2007年6月7日, 国家发改委根据国务院的决定, 宣布重庆市和成都市为国家统筹城乡综合配套改革试验区。这是继上海浦东新区、天津滨海新区之后, 国家又批准的两个综合配套改革试验区。这两个试验区的主要任务是: 从两市的实际出发, 根据统筹城乡综合配套改革试验的要求, 全面推进各个领域的体制改革, 并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新, 尽快形成统筹城乡发展的体制机制, 促进两市城乡经济社会协调发展, 也为全国深化改革、实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用。这是国家为贯彻落实科学发展观、实现城乡统筹发展所采取的重大举措, 也是国家依托中心城市推进新一轮改革的又一重要行动。
重庆、成都成为改革试验区之后, 一度引起了当地媒体的热炒。试验区的称呼完全被“新特区”的称呼所取代。川渝上市股票的价格一度连天上涨, 房价也应声走高, 投资者纷纷探听有什么特殊优惠政策, 居民们连连发问: “新特区”给我们带来什么好处? 特别恶劣的是, 有一张报纸竟然无中生有, 在报道中, 把对一位专家关于试验区经济结构的采访,与十只上市股票连同股票代码一起放在采访报道之中, 造成一种专家借机推荐股票的印象。这些现象说明, 人们对试验区的性质、任务、政策取向还不甚了解。实际上, 重庆和成都, 并未像一些人想的那样, 国家会给予政策上的优惠, 国家给予他们的只是先试先行的权力, 要求他们在改革中, 发挥先发效应, 大胆试, 大胆闯, 在重点领域和关键环节率先取得突破, 为全国创出一条城乡统筹发展、缩小以至消灭城乡差别的新路来。为此, 认真分析问题提出的背景, 明确统筹城乡综合配套改革试验的目标, 正确处理发展和改革的关系是十分必要的。
一、统筹城乡改革的宏观背景: 经济快速发展与经济失衡的困扰
中国经济经过改革开放后近30 年的发展, 工业化、城市化、市场化、国际化成就非凡, 在全球化迅速发展的今天, 已经成为世界上第四大经济体, 到2007 年末, 估计要超过德国, 成为世界第三大经济体。中国经济增长率近29年平均9.5% , 对国际经济增长贡献率达到15%。一些人估计这样的速度还会持续20 年甚至更长时间, 所以许多世界著名经济学家都预测中国将在本世纪三十、四十、五十年代在经济总量上实现毛泽东时代提出的“超英赶美”的口号,成为世界第一大经济体。与中国并驾齐驱的还有印度、俄罗斯和巴西, 被一位美国经济学家取名为“金砖四国”, 与上世纪80年代的亚洲“四小龙”相媲美, 而中国远远走在这些国家和地区前面。在国内也有一些经济学家认为, 我国在经济总量上赶上日美是可能的。正因为如此, 中国的崛起成为世界关注的焦点, 成为经常受到挑战的对象。为了说明我们的快速发展是出于和平的目的, 为了中华民族的振兴, 没有任何损害他国的意味。因此, 我们自己概括了一个说法叫“和平崛起”, 但并未受到国际认同, 所以我们现在又改了一个说法, 叫“和平发展”。外国人说中国什么时候超美, 中国有多么了不起, 有的是真心话, 有些则是给中国人“灌迷魂汤”, 把你吹得不知天高地厚。中国人中有人也跟着喊:“中国是世界强国”, “中国是盛世”, 完全是瞎起哄。这些人应该好好算算账, 美国是多少人, 日本是多少人, 我们是多少人, 即使我们在总量上赶上美国、日本, 而人均不过是别人的几分之一, 2006年中国人均GDP 达到2010美元, 进入中等收入国家行列, 但中等收入国家并不等于中等发达国家, 在联合国192个国家中, 我国仅排在第129位, 处在中低收入国家的中端水平, 有什么值得自吹自擂? 至于说我们现在是“盛世”, 真有点给自己“涂脂抹粉”。应当承认,我国在经济快速增长的同时, 积累的矛盾是很突出的。其中最主要的就是五个经济方面的失衡: 城乡发展失衡, 区域发展失衡, 经济社会发展失衡, 人和自然发展失衡, 国内发展与对外开放失衡。如果这些失衡问题得不到解决, 我国的经济社会就难以得到持续发展, 甚至可能导致发展势头下滑,社会动荡, 政治不稳。
