对灾害所引发的财产损失和人身伤害,日本选择实施巨灾保险而非完全依赖财政救助。农业是自然灾害首当其冲的受害者。日本建立了完善的农业保险体系和农业灾害补偿制度,根据不同的种植种类和规模采用强制与自愿保险相结合的方式,农户、组合、联合会和政府四个层面共同运作农业保险业务,最后由政府依法对农业保险提供再保险支撑。与农业相比,地震保险制度的出台更为艰难。为了应对地震的不确定性和严重性,日本建立了由政府和保险公司通过再保险形式共同分担保险责任的官民一体地震保险制度,对家庭财产地震保险实行商业性保险和政策性保险相结合的混合型再保险制度,企业财产地震保险则以纯民营方式实施。日本的经验表明,巨灾保险的制度安排更能弥补和减轻灾害损失,并且成本相对可控,从而也更加可持续。

注重日常教育和演习。多发的灾害危机大大激发了日本全民的安全意识。从政府一方看,日本政府做到了国民危机教育日常化、规范化,引导民众理性看待突发灾害事件,强化民众自救互救的意识和能力。从1960年开始设立每年的9月1日为防灾日,并从1982年起改为防灾周。2016年开始,内阁府每年牵头主办防灾推进国民大会。日本人从幼儿园开始就参加各种防灾训练学习生存技能。这种教育和训练一直从校园延续到社会。普及防灾文化的过程兼有趣味性与知识性,以利于大众推广。在这样日积月累的宣传教育下,日本民众危机感强烈,自救意识突出,真正把防灾减灾当作自己的事情。

高度依赖行政机制和法律程序

建立具有弹性的多层次管理体系,明确各级政府及相关单位的责任分工。纵向上建立由政府主导的首长负责制中枢指挥系统。日本危机管理体制具备国家和地方两套管理体系。国家层面以内阁总理大臣为最高指挥官,内阁官员负责整体联络协调,通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策,国土厅、气象厅、防卫厅、消防厅等部门负责组织实施。危机发生时按照危机的类型启动不同的管理部门。事前应对、应急对策、事后对策逻辑清晰、环节流畅、链条完整。地方层面则主要由地方保健所所长进行现场指挥和管理。地方保健所所长可根据实际情况请求转入非常时期体制。横向上打造官民一体的多元协作体系化组织。日本政府同学界、产业界和志愿者团体均有良好互动,学界以专家委员会等形式积极建言献策、多企业联合成立日本防灾产业会议并与政府签订灾害援助协定、危机管理非营利组织致力于提高民众的危机应对能力并给予政府信息反馈。当前,日本正在着力打造行政、企业、居民多种社会主体共同参与的自觉防灾社会。

基于危机事件的突发性质,最大限度保有地方的主体性。保健所本是日本政府提供医疗服务、增强国民体格的机构。近年来随着公共卫生事件的增加,日本政府将保健所重新定位为地方公共卫生危机管理据点,让其承担调配区域内保健医疗资源的重要职能。保健所虽然在行政上接受地方福祉保健局领导,但享有较大的自主性和灵活性,负责实施公共卫生危机管理全流程业务。危机发生后,当地保健所所长作为地方公共卫生危机管理责任人,有权要求各方将决策所需信息立即汇总,并根据情况判定是否有必要启动应急机制。如果转入非常状态,所长可根据规定获得处置健康危机的指挥权,快速进行人事任命,联合警察、消防等部门建立应对机制,以争取到宝贵的反应时间。

持续完善法律,从最初的“刺激—反应”模式逐步变为有法可依、有法必依。日本最初制定灾害管理法是为了解决巨灾之后的救助、重建问题,如1946年南海地震后制定的《灾害救助法》,1959年“伊势湾台风”后出台的《灾害对策基本法》等。随着日本防灾减灾整体思路和方向的转变,法律的健全程度和法律之间的协调度也大大提升。其一,焕发法律本身的生命力。《灾害救助法》自1947年颁布以来持续进行修改与补充,以强化法律本身的针对性和实用性(最近一次修改是在2019年)。其二,促进法律体系的健全化。为了配合《灾害对策基本法》,日本政府相继出台了系列有关防灾救灾的法律,构成了以《灾害对策基本法》为中心的完整法律框架。其三,推动法律体系的协调化。除了早期针对各种自然灾害的各种法律外,日本还制定了如核威胁、食品安全、医疗卫生等多部法律,覆盖受害需求、紧急应对和善后复兴多项内容。当然,在此次新冠肺炎疫情应对中,也有批评者认为日本政府过度墨守成规,导致防控举措相对保守。总的来说,从日本的历史经验看,对管理法规和程序的高度重视有力支撑了政府防灾管理系统的稳定性和可靠性。

大力发展情报系统和传递体系

加大技术创新,完善通信设施支持系统。为提高危机预测精度及应对危机的能力,日本在通信设施方面不断加大投入。在情报收集方面,组建内阁情报集约中心,灵活运用地图信息以及GIS、GPS等技术进行情况甄别和搜索救助;在危机预警方面,气象灾害一般通过天气预报播报,地震等不能直接预测的灾害则通过紧急速报体系通知。全国瞬时警报系统能在接到大规模自然灾害或武力攻击等情报时自动触发;在信息传递方面,设置内阁情报会议和合同情报会议,强化政府信息资源沟通,并确保政府专用的高速通信网络安全可用。在近年的信息机制构建中,日本越来越重视大数据和社交网络技术的运用,强调危机应对时各方信息共享的重要性。

规范信息流程,主动与媒体建立伙伴关系。突发危机事件的信息公开是保障预防效果和解决危机的一个重要举措。日本将媒体视为政府应对危机的最好朋友,努力让媒体成为传播正确信息、政府决策以及共同解决危机的重要桥梁。早在1961年,日本就从法律上明确了日本广播协会为国家制定的防灾公共机构。日本《广播法》规定,国内主要广播遇到灾害发生或即将发生时必须第一时间播放相关信息。在此次新冠肺炎疫情应对中,日本政府亦第一时间通过官方网站和社交网络向国民提供正确易懂的疫情信息,这种积极、透明的操作增强了公众对政府工作的认可和信心。


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2021-02-05 09:38
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