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美德英新等国房地产市场发展和管理经验教训及其对我国的启示

沈华

2019-12-19 09:04

王晓燕 李美洲
《西南金融》2019年12期


过去二十年来,我国房地产市场化改革发展卓有成效。一方面,刺激并满足了我国居民的住房需求,使居民的住房条件得到大幅改善;另一方面,推动房地产业成为中国经济的支柱产业,由此带动中国经济的高速增长。然而在房地产市场快速发展的同时,过度投资炒房、房价过快上涨、房地产绑架经济的乱象也引发一系列社会和经济问题,社会对房地产市场发展的质疑声不断。以2005年“国八条”的实施为起点,近十几年来,中央及地方政府从土地供

应、调节市场、信贷政策、税收政策等多方面出台一系列调控措施,试图抑制房价过快上涨、保持经济和社会稳定,着力推进房地产市场健康发展。但令人遗憾的是,房地产市场“边控边涨”“越控越涨”的怪象以及投机炒房的氛围并未得到根本性改善,房地产市场健康发展任重而道远。从政策层面上看,构建房地产市场健康发展长效机制刻不容缓,这也是近年来国家经济政策的重要导向之一。2018 年 12月,中央经济工作会议提出“构建房地产市场健康发展长效机制,坚持房住不炒。坚持房地产因城施策、分类指导,夯实城市政府主体责任,完善住房市场体

系和住房保障体系”。那么究竟如何构建房地产市场健康发展长效机制,是值得深入探讨和研究的。

在经济转型过程中,美国、德国、英国、新加坡等国在防范房地产市场泡沫、推动房地产市场长期平稳健康发展方面积累了大量的经验和教训,总结这些经验和教训对于我国构建房地产市场健康发展长效机制有着重要意义。为此,本文将从我国房地产市场发展中存在的主要问题出发,通过总结国外房地产市场长期平稳健康发展的经验和教训,致力于为我国构建房地产市场健康发展长效机制提出政策建议。

一、国外房地产市场平稳健康发展的主要经验及教训

第二次世界大战后,美国房地产业基本上保持平稳向上的发展态势,虽然也有周期性波动,但是波动幅度较小,较少大起大落,同时租售房屋的空置率保持在较低水平。但我们也看到,爆发于2007年的美国次贷危机,则是由于缺乏对房地产抵押市场高杠杆的强有力监管,房地产市场次级债违约恶性循环,最后演变为一场席卷全球的金融危机,使美国房地产市场受到了重创。德国房价总体上波动幅度不大,长期处在低水平区间。英国房地产市场虽然有波动,但是周期较长,大概18~20年一个循环。新加坡是世界上人口密度最高的国家之一,但其成功解决居民住房

问题堪称全球典范。新加坡90%以上的居民拥有自己的住房,且房价收入比始终保持在合理区间内。美、德、英、新加坡等国房地产市场发展较为成熟和稳定,得益于它们都建立了一套包括法律约束、住房保障措施、土地供给政策以及财税制度在内的较为完善的房地产市场平稳健康发展长效机制。

(一)从法律上强化以居住为导向的住房制度,为房地产市场平稳健康发展指明了方向

美、德、英、新加坡等国家均建立了较为完整的房地产市场法律体系。比如,美国先后出台了一系列专门针对住房市场的法律(包括《住房法》《住房抵押贷款法》《国民住房法》《住房与城市发展法》),尽可能通过私人企业和政府的支持,使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。德国将基础法律与专业领域法律相结合,基本明确规定了公民的居住权利,针对住房建设、租房、房价高企行为惩罚等方面,制定了较为完善的法律制度。英国颁布了专门的法律(如《住房与城乡规划法》《住房法》)以稳定住房市场,旨在解决低收入居民住房问题。新加坡

全方位制定了相对完备的住宅法律法规和部门规章制度(包括《土地征用法》《建屋发展法》《特别物权法》《私人住宅法》《房屋发展商法》《建筑管制法》等法律和《住房手册》《住房公约》等规章制度),涉及与房地产相关的土地转售、开发、规划、设计、施工建设等诸多环节,用法律法规的形式对房地产市场参与主体的权责进行了详细规定,以此规范房地产市场发展。

