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农村组织创新:脱贫攻坚的经验与对乡村振兴的启示

沈华

2020-07-17 06:28

左  停  苏青松
《求 索》2020年第4期

一、组织创新在乡村发展中的基础作用

   农村组织既是构成农村社会的基本要素,也是推动农村发展的关键力量。通过农村组织将农业、农村、农民进行组织化管理是农村社会治理的一个宝贵经验。集体化时期,中国农村对农业合作进行了探索与实践,试图通过农民组织化和农业合作化的方式来提升农业农村管理效能,进而实现农业农村现代化。由于当时农业生产条件落后,集体经济制度中缺乏劳动激励机制,客观上削弱了个体农户从事农业生产的主动性和创造性。但不可否认的是,之前的农民组织化和农业合作化为农村集体经济体制改革后的农村和农业发展提供了必要的社会条件和环境,对解决一家一户分散承包经营中的不经济的问题具有重要的实践意义。改革开放以来,随着城市化、工业化在全国各地的加速推进,包括劳动力在内的各类生产要素逐渐向城市和工业部门集聚,农业边缘化、农村空心化、农民老龄化、集体经济空壳化等问题突出。农村组织面临无人管事、无钱办事、无力干事等多重困境,农村内生发展动力难以形成,这也是造成农民农村贫困的一个原因。在实施乡村振兴战略过程中,我们须充分认识农村组织创新在农村发展中的重要意义,通过农村组织创新提高农村社会运行效率,提升农村集体行动能力,增强村庄凝聚力与村民认同感,激发农村振兴的内生动力,发挥农村组织创新作为乡村振兴发展内部核心驱动力的基础作用,通过组织振兴推动乡村振兴其他目标的实现。概括来讲,组织创新对于乡村发展具有以下四个方面的作用。

第一,组织创新可以降低交易成本,提高农村社会运行效率。相较于农民个体和市场,农村组织具有更高的社会运行效率,这是效率视角下农村组织存在并维持的合理性基础。一般而言,农村组织通过高度规则化和程序化与外部环境进行对接,以降低不同主体之间的交易成本,提高农村社会运行效率。例如,基层政权组织通过以下三种组织创新方式提高农村社会管理效率。其一,优化机构设置。基层政权组织为提高公共事务处置效率,通常对组织机构进行扁平化设置和网格化管理。这种简化组织管理层级的做法在加大农村公共服务的精细化程度的同时,有效提高了农村社会管理效率。其二,治理重心下移。通过下移治理重心、完善治理体制机制,基层政权组织能有效缓解组织内部权责不对等的矛盾,推进公共服务优质化。其三,职能转变和“放管服”改革。这种组织创新方式以人民为中心,是推进服务型政府建设的必然要求,有助于完善政府功能定位,激活农村市场和社会活力,降低社会运行成本。

第二,农村组织作为形式和过程可以提升农村集体行动能力。从农村组织形式来看,农村组织弥补了分散农户能力上的不足。在农村社会转型背景下,庞大而分散的个体农户融入市场竞争的有效途径尚未打通,导致个体农户在农产品生产、加工、销售等环节都面临障碍,市场议价能力和市场风险抵御能力不足。在这种情境下,农村合作经济组织开展的合作经营有效降低了农户分散经营的成本,提升了农民的集体行动能力。实践证明,农村合作经济组织能使农村生产关系与农村生产力水平动态调整相互适应,是符合现代农业发展需要、实现农民走向共同富裕的载体。从农村组织过程来看,农村组织是有意识的集合体。在村级公益事业建设中,作为“理性经济人”的个体农户

容易采取搭便车的行为谋取利益,不利于村庄集体建设和农村公共品供给。农村组织能够培育和打造各类公益建设的新型平台并广泛吸纳各类组织形态的参与,完善村级公益事业建设投入的运作模式和激励机制,从而激发农村组织成员的参与主动性与创造潜能,提升农村集体行动能力。