在这个问题上, 以胡锦涛为总书记的党中央头脑是非常清醒的。他们根据我国经济社会生活中发生的问题, 结合国际经验, 明确作出我国当前不但处在“黄金发展期”, 而且处在“矛盾凸显期”。这两个性质不同时期的并存, 代表了我国转型期的特点, 这个特点使中国未来的发展处于情况复杂、不确定因素增多、形成风险加大的状态。为此, 党中央提出了具有重大理论创新意义和实践意义的科学发展观。胡锦涛在中央党校的“6.25重要讲话”中深刻揭示了科学发展观的主体内容和基本结构, 言简意赅地阐明了科学发展观的基本理论体系, 他指出: 科学发展观, 第一要义是发展, 核心是以人为本, 基本要求是全面协调可持续, 根本方法是统筹兼顾。科学发展观明确告诉我们, 我们只有以科学的态度解决这些失衡, 我们才能克服失衡对我们造成的困扰, 取得黄金发展期的胜利。在五个方面失衡中, 最重要的一个是城乡失衡, 集中表现为“三农”问题。当前出现的“四高”: 高投资、高信贷、高出超、高物价, 也是一种经济失衡现象, 但同五个失衡不是一个同层次的问题, 五个失衡是一个影响深远的更深层次的问题。
二、国家设置统筹城乡综合配套改革试验区的目的
城乡发展失衡是当前我国经济社会发展中最为突出的矛盾之一。集中表现为城乡居民的收入水平、享受社会公共服务水平和文化服务的水平差距越拉越大。从城乡居民的收入差距看, 20世纪80 年代中期的差距为1.8 ∶1, 1994 年达到2.9∶1, 2006年进一步上升到3.3∶1, 据一些专家测算, 实际差距可能在5: 1左右。如从地区比较看, 东部经济发达地区农民人均纯收入要高出西部6倍以上。从享受社会公共服务的差距看, 农村9年制义务教育的普及率远远低于城市, 医疗卫生资源80%集中在城市, 农村处于严重缺医少药、看病难看病贵的状态, 社会保障体系主要覆盖城市, 农村养老、低保等严重缺失。从获取文化服务的差距看, 许多农村还远离现代文明, 甚至处于愚昧落后状态。从政治民主和政治权力的享有程度看, 农民的组织程度很低, 表达诉求的渠道和话语权很少。现在我们经常说的社会公共服务均等化, 农村远比城市低得多、少得多, 农村的这些差距是长期积累的结果, 解决起来难度很大。
城乡发展失衡是由城乡经济二元结构矛盾加深引起的。城乡经济二元结构的存在是人类社会发展过程中必然出现的现象。发达国家经过200多年的工业化、城市化过程, 城乡经济二元结构已经消失, 城乡经济已融为一体。发展中国家正处在工业化、城市化进程之中, 城乡经济二元结构普遍存在。中国作为发展中国家, 城乡二元经济结构不仅存在, 而且出现加深的现象。突出表现为城市的现代工业部门强劲发展,而乡村的农业部门则仍处在传统的小农经济状态, 生产力低下状况难以改变; 耕地被政府大量低价征用, 以农补工、补城现象加剧; 农业劳动力涌入城市从事二、三产业, 成为建设的生力军, 但他们仍然不能取得城市居民身份, 不能享受城市的社会公共服务, 甚至他们的合法收入、政治权力常常受到侵犯; 城市建设特别是大城市建设, 以牺牲农民的土地利益和低廉的农民工工资为代价, 发展很快, 现代化程度越来越高; 而广大乡村仍处在交通信息闭塞、居住简陋、生产生活都远离现代文明的落后境地; 政府对城市的规划管理有一套正规的体制, 而对农村则基本没有规划管理体制, 即使有所管理, 也是城乡分割, 使城乡经济、政治、社会、文化发展极不协调。这些长期存在并日益加剧的矛盾, 集中表现在困扰我国经济社会发展以至社会稳定的“三农”问题上。这个问题如不认真加以解决, 让城乡两条腿变得“一条腿长,一条腿短”, 让国民经济跛脚前进, 我们的经济社会发展将形成一个工农失衡、城乡失衡, 工农差距、城乡差距急剧扩大的危险格局, 不但违背了我们缩小以至消灭“三大差别”的奋斗目标, 其后果也是难以设想的。
如何遏制城乡发展的失衡现象, 加快解决二元结构的突出矛盾? 近年来, 以胡锦涛为总书记的党中央, 一方面在总结我国历史经验和借鉴国外经验的基础上, 提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观, 把诸多矛盾概括为以城乡矛盾为主的五个矛盾, 提出了统筹解决五个矛盾的方略和建设社会主义新农村的战略任务; 另一方面, 采取了一系列解决“三农”问题的政策举措, 使矛盾有所缓解。但问题并不像人们想象的那么简单。城乡发展失衡问题的解决, 不但要靠中央政府的政策向“三农”倾斜, 而且要靠工农、城乡的直接互动, 逐步实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。而要实现这个转变, 最大的障碍就是现行的城乡分割的体制。而要改变这个根深蒂固的体制, 不全面推进各个领域体制的综合配套改革是很难实现的。为此, 中央采取了先试点、后推广的方法。先设置统筹城乡综合配套改革试验区, 通过一、两个点的改革试验, 找出解决统筹城乡矛盾的改革思路和方法, 结合各地实际在全国范围推广, 达到逐步消除城乡矛盾, 缩小城乡差别, 实现城乡一体化, 从而实现我国全面建设小康社会和社会主义现代化的目标。
三、统筹城乡综合配套改革试验区为什么选择重庆和成都?