尽管美、德、英、新加坡四国房地产市场法律体系在立法形式、法律层级、保障内容等方面各有特点,但“强化以居住为导向的住房制度”是这些法律体系共同的、核心内容之一,从而在法律上保障所有居民“居有其所”。比如,美国《住房法》的宗旨是促进房地产市场生产安全、舒适、绝大多数居民都有支付能力的住宅,明确政府有义务“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”,目标是“为所有公民提供体面、负担得起的住房”。德国《宪法》和《住宅建设法》均明确规定,保障居民住房是联邦政府首要的政策目标之一,并把建造面积、布局、租金适合居民需要的住房作为政府制定房地产政策的出发点,且强调不把房地产作为其“支柱产业”。德国《经济犯罪法》中将地产商制定超过“合理房价”的20%规定为违法行为,超过50%则为“房价暴利”构成犯罪,出售者将受到罚款,甚至最高被判处三年徒刑,以此打击投资炒房行为、规范房地产市场秩序。英国《住房和城镇规划法》明确规定,居民住房问题属于公共事务,政府有义务承担责任。新加坡《土地征用法》将闲散的土地资源收敛起来用于集中开发,保证组屋建设用地;《建屋发展法》明确住房发展的目的是“居者有其屋”,住房的定位是“自住为主”,并规定组屋“在购买5年之内不得转售,也不能用于商业性经营”,购买新的组屋必须退出旧组屋,以防投机多占。

(二)健全住房保障措施,实现居民住房供给多元化

第一,通过法律、政策规划、土地以及其他措施,支持政府部门运营或私营房地产公司增加多样化住房供给,鼓励居民将多余的住房纳入租赁住房体系,扩充住房增量,增加住房保障多样性。比如,德国政府每年按照人口需求对高、中、低各档房屋的结构作出规定,明确规定所有住房当中保障房的比例,以此满足住房供给的多元化需求。新加坡政府则通过提供廉租房“组屋”来实现居者有其屋的目的。

第二,通过补贴、税收等手段,尽可能地满足不同群体可以支付得起的住房需求。美国在 20 世纪30年代至60年代期间主要是直接向低收入者提供公共住房,20世纪60年代至70年代,重点转为补贴私人机构兴建出租屋给低收入家庭,20世纪70年代以后,转为向低收入者提供住房补贴。德国通过贷款、土地、税收、补贴等方面的优惠措施,鼓励居民合作建房,并提供公共租赁房。此外,德国政府根据租客或拥有产权的自住人的工资收入、住房面积和住

房租金等因素,给予低收入保障人群一定的住房津贴,由德国联邦政府和州政府各自负担50%。英国政府解决低收入者住房困难的主要手段是提供住房建设补贴和房租补贴,并针对不同的需求者提供临时住所、廉租房、可支付住房。

第三,运用法律、税收等手段打击炒房、规范租赁市场,支持老百姓能买则买、能建则建、能租则租,进而达“居者有其屋”的政策目的。德国政府规定,三年内房租涨幅不得超过30%,如果由于实际运营(比如房屋改造、维修等)成本上升而要求增加租金,房东必须出示相关证据并征得租客同意,且房东不可以无理由提前终止合同。英国《保障居住环境健康住房方案》规定,如果出租人提供“不适合人类居住”的房屋给承租者,承租者可以向法院提告出租人,出租人必须对房屋进行维修或者纠正健康、安全问题,而且还得向承租人支付赔偿金。

第四,建立了一套普惠性、多样性的住房金融制度,有力地支撑了“居者有其屋”计划的实施。比如,美国建立了一套抵押保险机制,形成了比较完善的住房抵押市场和住房抵押金融体系。德国构建住房储蓄银行体系,实行“先存后贷”合同储蓄模式和房贷固定利率机制,适用于不同阶层的居民。英国政府的住房金融政策重点是通过房价和抵押贷款折扣支持租赁户购买所租赁的公共住房,并运用“优先购买权”、半租半买等方式满足购房者的现实需求,其政策的核心是给予优惠。新加坡明确要求,所有公民和永久居民必须缴纳公积金,目前覆盖率已经超过95%。中央公积金在住房领域主要有两大功能:一是通过向发展局提供资金支持政府“建得起”组屋,二是通过贷款优惠和补助支持居民“买得起”组屋,以此实现“居者有其屋”。

