社科文论选摘

推进公共数据开放共享的立法进路

赵庆秋

2022-09-26 09:46

席月民
中国社会科学报


首先,这是正确处理“政策引领”与“法治保障”关系的需要。2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(20212025年)》确立了“十四五”时期我国法治政府建设总体目标和基本路径,进一步突出了全面建设数字法治政府和提高人民群众满意度的要求,成为当前从技术与法治两个维度深入推进政府理念、机构、职能、流程等制度续造的新纲领文件。实践中,作为全流程一体化在线服务平台,国家政务服务平台的建成上线和试运营开启了我国数字政府建设新的里程碑,一体化政务服务和监管效能大幅提升,在统一政务服务门户、服务事项管理、身份认证、电子印章、电子证照、数据共享等方面发挥了公共入口、公共通道、公共支撑三大作用。

其次,这是统筹处理“中央立法”与“地方立法”关系的需要。目前,贵州、山西和浙江三省分别有针对性地出台了《贵州省政府数据共享开放条例》(2020)、《山西省政务数据管理与应用办法》(2020)、《浙江省公共数据条例》(2022),贵阳市、沈阳市则分别制定了《贵阳市政府数据共享开放条例》(2017)、《沈阳市政务数据资源共享开放条例》(2020)。这些专门的地方性法规是依法推进和保障公共数据开放共享的重要立法成果,在积极落实国家规划任务方面产生了一定的示范立法效果。另外,上海、重庆等地制定了综合性的数据条例,其中上海市对公共数据的共享开放、授权运营等作了专章规定,重庆市则将政务数据和公共服务数据纳入了公共数据资源体系,强调对其实行目录管理和分类管理等制度。虽然两地立法技术有所不同,但同样达到了地方示范立法效果。问题是,上述地方立法在法规名称、立法体例、规制目标、适用范围、制度设计等层面仍表现出明显差异,反映出各地在该问题上的不同认识。制定统一的《公共数据开放共享条例》,有利于澄清认识误区,科学使用法律概念与立法模式,克服“地方主导”立法中在思想认识、立法理念、利益保护、空间效力等方面的固有局限。

再次,这是实现公共数据开放共享立法理念转型的需要。全面推进政府履职和政务运行的数字化转型,必须依法构建协同高效的政府数字化履职能力体系和数字政府全方位安全保障体系,以数字化改革与创新促进法律制度变革,助力政府职能转变。理论上,对于公共数据开放共享性质的不同理解,决定了不同的立法理念与观念生成,也直接影响到立法后的制度实施及其效果。

最后,这是现行有关行政法规更新迭代的需要。虽然信息与数据两个词经常被混用,可以互为解释,但这并不能成为维持现有《政府信息公开条例》《政务信息资源共享暂行办法》并行立法模式的理由。现行《政府信息公开条例》着重规定了政府信息公开的体制机制、原则、主体和范围、主动公开和依申请公开、监督保障等内容,虽然通过增强政府透明度在一定程度上解决了政府数据的“开放”问题,但无法适应公共数据开放共享所面临的全新一体化发展要求,无论是在适用范围上还是在体制机制制度建设上都明显力有不逮。《政务信息资源共享暂行办法》着眼于“共享”,用于规范政务部门之间政务信息资源共享行为,实行政务信息资源目录管理和分类管理,对共享信息的提供与使用、监督与保障提出了明确要求。虽然该办法为公共数据共享打下了一定法律基础,但因其割裂了数据开放问题,同样力有不逮。制定统一的《公共数据开放共享条例》事实上是为国家政务服务平台及其运行进行专门立法。从立法进路看,与其对过去并行立法模式“打补丁”,不如与时俱进“合二为一”统一立法,进而完成公共数据的收集、归集、存储、归档、共享、开放、应用以及安全保护等平台政府责任规则的系统制度安排。(作者单位:中国社会科学院)


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2022-09-26 05:46
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