国家之所以选择重庆和成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区, 笔者认为有以下几方面的原因:
(1) 有代表性。重庆、成都地处我国西部, 都是特大城市, 同时也是城乡经济二元结构比较突出、城乡差距比较大的地区。重庆有人口3100多万, 城市人口约为700多万, 农村人口2400多万, 是一个大城市带大农村的直辖市, 城乡居民收入差距高达4∶1, 高于全国平均3.3∶1的水平; 成都人口1100多万, 城市人口470多万, 农村人口近700万, 是一个大城市带大郊区的特大城市, 城乡居民收入差距为2.61 ∶1,低于全国平均水平。两个城市都有较强的经济、社会、文化实力, 具有实施工业反哺农业、城市支持农村的条件。选择这样既有大城市又有大农村的地区进行试点, 具有相当的代表性。
(2) 有初步经验。统筹城乡发展是党的“十六大”提出来的。中共成都市委、市政府, 见事早、行动快, 从2003年开始, 就在一个县进行城乡一体化试点, 接着在全市范围展开。2003~2006年4年间, 创造了许多经验。其中, “三个集中” (工业向集中发展区集中、引导农民逐步向城镇集中、稳步推进土地向规模经营集中) , 城乡统筹政府行政体制改革,解决“三农”问题等经验, 取得很大成功。全市地区生产总值年均增长16.4% , 地方财政收入年均增长55% , 农村居民纯收入年均增长13.8% , 市财政对“三农”的投入由2003年的6.8亿元提高到2006年的71.3亿元, 4年共达123.6亿元,城乡居民收入差距由2.66∶1缩小为2.61∶1, 城市登记失业率2006年降为2.8%。成都的改革经验和提出的问题对全国统筹城乡发展都有重要的借鉴意义。
重庆市直辖10年来, 以很大的精力完成了“三峡库区”103万移民的艰巨任务, 创造了许多宝贵经验。为了保护“三峡库区”的生态环境, 在未来10年内, 他们还要将库区200余万农民转化成为在“1小时”经济圈内城市就业和居住的城市居民。重庆过去创造的移民经验和未来实施的农民转化为城市居民的经验, 将为我国提供大城市带大农村的新的路径和政策举措。
(3) 有利于成渝经济区的建设。成渝经济区是国家列入“十一五”规划的跨省市的经济区。在国家发改委的领导下,成渝经济区的具体规划已经正式启动。成渝经济区包括了四川和重庆两省市约20%的面积, 80%的人口, 90%的GDP,有35个城市, 占全国经济总量约5% , 是我国西部唯一的可以发挥长三角、京津冀那样全国性增长极作用的经济区。这个经济区是以重庆、成都两个特大城市为极核的双核经济区,全国少有的双核城市群。在重庆、成都进行统筹城乡综合配套改革试点, 必然会加快成渝经济区的建设和发展, 同时对西部大开发和全国经济社会的发展也会产生重要影响。
四、统筹城乡综合配套改革的主要内容
统筹城乡发展是一场深刻的社会变革, 其目的在于通过城乡之间资源和生产要素的自由流动, 以工哺农, 以城带乡,使农村劳动力由农业向非农产业集中, 农民由农村向城镇集中, 工业由分散向园区集中, 耕地由一家一户经营向规模经营集中, 公共设施由城市向农村延伸, 公共财政由城市向农村覆盖, 社会公共服务向农村普及, 现代文明由城市向农村传播, 实现城乡发展一体化、产业分工一体化、基础设施建设一体化、教育卫生和社会保障等公共社会服务一体化、社会进步一体化等, 在城乡经济社会发展不断提高的基础上,让农民享受到同城镇居民一样的物质文明和精神文明生活,使整个城乡经济、政治、社会、文化全面、协调、可持续发展, 最终实现工业化、城市化, 达到城乡差别缩小和消失的目的。这不仅是思想观念的更新, 也是体制机制的变革; 不仅是发展思路和增长方式的转变, 也是中国城市化道路的创新和中国特色社会主义目标实现的途径。
实施统筹城乡综合配套改革, 集中起来说, 一是解决人的问题, 特别是解决已进城的农民工和仍居住在农村从事农业劳动并将进城务工的农民的问题; 二是解决土地的问题,包括保护基本农田, 解决工业、城市、基础设施、城乡居民住宅、绿化生态等用地, 发展现代农业和农村土地规模化经营等; 三是解决钱的问题, 包括发展城乡经济、提高城乡居民收入、提高农村居民社会公共服务水平, 逐步实现城乡均等化的问题; 四是解决体制的问题, 核心是打破城乡分割的管理体制, 建立城乡统筹的管理体制。从重庆和成都这样的特大城市来看, 解决上述四大问题, 需要进行一系列创新性制度改革。
1. 农民转市民的改革