(三)合理规划土地供给,平衡房地产市场用地供需

一是选择合理的城市发展模式,避免城镇化过程中形成人地背离发展的大城市或特大城市。德国在城镇化过程中合理布局,形成了数量多、分布均匀的城市发展模式,居民多散居在中小城市,少在大城市拥挤。尽管德国城市化率超过90%,但单个城市人口规模并不大,人口过百万的城市只有柏林、汉堡、慕尼黑、科隆四个城市,超过70%的人口生活在万人以下的城镇里,由此形成一个个地理上分散却是人口相对集聚的链式都市圈。这样的城市发展模

式避免了大城市甚至超大型城市的聚集效应,人口城镇化和土地城镇化基本一致,土地供需矛盾不明显,促进大城市房价涨幅长期保持在合理区间。

二是推行强制、低价补偿的土地征收制度,政府不依赖土地财政。新加坡土地以国有为主,约九成的土地归国家所有,政府在土地规划、征收、利用和经营上拥有绝对的主导权。新加坡秉承“国家利益高于个人利益、经济发展高于人权保障”的价值理念,同时认为“公共基础设施建设所带来的增值应当归国家所有,潜在增值部分不应当计入当前地价之中”。因此,政府可以强制、低成本征收土地,并将其转交给建屋发展局(HDB),用于开发建设组屋。这种强制、低价补偿的土地征收制度,有利地保障了组屋建设所需的充足、低廉的土地。与中国同样采用土地公有制而有所不同的是,由于新加坡的土地出让金直接纳入国家储备金,政府无权支配,所以政府卖地动机并不强,财政不会过度依赖于土地。据统计,新加坡政府收取的土地出让金及房地产税费约占财政收入的20%左右,而这一比重在中国却高达50%。

三是提高土地集约化水平,增加与需求相匹配的住宅土地供给。英国通过促进金融业等第三产业发展、提高农业效率等产业结构调整政策,不断提升土地产出水平和土地集约利用程度,增加住宅用地的空间。目前,英国新建住宅中有近60%的用地来自再开发土地,包括利用后闲置土地、遗弃土地以及未充分利用土地等。

四是推行土地储备制度,稳定土地市场预期。美国根据未来10~20年城市发展规划来预测新增土地需求规模,并以此作为城市土地储备数量的重要依据,提前有方向、有目的地购买闲置或城市边缘区的土地,通过土地用途、区位、密度和出让时机等整体规划作为引导,从而促进土地供需的平衡。目前,美国住宅用地充足,约占国土总面积的6%左右,人均居住用地高达1700多平方米。

(四)完善税收调控机制,抑制房地产过度投机行为

一是建立比较完备的房地产评估机构和评估制度,为确定房产税税基提供参考依据。美国各州及地方税收管理局设立税务评估办公室和税务专员办公室两个平行机构,税务评估办公室负责对不动产进行估价,税务专员办公室按照评估价值计算应征税额并征收,两个平行机构相互隔离,以确保评估的公正性。德国地产价格并不是完全由房地产开发商决定,而是取决于独立的房地产评估机构,由第三方专业评估师独立评定,地产评估师资格采用年审制,同时各地成立“房地产公共评估委员会”(民间组织属性),负责制定当地土地指导价。英国各地区设立了专门的评估委员会负责房产估值汇总和维护。

二是实行宽泛的差别化征税体系。英国所有房屋按照市场评估价值被划分为A-H八级,按级别进行征税。德国要缴纳评估价值1%至1.5%不等的不动产税。新加坡自住房产的房产税率是4%,其他类型的房产税率为10%,对于小户型的业主可以在4%的基础上进行折扣,并从2011年开始,按照年价值金额进行差别化税率征税。此外,新加坡对非公民征收的房产税率远高于公民。

三是征税过程中交易环节、持有环节并重。德国房产税在交易环节有不动产交易税、差价盈利所得税、遗产税和赠与税等,其中,动产交易税约3.5%~6.5% 左右,加上其他交易费用,房产交易成本约10%。英国在房产交易环节征收土地印花税(首套房税率在0%~12%之间,二套房则更高),同时按照个人所得税率所处档次对房产投资收益征收资本利得税(如个人所得税税率为 40%,资本利得税税率28%),同时在保有环节征收市政税(税率约2%)。

四是房产税作为地方财政收入的主要税种,占地方财政收入比重较高。房产税是地方政府的主要税种,构成了地方财政收入的主要来源。美国房产税占地方政府财政收入的50%~80%,英国“住宅税”占地方财政收入的45%左右,德国的房产税也是地方财政收入的主要税种。