第三,农村组织服务功能的实现可以增强村庄凝聚力与村民认同感。一方面,农村组织创新的实现需要加强农村组织提供公共福利的能力。随着农民需求的多元化,农村服务性、公益性和互助性的社会组织逐渐发展起来,从农村养老、农业科技、卫生事业等方面为村民提供专业、高效、有序的社会服务,促进农村社会的现代化发展。多样化的农村组织活动可以打破原有的闭塞格局,扩大村民交往范围,在村庄内部形成良性互动的社会关系网络,促进村民之间的资源互享互换、信息交流和团结互助。另一方面,农村组织创新由村规民约、地方志史等传统组织载体和信用评价体系、爱心积分超市等新型组织载体共同呈现,拓宽了村庄内部重构社会信任和价值导向的渠道,强化了村民集体意识与组织观念。

第四,农村组织创新可以通过农民间的互动激发农村振兴的内生动力。农民间的互动状态关系到农村发展的全面性、长久性和内生性。在农村发展过程中,国家自上而下地向农村输入倾向性政策、项目、资金、人才、技术等资源。资源输入的绩效取决于农村是否能找到有效的承接载体,优化整合外部输入资源并将其转换为农村发展的生产要素和生产条件。在传统组织形式下,外部输入的资源容易被农村精英群体俘获,无法真正惠及普通农民,严重影响了农民间的互动积极性。农村组织创新在为乡村振兴提供强有力的组织保障的同时,还在农村产业培育、人才培养、生态保护和文化引导等重要领域起到驱动作用,通过组织创新平台的搭建推行共建共治共享治理模式,发展生产力、调整生产关系,实现输入资源在农民间的公平配置,从而提高农民间的互动积极性,突出农民在农村发展中的主体地位,从根本上激发农村振兴的内生动力。

由此可见,农村组织是推动农村发展的关键力量,也是乡村振兴的内核,在农村社会管理、农村经济发展、公益事业建设、农业技术推广及应用等方面发挥着基础作用。但是在中国过去几十年的农村社会经济结构变迁中,农村组织始终面临着“成长的烦恼”和“发展的困境”。比如,在当前城镇化、老龄化背景下,农民的去组织化持续加深,农村组织时常失灵、失效、失衡,导致许多贫困地区扶贫需求与供给呈现“双重分散性”,贫困人口难以摆脱“贫困陷阱”。2020年是脱贫攻坚的收官之年,脱贫攻坚之所以能取得非凡的历史性成就,与各级政府在脱贫攻坚中在农村组织方面的各项创新密切相关。在脱贫攻坚实践中,各地各部门采取了一系列超常规举措,在贫困地区农村治理、农民产业组织化和新型的社会化服务网络等方面进行了积极的农村组织创新探索,保障了脱贫攻坚的成功推进,也为乡村振兴乃至国家治理现代化积累了宝贵经验。

   二、脱贫攻坚中农村组织创新的经验与探索

   著名社会学家帕森斯(T. Parsons)曾提出“结构功能主义”,并运用“功能”模式对组织与社会体系关系进行分析,得出组织特有功能的优越性是现代社会的一种关键结构特征。农村社会作为一个纷繁复杂的有机整体,其基本特征能否维持稳定和均衡受到社会不同要素之间相互关系的约束。

在全球化和后工业化背景下,一切创新活动都会发生在组织之中,组织创新已经成为维持社会稳定和均衡,推动社会变革的重要引擎。脱贫攻坚取得卓越成效得益于全国各地农村通过组织创新构建有效的回应性治理体系⑤。农村组织创新解决了农村组织能力不足的问题,提高了农村组织运行绩效,在贫困人口高质量脱贫和成效巩固等方面发挥了积极作用。脱贫攻坚中,农村组织创新的主要经验包括:提供外部支持实现村级扶贫治理的组织创新,围绕经济发展丰富农村经济组织形式和内涵,提升农村组织的综合服务能力。这些组织建设和创新为脱贫攻坚提供了强有力的组织保障,也是脱贫攻坚的重要成果,还是未来稳定脱贫长效机制的重要组成部分。