农民工是城市产业工人的生力军, 城市市民的后备军。虽然他们已有一亿之众, 进城时间长的已有十余年, 但他们在城市的身份, 还处在第三等。即使是第三等的地位, 他们的经济权力、社会权力仍没有得到有效的保障, 政治权力还没有提上议事日程。在政府的强力支持下维权, 仍然是他们保障生存的主要手段。尽管一些城市已放开了城市户口, 农民可以成为城市居民, 但都是有前提的, 一个前提是有稳定的职业; 另一个前提是有固定的居住场所。第一个前提是不言自明的, 第二个前提就难了。现在的农民工都是有住处的,有的住在集体工棚里, 有的住在郊区农民和城中村农民的集体出租屋里, 有的住在地方政府提供的“一天一元”的集体宿舍, 拥挤肮脏不堪, 很少有人拥有自己的房子。没有房子,家属就不能进城, 孩子就很难在城市读书; 或没有条件结婚,更无条件享受城市居民的社会公共服务。最终, 农民工还是变不成市民。在这种情况下, 放开城市户口不过是一纸空文。解决这个问题, 取决于我们的城市有多大能力为农民工提供经济适用房和廉租房, 为转化为市民的农民工及其家属提供城市居民享有的各种社会公共服务。这是一个需要时间和金钱才能解决的问题, 不是说说就行的。
按今后城市化率每年提高1%计算, 到2024年, 即17年后, 我国城市化率将从现在的43%达到60% , 届时约有2亿多人进入城市。这2亿多人大部分将是现在的农村儿童和青年。对他们来说, 不仅是农民变市民的问题, 更重要的是他们的文化、科学、技能能不能适应城市二、三产业技术高度化需要的问题。为此, 国家必须坚定不移地实行教育的双轨制。一轨是, 九年制义务教育后, 进入普通高中和普通大学;另一轨是, 九年制义务教育后, 进入职业高中和职业大学。就农村而言, 从学龄儿童开始到中等职业教育以及高水平的职业培训, 必须成为农村当务之急。如果不从这里着手, 就会使现在的农民工代际相传, 造成下一代农民工主要还是干脏活、累活而不能在高技能岗位上就业的格局。现在国家在农村义务教育上已完全承担了国家的责任, 这是近年来一项十分重要的惠民改革。但从工业化、城市化的需要和下一代、下下一代农民的出路看, 加快职业教育的发展和增加职业教育的投入, 已刻不容缓。
现在我们国家约有4000~5000万失地而没有在非农产业就业的农民, 这是摆在我们面前最迫切、最需要解决的重大社会问题。农民是以土地为生活保障和社会保障的。国家征了农民的土地, 给了一定的补偿, 有些地方还给他们修建了小区式的住宅, 改善了居住条件, 但没有安排他们在其他劳动岗位就业, 就是有一些就业岗位, 农民的文化技术素质也无法适应。这样, 农民实际上变成了无业游民。这些无业游民同样要结婚生子, 教育子女, 养老送终。他们现在的状况是, 用征地补偿给他们的钱来维持生活, 一旦把钱用完, 他们的生计将会出现严重问题, 这时, 唯一的办法就是去找政府。政府又怎么办? 现在政府的打算是给农民最低生活保障。最低生活保障是大大低于农民平均收入水平的, 农民能接受吗? 弄不好又是社会问题。失地无业农民问题说明, 我们的城市化是在没有解决农民就业问题的前提下推进的, 是一种超前进行城市化的行为, 显然是不正确的。对这个问题, 我们必须找出正确的解决办法。中国无论如何不能再有失地失业农民的问题发生了。
2. 土地制度的改革
土地制度改革是统筹城乡改革最核心的问题。我国的农村土地制度已由《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》作出规定。土地所有权属集体, 农民家庭仅有使用权。这一法规既保护了农民免于丧失土地之苦, 同时也制造了小农经济难以向规模化经营发展的障碍。一家一户农民是成不了市场主体的。农村没有市场主体, 农村市场经济也难以发展。现在我国在土地问题上面临的困境是: 一方面, 在土地资源稀缺而且不断减少的情况下, 国家为粮食安全必须确保耕地的“红线”不能突破; 另一方面, 又必须为工业建设、城市建设、城乡基础设施建设、住宅建设、新农村建设等提供大量土地; 同时还要为发展现代农业改变土地细碎分割的状态, 实施规模化经营。矛盾十分尖锐。据某省测算, 仅“十一五”期间就有一半的建设项目落实不了土地。即使有些项目能落实土地, 而失地农民的就业问题又难以解决。
中国土地问题的矛盾是不是没有办法解决了呢? 根据各地的实践, 办法还是很多的。关键是要进行土地制度改革。而改革的要义, 不是改变农村土地的所有制, 而是要用农民的“承包地”来换城镇就业、换城镇社保, 用农民的“宅基地”来换城镇住宅。笔者在这里特别强调了城镇就业, 是因为农民的“承包地”既是就业保障, 又是社会保障。如果仅仅换社会保障, 而不能在城镇就业, 那农民就失去了生活保障。原来自己种粮、自己种菜、自己养猪养禽、自己取水,现在都要出钱去买, 钱从哪里来? 所以, 在农村土地制度改革上, 农民在城镇就业是核心问题。包括国家征用农民土地也是如此, 如果征了农民土地而导致农民成为无业游民, 那是很危险的。