五是多减免、重调节,以保障弱势群体。美国政府对公共部门、非营利组织、教育组织等持有的物业全面免征房产税,对退伍军人、房产税超过家庭所得一定比例群体(如高龄房屋持有者)实行房产税部分免征。德国政府采用税收减免政策鼓励私人建房、合作建房,对申请建房的贷款可从应纳税收入中扣除,对居民购买的自建房用地给予地产税十年免征。英国政府对于未成年人、学生、残疾人居住的房产免税,对低收入家庭和失业人员减免房产税,对农村住宅免征房产税,对农村、小企业、慈善组织等经营性物业减免营业房屋税。

(五)合理控制加杠杆行为,维护房地产市场稳定

历史经验表明,房地产加杠杆是推升房地产泡沫、影响房地产市场稳定、进而诱发金融风险的重要因素。2007年,美国爆发的次贷危机,就是由美国房地产次级贷款违约失控,并最终演变成为历史上最惨痛的金融危机之一。与之对比的是,德国同样也实施量化宽松政策,外资大规模流入,德国的房地产价格自2000年开始也出现了一定程度的上涨,但德国房地产市场金融风险始终保持在可控制范围。这主要与德国住房金融制度设计中对居民杠杆率的控制有关。德国住房贷款采用储蓄合同贷款模式,要求购房者存款金额达到房贷金额的50%以上才可以申请贷款,购房加杠杆受到一定限制。加上德国住房市场结构以租赁房为主,住房自有率不足50%,所以购房者所占比重并不高。在这样的制度设计下,尽管房价有些上涨,但德国的住房信贷增幅却十分有限,甚至低于名义GDP的增速,以至于居民部门的杠杆率不升反降,到目前也只有53%,低于发达国家平均水平。英国通过贷款价值比(贷款抵押物的价

值与其担保的财产价值的比率)、债务收入比(借款人的未偿债务与其年收入的比率)、利息覆盖率(购买可出租房产的预期租金收入与一段时间内估计按揭利息支付的比率)监管指标,一定程度上约束购房家庭过度负债,严控房地产市场的高杠杆,从而维护房地产市场稳定。

二、我国房地产市场发展中存在的主要问题

(一)现有法律体系未明确“房住不炒”的定位,房地产长效调控机制尚不健全

我国目前房地产市场相关法律也有不少,主要包括《土地管理法》《城乡规划法》《城市房地产管理法》等基本法,《土地管理法实施条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产开发经营管理条例》等行政法规,以及《宪法》《民法总则》《民法通则》《物权法》《合同法》中涉及房地产的相关条款。这些法律体系虽然贯穿土地征收与补偿、房地产开发、经营、管理以及房地产交易、持有、使用等各个环节,但并未明确“以居住为导向”的住房制度,难以从法律上长期稳定地守住“房住不炒”的定位。在房地产市场需求不断激发释放、房价快速上涨的背景下,如果缺乏法律制度来保障“房住不炒”的房地产市场定位,则房地产市场规范发展只能依靠短期宏观调控手段。近些年,我国房地产市场调控总是在稳增长和控房价之间相机抉择,主要是运用货币、信贷、税费、土地等各种政策工具进行调控。虽然在短期内取得了良好的效果,房价快速上涨的势头也有所遏制。但是,在调控中,政府多使用诸如调整房贷首付比例、调整贷款利率、限购、限贷等应急调控手段,在需求端进行调控并且多使用行政手段,而并没有能够建立平衡供需、有效抑制投机、促进各种资源充分利用的长效机制。归根到底,这些调控还是重行政手段轻经济手段、重抑制需求轻增加供给、重短期调控轻长效机制,这种对需求的暂时性压制或刺激需求急剧释放,或压抑需求延后释放,并不能取得调控的长期效果,刚性需求、投机空间较大和住房供给结构不均衡使得房价在调控松绑后产生报复性反弹的几率较大,同时也造成了诸如“假结婚”“假离婚”等社会问题。由于经济发展高度依赖于房地产市场,当经济下行时,在稳增长的压力下,房地产市场的调控政策又不得不趋松,调控政策欠缺稳定性。总体上看,这些调控手段并没有解决房地产市场长期供需不平衡的根本矛盾,无法真正实现调控目的。