(一)政府组织治理资源下沉,推进村级扶贫行政体系的组织再创新

脱贫攻坚中组织重要创新经验之一是输入政府治理资源,培育村庄扶贫治理力量,实现村级扶贫行政体系的组织再创新。典型做法是向贫困村派驻第一书记和驻村工作队,下沉治理力量,强化基层扶贫治理能力,解决村社治理薄弱问题。国务院扶贫办数据显示,截至2019年,共有24. 2万个驻村工作队和90. 6万名驻村干部(其中第一书记20. 6万人)被选派到全国各地农村支持贫困村脱贫发展。实践证明,这类外部扶贫力量的输入充实了农村组织人员结构,使村庄内部能更有效地承接各类扶贫政策、资源和项目,使农村组织更加贴近群众并能够及时了解和回应农民的切实需求,形成了目标、资源与利益的粘合治理格局,在解决村级“软、散、乱、穷”痼疾方面发挥了积极作用。脱贫攻坚中还形成了公益性岗位扶贫,不仅开发出护林员、保洁员、护理员等公益性岗位,为就业困难贫困人口提供就业机会,还为村社治理提供了财政资源和人力资源,提升了村社治理的整体能力和治理效应。政府治理力量支持村庄内部的治理力量,提升了贫困村庄的扶贫治理能力,建立了脱贫攻坚措施得以有效落地的治理保障。在将组织创新举措长效化、机制化方面,一些贫困地区进行了改革创新大胆探索。如赤峰市在国家扶贫改革试验区建设过程中,探索实施“岗编分离、乡编村用”人才招聘试点,建立编制“周转池”,对编制实行动态管理,使编制资源能在吸引人才、留住人才方面发挥最大效用,解决村社治理人才短缺的问题。

在提升输入型治理资源效用的同时,各地也注意厘清驻村工作队和第一书记与村干部在村级治理中的主次关系,积极培育村庄内部扶贫治理力量,多措并举打造“本社区化”的农村基层治理队伍。一些贫困地区在培育优质的村级治理后备力量方面,扩大人才定向培养政策覆盖范围,加大各类乡土人才培养投入力度。同时,注重平衡“能人治村”和“中农治村”的利害关系,优化村干部队伍结构,提高村干部队伍综合素质,打造坚强的农村基层党组织。此外,还积极提高村干部的政治待遇和经济待遇,拓宽村干部发展空间,激发村干部干事创业的热情,使之成为农村发展的中坚力量。这些举措有效解决了贫困地区基层难留人才的困境,强化了基层村两委的工作能力,为脱贫攻坚和乡村振兴储备了年轻优秀人才。

(二)创新面向市场的经济组织形式,带动农户的产业扶贫发展

脱贫攻坚中,农村组织创新通常以扶贫产业发展为载体、以支持发展生产力与调整生产关系为首要目标。农村贫困人口通常在市场经济竞争中处于弱势地位,仅仅依靠传统的家庭组织来解放和发展生产力难以取得主动性。因此,在脱贫攻坚实践中,创新组织形式、健全组织结构是贫困地区营造益贫环境、发展地方产业和经济的重要手段。通过在扶贫资金及项目管理、农业增效和农民增收、新型经营主体带贫减贫、不同主体利益联结等方面的组织创新,各地为消除市场壁垒、解决贫困人口与市场衔接问题、社会服务问题、利益联结问题创造了条件。

农村贫困地区主要通过以下三种组织模式来创新完善产业扶贫组织形式,带动贫困户产业发展。其一,创新扶贫资金、资产及项目管理的“四权分置”模式,所有权归集体,不改变集体所有性质,逐步发展壮大村集体经济;经营权外包给合作社,顺应市场规律,利用合作社在生产、加工、销售全产业链上的优势,创造更大的产业价值;收益权用于贫困户扶贫,通过建立扶贫资金的长效获取机制来确保贫困户稳定脱贫;监管权归基层政权组织,发挥政府作为“守夜人”在产业发展中的引导和监管作用。各地的光伏扶贫项目、扶贫车间项目,一般采取的就是这种组织形式。其二,以“三变”改革为措施的集体经济组织创新模式。各地以产业扶贫为抓手,围绕“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革,放大财政资金绩效,引导村集体、贫困户以土地山场资源、财政扶贫资金、资产等入股龙头企业,发展农业规模经营和农产品加工,帮助贫困村稳定增加村集体收入。有条件的地方将收益折股量化给贫困村和贫困户,为丧失劳动能力或弱劳动能力的贫困户实现保底收益。

