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日本乡村振兴政策体系的成效与问题

沈华

2022-02-22 05:59

林兴
中国社会科学网-中国社会科学报


乡村兴则国家兴,乡村衰则国家衰。乡村振兴战略的内涵在于坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,不断拓宽农民增收渠道,全面改善农村生产生活条件。发达国家在经济发展到一定阶段后,几乎无一例外地面临农业衰退、乡村凋零等问题,故相继出台了一系列振兴政策,刺激乡村振兴发展。


  日本乡村振兴政策体系总体框架


  日本的乡村振兴政策体系从时间轴上可划分为两大阶段。第一阶段以1961年颁布实施的《农业基本法》(1978年修订)为起点,其主要政策目标在于解决城乡发展不均衡问题,缩小城乡居民收入差距。第二阶段以1999年颁布实施的《食品·农业·农村基本法》(又称新农业基本法,同时废除1961年基本法)为起点,首次将“乡村振兴”列为主要政策目标,以农业可持续发展为前提,整修农业生产条件和农村生活环境,提高农村居民生活福利。

第一阶段(1961—1999年),为促进和配合《农业基本法》实施,日本政府根据社会经济发展及农村农业形势的变化,相继修订和出台了《农地法》《离岛振兴法》《山村振兴法》《半岛振兴法》《促进特定农产村地区农林业发展基础整备法》《过疏地区自立促进法》等相关振兴农村农业的法律法规,明确了不同地区不同农业发展的政策目标,指明了农村农业发展的新途径,为保障乡村振兴提供了坚实的制度保障。《农业基本法》除了提出国家农业政策目标总则外,具体还包括以下细则。一是扩大农业生产。采取强化农业生产基础、提升农业技术水平、增加资本装备、调整农业生产等一系列必要措施,扩大农业生产、提高农业生产率、增加农业总产量。二是稳定农产品价格。从生产供需、物价及其他经济情况综合考虑,稳定主要农产品价格。三是改善农业结构。通过发展家庭农业经营和培养自主经营农户、鼓励以农业协同组合的方式促进农业经营协作、充实教育事业增加农村就业机会、指导促成农业经营现代化等一系列措施,推动农业结构的改善。


  第二阶段(1999年至今),随着日本工业化、城市化及国际贸易自由化进程的进一步深化,农村农业发展所面临的国内外环境日益严峻。耕地面积的持续减少、粮食自给率的不断下滑、农业劳动力的高龄化、农村人口减少带来的生产生活环境恶化等不利因素,迫使日本再次调整乡村振兴战略。1999年7月,以确保食品安全优质稳定供给、保护国土自然环境与传统文化、农业可持续自然循环发展、改善农业生产条件及农村居住环境四大理念为指导思想,日本出台了面向21世纪食品、农业、农村政策基本方针的新农业基本法——《食品·农业·农村基本法》。新农业基本法突破了旧法只限于农业生产、价格与流通、农业结构的局限,以更广阔的视野审视有关粮食安全、农业生产、农村宜居的一系列问题,强调农业的多功能性和可持续发展,把全面改善农村生活环境和区域特色乡村振兴作为政策的主要目标。与旧法相比,《食品·农业·农村基本法》在细则上做了以下修订和完善。一是确保食品稳定供应。努力提高粮食自给率,将其作为今后日本农业发展的首要任务。二是立足农业可持续发展。构建安定高效的农业结构体系,支持农业集约经营,确保耕地充分有效利用。三是全面推进乡村振兴。关注农村农业用地及其他用地的调整与平衡,创造舒适优美的农村生活环境,进一步加强农村地区交通、通信等设施建设,提高农村居民福利水平。


  为确保乡村振兴政策目标的实现,由日本农林水产省牵头国土交通省、厚生劳动省、环境省、经济产业省成立乡村振兴联席会议机制,统筹指导乡村振兴总体规划;在农林水产省内设立乡村振兴局,组织实施有关乡村振兴项目,统筹协调各部门政策资源,推进乡村振兴运动。《食品·农业·农村基本法》同时强调,政府部门应根据粮食、农业、农村形势变化及政策实施效果评估报告,原则上每五年修订一次。截至目前,该法案历经四次修订,与该领域的其他相关法案构成日本乡村振兴核心政策体系。


  为确保金融服务支持乡村振兴,日本构建了包括合作性农村中央金库、政策性农林渔业金融公库及为农业提供信用保证和保险的其他金融机构在内的农村金融机构体系,共同为农村市场提供有效金融服务。2008年,日本政府将国民生活金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库三个政策性金融机构合并,新设日本政策金融公库,为实现粮食稳定供给及农林水产业可持续发展提供长期稳定贷款。


  日本乡村振兴政策成效


  日本实施乡村振兴战略前后历经60年,不同阶段战略目标不同,且已经取得了一定的成效。


  一是城乡收入差距不断缩小,甚至出现城乡收入逆差距。新农业基本法出台的1999年,日本农户的平均收入约是都市圈工薪家庭的1.3倍,农民人均收入约是都市圈工薪阶层的1.1倍,旧农业基本法缩小城乡居民收入差距的政策目标已经实现。


  二是粮食自给率下滑趋于平稳,基本实现稳定供应目标。特别是以热量为基准的粮食自给率在1965—1985年间从73%快速下滑至53%之后,1999—2019年间基本稳定在40%左右;新农业基本法颁布后,以生产额为基准的粮食自给率也一直保持相对稳定状态,没有出现太大波动。


  三是农地集约化程度不断提高,农业现代化水平不断提升。2020年日本农户平均持有耕地面积达3.1公顷,比2015年增加20%,耕地利用率达91%,农地抛荒现象得到一定程度的抑制。


  四是农业经营主体不断丰富,回归田园趋势不断扩大。近年来,日本返乡务农的劳动者以年均约6万人的规模持续保持增加;农业农林高校学生毕业后,务农比例也一直保持在55%左右;法人化农业经营主体数量也在逐年增长,对于促进农业可持续发展、振兴乡村经济发挥了一定的作用。


  日本乡村振兴政策存在的问题


  虽然日本乡村振兴政策取得了一定的成效,但是并没有从根本上解决农村农业衰退、乡村凋零的现象。


  一是农户收入的增加主要依靠副业收入取得。农户来自农林水产业收入本身依旧处于相对低迷状态,2019年日本农村地区农户的农林水产业以外劳动所得是农林水产业所得的2.2倍,基于农林水产业主业的收入稳定增长机制有待进一步完善。


  二是整体粮食自给率离日本政府设定的目标还有一定差距。2030年度目标值要求以热量为基准自给率升至45%,以生产额为基准自给率达到75%。从新农业基本法颁布后整体粮食自给率的变化程度来看,实现2030年目标值有一定难度。


  三是农业劳动者持续减少与高龄化状况依旧没有改善。2020年农业经营户比2015年减少107.6万户,下降比例高达22%。2020年基础农业劳动者数量为136.3万人、平均年龄为67.8岁,与2010年相比,平均年龄增加2岁、劳动者数量减少了34%,乡村振兴缺乏充足劳动力支撑。


  四是山区乡村人居环境恶劣,振兴工作成效不高。日本农村居民整体的高龄化程度要比都市圈早20年,其中山区农村居民高龄化更为严重。人口减少及后续农业人才不足形成恶性循环,山区农村生产生活环境持续恶化,公共服务供给无法保障,凋零化问题依然严峻。


  (本文系福建省2018—2019年度高层次人才和青年优秀人才访学研修资助项目(日本访学研修)“基于一带一路视角的乡村振兴发展机遇与挑战”阶段性成果)


  作者单位:福建江夏学院金融学院


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