(二)住房保障制度和金融支持政策体系不完善,难以满足居民多元化住房需求

一是保障性住房基本制度不健全。我国房地产供给中除完全市场供给外,还有公租房、经济适用房、廉租房以及棚户区改造安置房等保障性住房。由于缺乏立法等有效的制度安排,经济适用房和廉租房供给非常有限,供给远远小于需求,非但不能达到有效保障居民获得住房的目的,而且由于寻租机会较大而滋生社会腐败。此外,保障住房体系还存在诸多类似准入门槛高、退出门槛低的问题。比如,在准入方面,部分地区从户籍、收入等方面严格设定

准入门槛,要求保障房申请人必须具有当地户籍、家庭收入符合当地低收入家庭收入标准,从而将非户籍、收入水平不在规定范围内的家庭排除在保障房体系之外;在退出方面,允许经济适用房在满足一定年限、补足少量差价款后可以按市场价格销售,退出收益大的预期催生了大量出于寻租目的的购房者。

二是房地产市场租赁制度不完备。据第六次全国人口普查数据显示,2010年,我国城镇家庭租房比例约为21%,远低于美国(36%)、德国(55%)等国家。租赁市场发展较慢,主要有两方面的原因:一方面,房地产绑架地方经济,房地产作为支柱产业,确立了重销售轻租赁、重增量轻存量的住房供应体系,统筹规划、发展租赁市场的动力不足。另一方面,规范租赁市场发展的法律制度保障缺失,难以震慑出租人,承租人利益得不到有效保障。德国、新加坡租赁市场由政府统筹规划,房源大多由政府或政府控制的企业所提供,而中国租赁市场则主要是由个人提供

房源,个人房源占租赁市场的比例约超过80%。在缺乏住房租赁法律监管的条件下,出租人随意涨房租、更改租期、提前结束租约等行为经常发生,承租人租房体验差,使承租人产生租房不安全感,导致承租人频繁换房,承租人的租房权益受到侵害。特别是在“有房才是家”的中国传统文化思想的影响下,大多数家庭的租房意愿不强。

三是住房保障体系中的金融制度安排不完善。

一方面,公积金资金池封闭运作、规模小,对购房者的贷款支持不足。目前,我国住房公积金缴存额约占GDP的6%,而新加坡公积金余额占GDP比重高达80%。尽管这些年房价快速上涨,但住房公积金的可贷额度并未同比例增长。在北京、上海、广州等一线城市,单个家庭的公积金可贷款额度约为100万~120万,按一套普通90平方米的商品房计算,购房款约为400万~700万之间,公积金贷款额度覆盖房款的比例不足20%。此外,由于住房公积金提取条件多、手续繁琐,部分房地产开发商不允许购房者使用公积金贷款。另一方面,对中低收入购房者,除公积金贷款外,金融机构并没有直接提供低息或无息住房贷款。加上公积金贷款的覆盖面有限,大多数中低收入购房者并未纳入到政府贴息政策体系。同时,虽然我国居民通过银行贷款方式获取购房资金的比例越来越高,但是与之相匹配的风险担保机制并不完善,仅依靠较为单一的融资担保机构来担保。

(三)人口城镇化与土地城镇化之间存在矛盾,土地供需结构不平衡

近些年,我国房地产市场调控长期效果不明显的最重要原因之一是土地供需结构不平衡。我国房地产市场存在较为明显的区域分化现象:一、二线重点城市房地产市场供不应求,房价上涨趋势和上涨幅度较为明显,即使在动用严厉的限购、限贷等调控措施条件下,也难以抑制住房价过快上涨的势头,甚至有时陷于“越控越涨、越涨越控”的循环圈;三、四线等中小城市房地产市场则面临较大的去库存压力,房地产去化周期相对较长。特别是人口净流入

的重点城市房价上涨快,而人口净流出的中小城市房地产库存较多、房价涨幅较小甚至有下跌趋势。出现上述现象的原因是多方面的,比如有各地产业结构、经济发展程度等方面因素。但主要原因还是,在我国城镇化发展过程中,由于长期实行“控制大城市人口、发展中小城市和小城镇、促进区域协调发展”城镇化战略,导致人口城镇化与土地城镇化不匹配,人地背离,具体表现为两个矛盾并且同时存在。第一个矛盾是,人口倾向于向收入更高的大城市流动,大城市户籍人口虽然控制住了,但常住人口却在不断增加,而“控制大城市规模特别是严格特大城市规模”的城镇化政策又限制了大城市的土地供给,造成大城市人口加速聚集和土地供给有限的矛盾。第二个矛盾是,三、四线城市人口流向一、二线大城市,加上产业空心化,人口加速流失,造成这些城市人口聚集能力不足与城区加速扩张的矛盾。