“三变”改革赋予了农民财产权利,是对新型农业合作化道路的有益探索。一些地方开展的乡村旅游扶贫模式和扶贫产业园区管理采取的即是这种模式。其三,建立新型经营主体带贫减贫组织机制,这是一种不同利益主体的多样化联合模式。如以“龙头企业/基地+贫困户”模式培育、引进、扶持有实力的企业、集团积极参与,通过产品订单带动贫困户发展;也有以“集体经济组织/农民专业合作社/家庭农场+农户”的模式,在社区内部由合作社社员和贫困户形成合作组织,加强抵御市场风险的能力,同时提升村集体组织或合作经济组织服务群众和带领群众增收脱贫的绩效。贫困地区创新面向市场经济发展的组织形式,促进了生产力与生产关系的发展。以消费扶贫为例,部分贫困地区通过地方的龙头企业、合作社、销售公司等农村组织联结当地贫困户,建立“消费扶贫产业联合体”,实现精准利益联结,充分保证农产品源头供给,设立若干子项目区,形成从订单倒推到基地生产的销产模式,通过制定生产标准来提高生产质量,盘活地方资源。同时,培育推广贫困地区区域公共品牌。基层政权组织和村两委负责顶层设计,企业发挥社会人脉资源,最终形成双轮驱动,打造立体化市场营销网络。这种面向市场经济发展的组织形式的优势表现为线上线下融合发展,使社群市场得到全面开发,创新了组织结构、丰富了农村组织促进经济发展的功能内涵。

(三)促进农村组织的功能化,增强农村组织的综合服务能力

农村组织能力是影响脱贫攻坚效果的关键因素,其原因不仅在于农村组织的组织功能,还在于农村组织的服务功能。脱贫攻坚目标体系中,不仅有贫困户的脱贫目标,也有贫困村的脱贫目标。譬如,脱贫攻坚中各地都把提升村集体经济组织的整体能力当作贫困村脱贫的一个重要标准。从农村组织创新结果来看,脱贫攻坚中的组织创新有效提升了农村组织的经济组织能力、组织协同能力、互助合作能力和社会服务能力,促进了农村组织的功能化。

第一,经济组织能力得到了提升。脱贫攻坚中,部分贫困地区围绕农业种植、农产品加工、销售、物流运输等产业创办股份经济合作社,发展扶贫电子商务平台,打造“一村一品”的产业发展格局。在利益分配格局中,村集体经济组织依靠资产、现金和土地入股分红,并通过为农业经营主体有偿提供各类生产生活服务的方式增加集体收入。村集体经济组织的经济实力提升之后,面向组织成员的经济和社会服务能力也得到了同步提升。

第二,组织协同能力得到了提升。脱贫攻坚中形成了社会组织参与,多元主体合力扶贫的协同工作机制。协同工作机制打破了传统的单一治理模式,推动多种形式的社会组织参与,以提供多样化的公共服务,有效整合了村庄内在资源和外在资源、正式资源和非正式资源,实现了贫困地区资源的优化配置。同时,发挥企业、行业协会、研究机构等社会资源的优势,形成了多元主体深度参与、协同扶贫的格局。

第三,互助合作能力得到了加强。脱贫攻坚中,贫困地区注重培育村民的互助合作组织,提高了农村的反贫困能力和自治能力。例如,部分贫困地区着力打造互助养老发展模式,以资源嵌入、功能嵌入和多元运作方式嵌入为理念,以互联网为依托,发展医养结合服务方式,整合区域内养老服务资源,为老年人互助养老提供专业化、个性化、便利化服务。同时,互助合作组织通过创新村民组织机制、参与机制和共享机制,为贫困人口和低收入群体的民主参与和互助共享提供平台,促进了农村组织互助能力及水平的整体提升。

第四,社会服务能力得以增强。贫困地区开展弱势人群社会服务项目,探索建立以福利项目为主的保障性帮扶体系。贫困人口对公共服务需求大,其中尤以贫困老年人、留守困境儿童、留守女性等弱势群体为甚。脱贫攻坚实践中,有村庄以党群睦邻中心为平台,开展文化运动休闲项目、农村居家养老服务试点、农村留守困境儿童保护体系试点、农村留守女性能力提升计划等项目,解决上述群体在发展过程中面临的困难与问题,探索建立以社会福利项目为主的保障性帮扶体系,均取得了良好的效果。