改变农村把土地细碎化分割的小农经济, 形成市场主体,实行市场化的规模经营, 以发展现代农业, 关键是把农民的承包地集中向种植企业或种植大户流转, 或建立农民承包土地入股的股份制企业, 形成连片耕作。根据一些地方的经验,在这种形式下, 农民实际是把土地使用权租给种植企业或种植大户, 租赁时间和租金由双方谈判确定。在此基础上, 种植企业或种植大户可对分割的土地进行整理, 然后再以雇用或承包的形式把土地交给农民耕种, 农民实际又成了企业的雇工, 又在租金外获取了一份工资。这种农民从中得到两份收入的形式, 对农民是有吸引力的, 难点在培育种植企业和种植大户, 在这方面政府应有一些优惠政策, 把城市资本和农村资本向这方面吸引。若这方面获得成功, 不但现代农业获得了发展条件, 还可解放出大批农业劳动力成为工业化和城市化的新的后备军。
应当承认, 我国是世界上农民组织化程度最低的国家之一, 必须在统筹城乡改革中把农民组织起来。我们强调组织农民, 是要按农业专业化和产业化的要求建立农业产业化组织。如种菜产业化组织, 养猪产业化组织, 等等。这种产业化组织, 至少有4 个功能。一是专业化规模化生产的功能;二是不断提高农业现代化技术的功能; 三是独立核算、自负盈亏的市场主体功能; 四是代表本产业农民利益的功能。进一步把这些组织联合起来, 形成县一级、省一级、以至全国层次的、像“中国工业经济联合会”那样的农业联合组织,不就把全国农民组织起来了吗? 不要忘记: 当年朱熔基总理在同美国进行农业谈判时, 先是农业部长, 接着就是美国全国农业产业协会主席。我国加入WTO后, 最早进入中国的是美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、法国等国家的农业产业协会, 在我国农产品市场上占了上风的是美国大豆协会。而那时, 我国与之应对的是政府的农业管理机构, 与之谈判的是政府官员, 而我们的农民还不知道WTO为何物!
3. 财政和金融体制的改革
统筹城乡改革需要强有力的财政和金融的支撑。多年来我国财政、金融的体制和政策, 不但是城乡分割的, 而且是向城市倾斜的。在改革开放前30年, 工业化资金基本来源于工农业产品价格剪刀差。
农民通过低价农产品和高价工业品交换, 支持了我国以“两弹一星”为代表的工业化, 但农民并没有享受到工业化的好处, 生活十分艰苦。不过城市居民生活水平也不高, 城乡差距甚小。
改革开放以来, 工业化、城镇化水平大大加快, 农民又以廉价土地和廉价劳动力给予了强有力的支持, 农民收入水平虽有提高, 但城市提得更高, 城乡差距不断拉大。这几年,我国财政收入增长幅度大大超过GDP增长幅度, 税收主要来源于工业和城市, 而农村低地价、低劳动力价格对工业和城市所做的贡献却被埋没了, 在农民工集中的东部沿海城市和全国的大城市, 他们对当地GDP和财政收入的贡献更鲜为当地政府和居民所认同。在财政支出上, 重工业、轻农业, 重城市、轻农村, 重市民、轻农民的现象比较突出。国家推进公共财政政策以来, 这种状况已有所改进, 并在继续改进之中, 但效果还不明显。从中央财政和地方财政关系看, 1994年分税制改革以来, 中央财政收入占全国财政收入的比重,一直保持在50%~55%之间。这种中央财政比重过高的状况,给地方政府带来“财小事多”的困难, “三农”问题、民生问题的解决都受到很大限制。目前统筹城乡改革和发展的财政支持, 一是来自中央政府的税收返还; 二是来自城市政府的财政支出。这两方面的体制都需要改革。特别是在全国范围建立和完善公共财政体制, 纠正那种偏重偏轻的财政分配制度, 同时适度调整中央财政的集中度, 使地方政府有财权与事权相匹配的财政运作能力。