(四)房地产税费制度不合理,“土地财政”抬高房价现象突出

一方面,房地产税征收重增量轻存量、重交易轻持有,投机炒房成本较低。房地产税费主要是在房地产开发建设、市场交易以及房产持有等环节加以征收,不同的房地产税费制度主要体现在上述环节的征收重点及征收力度。当前,我国房地产税主要强调房产增量税而忽视存量税,在房地产开发建设和交易环节涉及的税收不少,但是在房地产持有环节征收力度不够。比如,在持有环节,主要涉及房产税和城镇土地使用税,但目前对个人非营业住房都免征。由于征收范围窄、税基小,房产税征收规模不大,约占地方一般财政预算收入的3%左右。在交易环节,主要涉及契税、增值税及附加、个人所得税、印花税、土地增值税等多个税种。相较于持有环节,交易环节各税种的税率较高且免征条件不多,综合税负高。据澳大利亚会计协会测算,中国房地产交易环节综合税率约为2.1%,处于国际中等水平。由于房地产持有成本较低,不能对过度投机行为进行有效调控。特别是在房价上涨预期的带动下,对住房的刚需、投资、投机等多种需求叠加释放,“早买早赚”“多买多赚”造就了房地产市场过度繁荣。

另一方面,分税制加上土地招拍挂制度叠加形成的“土地财政”现象,使得地方政府对土地财政严重依赖。据恒大研究院测算,2017年,地方综合财力中土地出让金收入贡献24%,房地产相关税收贡献11%,两者合计贡献35%,是地方财政收入的主要来源。在土地财政的格局下,地方政府对中央政府房地产调控设立各种障碍或规避措施,执行力度大打折扣,而且地方政府追求土地出让收入最大化的天然需求,也成为高房价的重要推动力。特别是“价高者得”的土地招拍挂制度进一步推升了土地成本,“地王”频现,以致于土地成本在房地产开发成本中

的比重越来越高。据统计,土地成本占房地产直接成本的比例甚至接近60%。高地价传导到高房价,高房价又刺激开放商进一步高价拿地,形成高地价—高房价的螺旋上升圈。此外,“土地财政”也使得地价保持不断上涨的趋势,通过地价调控进而稳定房地产市场的空间较小。

(五)房地产过度融资,房地产金融风险隐患凸显

在房价持续上涨预期的作用下,房地产市场供需两旺,房地产高杠杆与房价过快上涨并存,不仅使房地产偏离了“房子是用来住的,不是用来炒的”政策定位,同时也加大了房地产金融风险。从企业部门看,房地产企业加杠杆融资,企业债务率居高不下。除股票融资、银行贷款等常规融资模式外,部分房地产企业通过委托贷款、嵌套投资信托计划及其他金融产品、受让信托收益权及其他资产收(受)益权、以名股实债方式受让房企股权、其他债权投资等方式外部配资,用于支付土地出让金和补充流动资金,甚至有些房地产企业购地资金杠杆率达到 7~8 倍,严重违反了自有资金购地的监管要求。据《中国金融稳定报告2018》显示,2017年,136家上市房地产企业平均资产负债率高达79.1%,更有26家房地产企业资产负债率超过85%。对于高负债的房地产企业而言,一旦遭遇房地产行业周期性波动时,就可能面临资金链断裂的风险,并通过房地产行业向金融系统传递,容易形成系统性金融风险。从居民部门看,居民购房加杠杆,推动家庭债务率不断上升。在房价快速上涨的背景下,部分购房者利用短期消费贷款等渠道违规加杠杆,加上部分类金融组织联合房地产开发商违规推出首付贷产品,使购房者绕过住房按揭贷款的首付比门槛,提高了购房者进行非理性及冲动型购房的倾向,导致大量短期消费贷款进入房地产市场,使房地产市场的投资投机行为有所增加,推升了居民债务水平。从宏观杠杆率指标来看,家庭部门宏观杠杆率从2008