   三、乡村振兴中农村组织创新的启示

   乡村振兴战略作为一个系统工程,需要实现包括组织振兴在内的五大振兴任务和治理有效的目标。其中,组织振兴是乡村振兴的关键内容和根本发展内核,是应对当前部分农村组织虚化、自治缺失、法治失效、德治失灵的必要举措。只有整合优化包括党支部、基层政权组织、村委会、农村经济组织、群团组织以及社会组织等在内的各类农村组织功能,形成社会多元主体良性互动局面,才能真正实现治理有效的目标。而组织振兴的关键植根于组织创新。特别是随着我国城市化进程和农业现代化进程的不断发展,农村社会结构也在发生新的变化,传统的农村组织无法满足当前农村社会发展的新需求。农村组织为适应社会变革需求,必须在组织行为或组织模式层面进行创新。

实现农村组织创新,完善农村组织的结构和功能,既是为了满足人民群众在新形势下不断增长的对组织服务的需要,也是推进乡村治理乃至国家治理现代化的需要。

当前,全国各地积极推进乡村振兴建设,有关农村组织创新方面的探索与实践正如火如荼地开展。比如,在农村基层党组织创新方面,部分地区根据农村组织的类型和特点,除了采取单独建的方式外,还通过依托建、挂靠建、联合建等方式设置党组织,扩大党的工作覆盖面;有些地区推行村级各类组织向党组织报告制度,探索以村党组织整合农村组织资源、优化公共服务质量的新模式。在村民自治组织创新方面,以清远市西牛镇为代表的农村地区打破传统治理结构,将自治单位下移至自然村并在行政村建立公共服务站,以此提升治理效能。在村集体经济组织创新方面,越来越多的农村地区推行“政经分开”模式,理顺村委会和村集体经济组织的权责边界,以此促进两者持续健康发展。当然,各地农村组织创新的效益、效率和可复制性程度,有待进一步实践和检验。脱贫攻坚中一些地方的组织发展也暴露出一些问题,比如偏重组织形式而忽略组织文化的建设、忽略组织功能服务等问题,存在契约精神不足、利益联结不合理、服务功能错位等现象。

由于中国农村经济发展水平、历史文化条件、地理区位特征等区域差异大,普适性的农村组织创新发展模式基本上是不可能存在的。因此,本文并未提出关于农村组织创新措施方面的具体建议,而是从组织-功能视角,结合我国脱贫攻坚中农村组织创新的成功经验和农村组织在农村发展中的“应然”功能,归纳出有关乡村振兴中农村组织创新的三点启示。

(一)组织的功能化、灵活性和适应性是组织创新的关键内核

组织只有具备功能,才具有真正的生命力。一方面,农村组织功能化既是农村社会分化的结果,也是农村组织不断健全的标志。随着农村社会分化程度越来越高,农民组织化过程中必然出现不同类型的农村组织,尤其会形成多样化的合作经济组织和非营利性的社会组织。这些新的组织在提供农村社会经济服务时能够紧密联系农民,对市场变化进行快速反应,是农村组织灵活创新的典范;同时,组织功能化意味着政府、市场、社会、农民等多元主体更加积极的参与,是农民多元化需求日益增加、农村组织差异化服务日渐完善、农村社会组织结构不断健全的外在表现。另一方面,农村组织的灵活性和适应性能使其在农村社会变革中保持竞争优势。无论哪种类型的农村社会组

织,其发展与创新都会受到外部环境的影响。特别是随着信息化时代的到来和乡村振兴战略的逐步推进,这种影响会愈加显著。因此,农村组织创新必须要考虑农村组织结构对环境的适应性问题。事实上,组织结构的灵活性和适应性在很大程度上影响着组织创新的可能性以及创新的广度和深度。