金融体制改革一直是国家关注的重点。在国内宏观经济的调控上, 国家越来越依靠利率、利息、汇率的杠杆作用进行调节。由于金融的国际化, 我国的金融体制正逐步与国际接轨, 同时高度重视防范国际金融风险。对于国家出台的重大战略决策, 如西部大开发、统筹城乡综合配套改革试验等,国家的政策性银行(如国家开发银行) 都对地方政府和重大项目给予积极的贷款扶持。但农村金融始终没有破题。迄今为止, 我国还有近8 亿农民劳动生活在农村, 他们要发展,要富裕, 要过上小康生活, 必然要求金融给以有力的贷款支持, 以扩大他们的生产经营规模, 提高他们的致富能力。但国家商业银行、农村信用社这些金融机构对农民的直接贷款支持都是很少的。根本原因在于农民贷款没有抵押物。因为农民对土地只有使用权而没有所有权, 因而不能作为抵押物向银行和信用社贷款, 其他如房屋等家产所值甚少, 也难成为抵押物。因此, 中国农业银行尽管每年都给农村的分支机构下达贷款指标, 中央财政还有配套的贷款贴息政策, 但每年大都不能完成。虽然农民手头的现金大都存在信用社, 但信用社怕担风险, 贷款也很难。信用社存款贷不出去, 就转存到国家商业银行, 获取利息来养活自己。这几年农村小额贷款有所发展, 但毕竟数额很小, 解决不了多大问题。这样,农村金融就出现两大现象: 一是农民只能被动存款而不能贷款。据我们调查, 四川仪陇县, 朱老总的家乡, 农民在信用社的存款达36亿元, 但贷给农业和农民的钱仅为6.7亿元。二是农村的存款大部分流向城市商业银行, 本地贷不出去,就流向大城市和沿海地区, 变成了农村支持城市, 西部支持东部。这里的根本问题是: 国家商业银行包括信用社都是商业行为, 不管农民; 农民没有实实在在的贷款抵押物, 因而只有被动存款的义务, 没有获得贷款的权力。这种已经存在几十年的问题如继续下去, 还谈什么发展现代农业、建设社会主义新农村? 2007年国家开了一个口子, 可以进行村镇银行试点, 有些地方正在进行孟加拉诺贝尔奖获得者穆罕默德·尤姆斯博士的农村信贷经验的试验。笔者认为这些都是很好的机遇, 试验区应抓住这个机遇, 突破现有银行体制的束缚, 大胆进行理论创新和实践创新, 走出一条农村金融的新路来。
4. 行政管理体制的改革
统筹城乡改革, 必须改革分割城乡的行政管理体制, 建立统筹城乡的管理体制。
———建立城乡一体的行政管理体制。把城市政府有关部门的经济管理和公共服务职能由只管城市或城乡分割管理一
律向农村延伸, 实行统一管理, 创造城乡一体的行政管理模式。
———建立统筹城乡的规划体制。将城乡分立、多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门之中, 对城乡建设中涉及的土地利用、工业园区建设、城镇建设、城乡住宅建设、城乡道路建设、水面和绿地分布、生态环境等进行统一规划和空间布局。
———建立覆盖城乡的基础设施的管理体制和投入机制,改善农村交通、通讯、电力、水务等基础设施条件, 形成城乡一体的基础设施网络。
———建立城乡一体的公共财政体制, 实行扩权强县体制,推进县乡财政体制改革, 调整和优化财政支出结构, 推动财政资金更多地向社会公共服务领域和“三农”倾斜, 完善城市对农村的财政转移支付办法。
———建立城乡一体的社会公共服务体系和管理体制, 包括建立城乡一体的就业制度、城乡衔接的社会保障和救助制度、进城务工农民的基本社会保障制度、新型农村合作医疗制度、县乡村医疗机构的标准化建设、城乡教育均衡发展制度、农村文化建设等, 推进城乡社会事业的均衡协调发展。
———建立城乡统一的户籍制度, 允许在城镇已有稳定职业和住所的农民工及其家属转为城市居民, 消除农民向城镇转移的“门户”限制。
———统筹城乡产业发展。加快发展现代农业、农副产品加工业和农业服务业, 大力推进农业产业化经营, 形成城乡一体的产业化链条和协作配套体系。
———加强基层民主政治建设, 健全基层自治组织, 以产业为纽带, 推进农村专业合作组织建设, 大力提高农民的组织程度, 调动基层干部和城乡居民参与统筹城乡改革试验的积极性和创造性, 推进和谐社区、和谐村镇建设。
五、发展是统筹城乡综合配套改革的第一要务
统筹城乡综合配套改革试验区的主要目标, 是在一定时间和范围内, 最大限度地缩小本区域的城乡差距, 包括缩小城市居民和农村居民的收入差距, 缩小城乡居民享受教育、卫生医疗、社会保障、文化生活等社会公共服务的差距, 缩小城乡居民生活方式和生活质量的差距, 实现城乡劳动力比较充分的就业。概括起来说, 就是城市和农村要在基本面上同时实现全面建设小康社会的目标。
这里所说的差距缩小, 是在共同提高城市和乡村居民的收入水平和享受社会公共服务水平的基础上的差距缩小, 是在高水平基础上的差距缩小。如果只强调农村居民收入水平和其他水平的提高, 而忽视城市居民收入水平和其他水平的提高, 尽管城乡差距可以缩小, 但必然要影响城市居民的积极性; 如果只重视城市居民的收入水平和其他水平的提高,而继续忽视提高农村居民收入水平和其他水平, 城乡差距不但不会缩小, 反而差距会继续扩大, 这必然会从根本上偏离统筹城乡综合配套改革的方向。因此, 统筹城乡综合配套改革试验必须把差距缩小建立在城市居民和农村居民收入水平和享受社会公共服务水平同时提高的基础之上。