年末的18%逐步上升到2018末的54%,已经超过新兴经济体平均水平(35.7%),正接近美国(65.9%)以及发达国家整体水平(73.5%)。从债务收入比指标看,我国家庭债务收入比也从2013年的81.2%逐年上升至2017年的112.3%,已经超过德国(93.9%),略低于日本(114.1%)、美国(129.2%),表明家庭部门财务负担越来越重。家庭部门被房地产高度绑架,“家庭主要资产是房产、家庭主要负债是房产”。除了对其他消费产生挤出效应、影响经济发展,还会引致财富幻觉、带来资产泡沫,更重要的是一旦经济下行、家庭收入下降,房产债务具有不可持续性。特别是在购房加杠杆的条件下,一旦房价下跌,将会产生大规模的债务风险,并向金融系统传导,诱发系统性金融风险。

三、构建我国房地产市场平稳健康发展长效机制的若干建议

(一)建立比较完善的房地产法律体系,为房地产市场长期平稳健康发展夯实制度基础

健全的法律是一个市场健康发展必不可少的条件,美、德、英、新加坡等国家基本上都有关于房地产的专门法律,并且涵盖各个方面,不仅对房地产市场发展起到长效的约束作用,而且为居民住房提供了有效的法律保障。为此,我国应在《城市房地产管理法》的基础上,通过法律形式明确以居住为导向的住房制度设计,起草包括土地、住房保障政策、住房金融政策在内的较为完整的住房法律体系。需要从法律上明确提出“满足全体人民居住需求是我国主要的基本国策”,并强调住房的居住属性,把“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位贯穿于房地产相关立法之中。特别是要对房地产开发商“囤地”“囤房”“串价”以及家庭虚假购房、违规购房、房东随意变更租房合约、恶意涨租金等扰乱市场的投机行为予以严厉打击,从法律层面上规范房地产市场的发展,保障全体公民的居住权益。在相关立法齐备的条件下,要推动房地产市场宏观调控从以行政手段为主逐步过渡到以法律手段、经济手段为主,建立房地产市场长期稳定的常态化调控机制,避免房地产市场大起大落。

(二)建立多元化住房保障体系,为房地产市场长期平稳健康发展构建稳定机制

一是针对不同居民主体的家庭收入情况,建立多元化、分层次、广覆盖的住房保障体系,从总体上形成“高收入靠市场、中等收入靠支持、低收入靠保障”的住房保障格局。特别是要密切关注低收入群体的住房需求,不能盲目地把低收入群体的住房保障责任推向市场,一刀切地搞住房市场化。

二是从补贴、贷款优惠、提高保障房供应量等方面入手,满足低收入者的住房需求。从加大补贴力度、加强经济适用房建设、适时推进小产权房合法化进程等供给侧入手,建立健全购租并举的住房保障制度,通过多样性的住房供给满足居民的住房需求。同时,要完善保障房开发建设、运营管理和申请者资格认定的监测机制,严格落实保障房的保障功能定位,防止利用保障房寻租进而侵害低收入群体的住房权益。

三是借鉴德国经验,大力发展租赁市场,建立以市场配置为主、政府提供基本保障为辅的住房租赁体系。要运用税收、土地、金融等手段支持房地产开发企业开展标准化、规范化的住房租赁业务,鼓励个人出租住房,并从法律上保护承租人合法权益。四是要从完善住房金融体系、健全房贷政策、创新保险模式等方面完善金融保障体系。在当前公积金制度的基础上考虑成立专门的住房储蓄银行,为刚性需求购房者提供资金保障;在目前首付比例、贷款利率等房贷政策基础上探索建立长期稳定的利率机制,以稳定购房者的预期;在商业保险的基础上,提供政府参与的保险,以进一步降低住房市场风险。