(二)发展性、开放性策略是乡村振兴中组织创新的必要条件

传统的科层制并不有利于农村组织创新的生成,也不利于农村组织发展创新的可持续性。脱贫攻坚中,对于农村组织发展创新并不是预先设定,而是随着脱贫攻坚的开展不断探索发展出来的。各地的社会经济发展阶段有差别,对组织的功能需求也各不相同,有的聚焦资产管理,有的侧重产业链接,有的服务于特定困难人群。因此,采取发展性策略来推动农村组织的发展成为更加理性的一种选择。另外,在推动农村组织创新中需要从以下三个维度采取开放性策略。其一,对于新理念的开放性态度。新理念的形成往往是组织创新的先决条件。这种新理念可能是对原有组织行为或组织模式的超越,通常率先在组织领导者或管理高层那里形成,需要经过尝试才会向创新行为转化。因此,农村组织创新往往需要农村组织管理者以建设性思维对农村组织发展规律进行准确认知、把握和总结。其二,对于创新形态的开放性态度。组织创新是一种取决于严格的经济理性的个别现象,也是一种取决于复杂体系的集体现象。对于农村组织创新而言,维护开放性的创新形态与维护个体创造自由同样重要。不论是何种性质的农村组织,都需要根据不同的组织特征来匹配合适的创新形态。其三,对于组织参与资源的开放。无论是政府自上而下的政策资源,高校、科研院所的智力资源,企业的资金、技术、管理资源,还是农村的人力资源,都应被鼓励参与到农村组织的创新实践中来。

(三)孵化催化、规范建设和利益联结是推动乡村振兴中组织创新的主要手段

在传统农村社会,农民去组织化现象突出,农村组织正式规则缺失,农村组织类型单一,利益联结机制不成熟。总体看来,农村组织创新土壤仍有待厚植,农民的主动性、创造性和主体性仍有待激发。首先需要通过孵化催化的过程实现农民的组织化。脱贫攻坚中,习近平总书记反复要求要用“绣花功夫”来做扶贫工作。在乡村振兴组织创新中,提高农民组织化程度同样需要各级政府和农村社区用“绣花功夫”来孵化催化。从规范建设的角度看,农村组织需要调节好以国家法律法规、政府政策为主要内容的正式规范以村规民约为主要内容的准正式规范以及以习惯法和乡村自治组织规范为主要内容的非正式规范之间的关系。实际上,稳定和调节组织内部成员与组织关系的过程就是农村组织创新的过程。从利益联结的角度看,农村组织创新并非唯效率论,而是基于一定的组织目标,通过创新组织形式重新对资源进行配置,应当既强调对效率的提升,同时也关注组织结构对组织目标实现能力的影响。一般而言,农村组织创新中对于效率的追求可以通过精简组织结构和机构,减少其自身运转投入来完成。

   四、结语

   乡村振兴离不开组织振兴和组织建设,这就要求各级政府和农村社区通过组织创新使现有和新型的组织功能得以强化和实现,在贫困地区要做好脱贫攻坚与乡村振兴的组织衔接。脱贫攻坚中农村组织创新的三种主要模式为乡村振兴提供了参考借鉴。一是依靠政府支持实现村级治理的嫁接式创新;二是围绕经济发展在不同农村经济主体之间进行组织间的联结式创新;三是引导、孵化和催生社会组织以增强社会经济服务能力为目标的功能式创新。脱贫攻坚中农村组织创新模式为乡村振兴中农村组织创新打造了样板。首先,应确立乡村振兴中农村组织创新的内核地位。在乡村振兴战略实施过程中,要以组织振兴为引领,从组织创新的角度出发,剖析当前乡村振兴面临的难题和困境,尝试采取创新组织功能的方式予以解决。中国农村地区经济社会发展差异大,市场经济条件不一,农村组织的创新过程应当审慎对待,采取“渐进式”和“适应性”的方式来推动,并通过可调节的“试错过程”进行探索和实践,提升农村组织的学习能力和适应能力。同时,还要积极研究和推动脱贫攻坚中农村组织创新典型做法的政策化和长效化,探索包括第一书记、驻村工作队等派驻政策、电商扶贫平台、消费扶贫网络等在内的扶贫组织模式的推广和机制化、长效化,推进乡村社会治理体系的制度化和现代化进程。


作者简介:左停,男,中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师;苏青松,男,中国农业大学人文与发展学院博士研究生。


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2020-07-17 02:34
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