在不断提高的基础上缩小差距, 必须有不断增强的经济实力和财政实力给缩小差距以持续的支撑。为此, 统筹城乡改革必须把发展作为第一要务。
把发展作为统筹城乡综合配套改革的第一要务, 必须以统筹城乡改革为动力, 实行两条腿走路的方针: 一条腿是加速工业化和城镇化进程; 另一条腿是加强以建设现代农业为核心的社会主义新农村建设。
在统筹城乡改革和发展中, 城市居于主导地位, 农村处于弱势地位, 只有不断提高“工业反哺农业、城市支持农村”的能力, 农村才能发展起来。从我国总体状况看, 全国已进入工业化的中期阶段。2006 年国民生产总值达到20.9 万亿元, 财政收入达到3.9万亿元, 经济总量居全球第4位, 进出口贸易居全球第3位, 外汇储备1.2万亿美元, 居世界第1位。在总体上我国已初步具备“工业反哺农业、城市支持农村”的条件。为此, 中央采取了一系列哺农、支农措施, 如取消农业税, 对生产粮食的农民实行补贴, 取消农村九年制义务教育多种费用, 实行政府为主导的农村合作医疗制度,在部分农村试行最低生活保障制度等。但从各地的具体情况看, 要实施“工业反哺农业、城市支持农村”的政策, 以较大地改变“三农”面貌, 城市的实力还远远不够。为此, 在统筹城乡改革中, 还必须把推进工业化和城镇化、发展城市二、三产业、壮大主城区的经济社会实力放在重要地位, 不断为农民进城创造就业岗位和社会保障条件, 不断以城市财政支持农村经济社会的发展。大城市的主城区基本上都没有农业, 在统筹城乡改革中, 它的任务, 就是进一步推进工业化和城镇化, 不断壮大现代制造业和现代服务业, 增加城区财政收入, 不断提高城市居民收入水平和享受社会公共服务的水平, 尽快解决农民工变市民的问题, 为农村提供教育、医疗卫生、文化建设服务, 有些地方还要解决“城中村”的问题。总之, 要把工业化、城镇化这一条腿走快走强, 成为统筹城乡改革与发展的先导力量和依托力量。
在加快工业化、城镇化的同时, 必须以发展现代农业为核心加快社会主义新农村建设的步伐。我国农业总体上仍然是传统的小农经济, 以个体农户为生产经营单位, 以小而细碎的耕地为劳动对象, 离现代农业的生产和经营方式还有很大距离。有些地方存在的老人、妇女、小孩留在农村种地的现象和耕地荒芜现象令人触目惊心, 为国家的粮食安全忧心忡忡。我们无法阻挡青壮年农民外出务工, 而且还要鼓励他们外出赚钱, 增加收入。但我们却没有下功夫去改变农村的小农经济的状况。如果这个问题长期得不到解决, 我们有什么能力去保障国家的粮食安全和工业化、城市化的进程? 有些人以为, 统筹城乡改革就是加大国家和城市对农村的支持的力度, 特别是关注农村的民生, 解决城乡社会公共服务均等化的问题。这在一定程度上说是对的。但决不能忽视, 城乡差距、工农差距本质上是农村传统的组织形式、生产方式、生活方式与城市现代的组织形式、生产方式、生活方式的差距。让传统的农村农业走上现代农村农业之路, 才是改革的根本问题。为此, 用多种形式把农民组织起来, 实行专业化、规模化经营, 用科学方法种田, 为农民提供产前、产中、产后各种服务, 提高农村市场化水平, 逐步与城市商品市场、要素市场以及国际市场接轨, 使农民过上有农村特色的现代生活, 才能从根本上提高农业劳动生产率, 解放农村劳动力,保障国家的粮食安全和农产品供应的丰富多彩。应当认识到,我国城市化率到2020年前后有可能达到60%左右, 但那时仍然会有5亿左右的农民生产生活在农村, 这个数字几乎相当于共和国建国初期的全国总人口。如果我们不积极推进农村的各项改革, 发展现代农业, 加强社会主义新农村建设, 这5亿左右的农业人口又怎样使他们过上殷实小康的现代生活呢?发展现代农业、建设社会主义新农村, 关键在县, 关键在发展县域经济。我们务必要抓住这个环节, 把社会主义新农村建设这一条腿也走快走强。现在有一种依赖城市的思想正在萌生, 这是一种可能发展起来的思潮, 必须加以防止和纠正。当今世界, 发达的工业化国家几乎都是输出农产品的农业大国。中国也应努力做到这一点。
六、解放思想, 大胆创新, 循序推进, 务求实效
我国是一个二元经济结构突出的发展中国家。从二元经济结构向一元经济结构过渡, 不但要解决西方经济学家刘易斯等所描述和研究的二元经济结构及其伴随形成的技术的二元性、劳动力市场的二元性、金融市场的二元性、区域的二元性等问题, 还要克服中国二元经济结构的农村土地集体所有制和城乡行政分割体制等特殊障碍, 面临的问题十分复杂,所要花的时间也会更长。因此, 在统筹城乡综合配套改革中,既要解放思想, 大胆创新, 在关键领域求得突破; 又要循序推进, 务求实效, 不急于求成。