(三)建立人口与土地挂钩的新型城镇化发展机制,从根本上解决房地产市场中土地供需矛盾

一是借鉴国外城镇化发展经验,实施居住导向、人地挂钩、大都市和卫星城市协调发展的城镇化发展战略。以大都市、卫星城市发展模式替代中小城镇发展模式,推进中心城市可分离功能向周边卫星城市疏解。在“人地挂钩”方面,要充分考虑热点城市的人口流入,把土地供应向人口流入多的城市倾斜,由过去采用的农业转移人口与建设用地供应量挂钩模式向新增常住人口与土地供应挂钩模式转变,满足人口流入多城市的用地需求。对中心城市而言,要切实优化住宅用地、工业用地、商业用地的结构,优先保障住宅用地供应。此外,还要建立房地产库存去化周期与供地挂钩政策,对库存去化周期短、库存紧张、房价上涨较快的城市,要增加建设用地指标;对库存去化周期长、库存富余的城市,要缩减建设用地指标。二是借鉴土地集约化利用经验,不断提高城市用地效率,为住宅用地提供更多空间。通过调整产业结构、大力发展第三产业、盘活城市闲置和低效用地等方式,提高土地集约化水平,化解土地供需矛盾。三是要建立有效的土地储备制度,加强对空间进行合理规划,适时调整与城市发展相适应的用地结构。四是要推动土地转让模式从价高者得向“限房价、竞地价、竞配建”转变,打破地价推升房价、房价拉抬地价的循环,从源头上降低房地产开发成本,进而抑制房价过快上涨。

(四)推进房地产税费改革,建立房地产市场发展的自动稳定机制

根据美、德、英、新加坡等国的经验,合理的房地产税费结构能够有力地抑制过度投机行为,自动调节市场供需矛盾,同时还能够提供稳定、较为充足的财政收入,避免“土地财政”现象出现。为此,一是要调整房地产税费结构,重点对房地产交易环节减少税费,而对持有环节增收合适水平的税费,试行个人所得税综合征收制度,促进房地产开发建设、交易、持有环节税费平衡。二是要制定累进税率、减免抵扣等差别化税收制度,在实施范围上可考虑先试点再逐渐推广的策略。同时,要兼顾不同区域经济发展情况以及房地产市场发展情况,给予地方政府一定的自主权,允许地方政府对诸如房产税免征、减征条件以及优惠税率等方面设计不同的标准。三是要把房地产税收减免政策作为落实低收入群体住房保障的重要手段,对刚毕业大学生、残疾人、低收入家庭、失业人员、退伍军人、家庭供养人口多等特殊群体购买房产的减免房产税,对向这些群体提供房屋租赁的出租者给予税收优惠、适当减征房产税。四是要建立配套的、独立的房地产价格评估机制,对不同地段、不同类型的住房必须定期制定详细的基准

价格作为执法依据,同时要加快推进不动产统一登记、征信联网、民政信息联网,为房地产税费改革提供基础保障。

(五)强化住房金融监管,守住“房住不炒”的定位

住房金融要严格落实“房住不炒”的基本要求,定位于向自建、购买或租赁自住房的家庭提供金融服务,支持刚需和改善性购房需求,不能异化为投资炒房、拉抬房价的推手。一是要加强贷款人资质的综合审查,把好住房金融准入关。除抵押房屋价值评估外,还要把贷款人真实收入、债务收入比等纳入住房贷款审批条件,对贷款人还款能力进行全面审慎评估。还款能力的评估不能只局限于住房贷款,而应该是建立在包括住房贷款、消费贷款以及经营性贷款等在内的全口径贷款基础之上。二是要加强住户贷款资金用途的穿透式监控。通过建立跨部门的贷款数据监控和共享平台,充分运用大数据、金融科技等手段,把每笔贷款的资金来源、中间环节和最终投向穿透连接起来,防范家庭通过消费信贷、经营贷款名目将贷款资金用于投资购房。三是要严格禁止类金融组织为“加杠杆”炒房提供场外配资服务。“首付贷”“现金贷”等产品被投资者用于支付购房首付款,实际上绕开了住房贷款对首付款的最低要求,已经成为“加杠杆”炒房的重要工具,应当予以严格禁止。四是加强对房地产企业特别是高负债房企的监管。严格落实房地产企业只能用自有资金购地的监管规定,对房地产企业购地资金来源实施穿透式审查,坚决打击购地加杠杆行为。对过度融资负债率偏高、大量囤积土地、市场炒作、经营风险较大的房地产企业要实行适当的融资限制,合理管控企业有息负债规模和资产负债率。

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作者简介:王晓燕,女,经济学博士,广东轻工职业技术学院财贸学院副教授、副院长,研究方向:宏观经济;李美洲,男,经济学博士,高级经济师,供职于中国人民银行广州分行,研究方向:金融监管。


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2019-12-19 05:11
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国外开发性金融立法与治理体系比较研究