解放思想是我们解决前进道路上各种新情况新问题、不断开创事业新局面的一大法宝, 必须坚定不移地加以坚持。就统筹城乡发展而言, 城市化标准的界定、农村土地制度的创新,农民工转市民问题的解决, 城乡一体化融合模式的构建, 现代农业组织形式的创立等, 都是需要冲破传统和现有制度框架的束缚, 才能走出新的道路。因此, 必须不断解放思想, 从传统的城乡关系思维中解放出来, 开拓新的思路。当前面临的障碍最大的是法律障碍。如农村土地制度已在《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》中有了法律规定。法律是不是可以突破? 一般来说, 是不能突破的。但法律本身也有一些地方是留有余地的, 我们完全可以从法律留下的余地中, 作出新的解释和规定, 必要时还可以提请全国人大修改法律。绝不能因为有了法律规定就不敢去研究, 去探索, 去试验。
解放思想的目的, 是要人们在试验中, 放胆试, 大胆闯。改革开放初, 邓小平倡议建立深圳等经济特区, 当时许多人都不理解。邓小平说: 什么是特区? 陕甘宁边区就是特区嘛。中央没有钱, 要你们自己去闯, 杀出一条血路来! 结果, 包括海南岛在内的五个特区就建立起来了。邓小平在南巡讲话中特别强调: “改革开放胆子要大一些, 敢于试验, 不能像小脚女人一样。看准了的, 就大胆地试, 大胆地闯。深圳的重要经验就是敢闯。没有一点闯的精神, 没有一点‘冒’的精神, 没有一股气呀、劲呀, 就走不出一条好路, 走不出一条新路, 就干不出新的事业。不冒点风险, 办什么事情都有百分之百的把握, 万无一失, 谁敢说这样的话? 一开始就自以为是, 认为百分之百正确, 没那么回事”。 试验失败了怎么办? 1992年, 一些人提议在上海和深圳办证券交易所, 许多人不同意。邓小平说: “看对了, 搞一两年对了, 放开; 错了, 纠正, 关了就是了。关, 也可以快关, 也可以慢关, 也可以留一点尾巴。怕什么, 坚持这种态度就不要紧, 就不会犯大错误。”现在我们搞统筹城乡综合配套改革试验, 同样要有小平同志讲的那种闯的精神、“冒”的精神, 也要有那种敢于试错的勇气和思想准备, 不然就干不出新的事业来。
但是, 必须看到, 解决城乡二元经济结构, 缩小城乡差距是一个相当长的过程。不可能一蹴而就。我国工业化尚处在中级阶段, 城市化处在较低水平, 传统农业还占统治地位,离现代化差距更大, 工业反哺农业、城市支持农村的力量还很不足。在这种情况下, 要加快工业化进程, 提高城市化水平, 改变传统农业面貌, 缩小城乡差距, 必然要花费相当长的时间。仅就城市化而言, 如果按有正式城市户口、有固定职业、有城市住宅、有家属子女同居、能享受城市社会公共服务等标准计算, 中国要达到发达国家现在那样的城市化水平, 至少需要花四、五十年, 甚至更长的时间。至于农村耕地和宅基地的集中, 现代农业组织的建设等, 不但要花时间,还会面临许多风险, 困难则更多。为此, 对统筹城乡改革,一定要采取渐进的方针, 从各地的实际出发, 分步推进, 从而有效地分散风险, 减少震荡, 降低成本。这种风险和成本的控制, 是改革能够大胆地试、大胆地闯的基本条件。
建设民主政治, 需要正确坚定地推进政治体制改革, 而政治体制改革应当吸收、运用经济体制改革的基本经验。这就是要以渐进方式推进改革。所谓渐进, 当然包含不能过急过快的意思, 但并不是指一切慢慢来。以渐进方式推进改革,具体地说, 就是要采取由边缘逐渐向中心推进、由基层逐渐向上层推进、由局部逐渐向全局推进的方式。其意义在于:首先, 从基层与局部开始, 可以使改革的全部利益相关者的信息条件比较对称, 其收益与成本、权利与责任比较对称,从而能够形成激励, 保证改革的动力, 并使人们在切身利益的基础上切实地学习民主, 逐步提高民主的素质和能力; 其次, 有助于在基层之间、地方之间、局部之间形成竞争的局面, 从而有助于充分发挥实践的创新功能, 这是因为, 实践所具有的组织与制度创新功能, 是通过自主活动及其竞争过程的选择功能来实现的。从这几个方面把握渐进改革的基本逻辑和原则, 分阶段、有步骤地推进政治体制改革, 符合邓小平的改革思想, 符合实事求是、一切从实际出发这一马克思主义的根本方法, 符合科学发展观的要求。
林 凌, 研究员, 博士生导师, 四川省社会科学院学术顾问, 四川省社会科学院]]>